El enfoque de la “doble vía”

Las líneas generales de una adecuada estrategia para termi-

nar con el hambre requieren el así llamado enfoque de doble vía

o de las vías paralelas. Este se compone, en primer lugar, de in-

tervenciones focalizadas para combatir el hambre directamente en la población específicamente afectada por este flagelo. Esto implica el establecimiento de programas que faciliten el acceso inmediato a los alimentos de las personas con hambre, que no tienen ni los medios necesarios para adquirirlos ni la capacidad para producir los alimentos que necesitan para ellos y sus fami-

lias. La segunda vía es la creación de oportunidades para que las personas con hambre mejoren en forma permanente sus medios de vida y sus capacidades, aumenten su potencial productivo, consigan empleos decentes y obtengan mayores ingresos en for-

ma sostenida.

En otras palabras, es necesario atacar directamente las situa-

ciones de hambre y desnutrición de las personas y a la vez esti-

mular el desarrollo como personas productivas y generadoras de ingresos de aquellos que hoy sufren hambre y pobreza. Las dos vías son complementarias y existe sinergia entre las acciones en uno y otro campo. Las personas y familias con hambre deben te-

ner acceso a una adecuada alimentación para que puedan inte-

grarse exitosamente al proceso de desarrollo económico y social, conseguir mejores empleos y aprovechar las ventajas que ofre-

cen los servicios públicos, la educación, la política social y otras acciones que emprende el Estado, así como las oportunidades que ofrecen los mercados y la sociedad civil.

El enfoque de la doble vía para combatir el hambre fue dado a conocer por primera vez en un informe que la Organización de

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las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (Fao),

el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (iFad) y el

Programa Mundial de Alimentos (wFp) presentaron a la Confe-

rencia Internacional sobre Financiamiento del Desarrollo cele-

brada en Monterrey, México, en marzo de 20025_{. Posteriormen-}

te ha sido destacado en otras publicaciones de la Fao y de otros

organismos internacionales y es tradicionalmente reconocido co-

mo la forma adecuada de combatir el hambre y la pobreza. Los programas y acciones específicas que deben incluirse en cada una de las vías han ido evolucionado con el tiempo y los avances en los conocimientos y deben responder a la realidad de cada país y a cada circunstancia concreta.

La Fao destaca la importancia de la agricultura y el desarro-

llo rural, ya que los estudios realizados han concluido que entre un 70 y un 75 % de la población pobre y con hambre del mundo proviene del medio rural. Para esta institución, la segunda vía debe dar prioridad a la necesidad de estimular el desarrollo rural y mejorar la productividad y el acceso a los mercados de la agri-

cultura familiar y de los pequeños agricultores.

Sin perjuicio de la importancia que tiene el desarrollo rural, en este libro hemos preferido un enfoque más general, que tome en cuenta tanto la pobreza y el hambre del sector urbano como la del sector rural. Los problemas del empleo y de la educación tie-

nen en general una jerarquía semejante al atraso del sector rural, aunque por cierto se pueden y deben dar diferencias de énfasis a

5_{Fao, iFad y wFp, Reducing Poverty and Hunger: The critical role of fi-}

nancing for food, agriculture and rural development, Roma, 2002. Sin embar- go, un enfoque semejante de doble vía había sido propuesto anteriormente co- mo una forma efectiva de atacar la pobreza. La publicación del Banco

mundial Informe de Desarrollo Mundial 1990. Pobreza, Washington D.C., 1990, indica que la estrategia para reducir la pobreza debe contener dos elemen- tos: uno es crear oportunidades para los pobres y el otro es aumentar las capaci- dades de los pobres para que ellos puedan beneficiarse de esas oportunidades.

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determinadas acciones y políticas de acuerdo con la realidad de cada país. Son las características específicas del hambre y la po-

breza en cada país las que determinarán la importancia relativa de los componentes que deben incluirse en cada una de las dos vías. Sí es importante destacar que es necesario tratar el proble-

ma del hambre y la pobreza extrema con una visión holística e integral, ya que las soluciones parciales no producirán nunca re-

sultados satisfactorios.

Los programas destinados a asegurar el acceso inmediato a los alimentos de las personas con hambre contribuirán a su ade-

cuada subsistencia y permitirán que ellos puedan aprovechar las posibilidades y oportunidades de desarrollo y crecimiento que existen en el país. En otras palabras, con estos programas las ma-

dres tendrían alimentación nutricionalmente adecuada durante el período de gestación intrauterina y dejarían de tener hijos desnu-

tridos. Los niños recibirían una alimentación adecuada durante la lactancia, la niñez y todas las etapas de su desarrollo, obteniendo un apropiado desarrollo cognitivo y físico, y además aprovecha-

rán más efectivamente la enseñanza que brinda el sistema educa-

tivo. Las familias dejarían de concentrar gran parte de su tiempo en la búsqueda de comida y tendrían mayores posibilidades para conseguir mejores empleos y, por lo tanto, mejores ingresos. Los trabajadores que antes tenían hambre podrían ahora aprovechar mejor las oportunidades que brindan los programas de adiestra-

miento de la mano de obra y acceder a otras oportunidades de empleo. Los pequeños agricultores y demás pobres del sector ru-

ral dejarían de concentrarse en la necesidad de la subsistencia y podrían destinar esfuerzos a mejorar su productividad y su inte-

gración con los mercados.

Esencialmente estos programas de acceso inmediato a los alimentos garantizarían una mínima nutrición para toda la pobla-

ción, con énfasis en ciertas etapas claves de la vida. Ellos libera-

rían a muchos sectores vulnerables de los daños cognitivos y fí-

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desventajas iniciales que ellos tienen frente a otros sectores de la población. Diversos grupos humanos serían liberados de la cons-

tante búsqueda de una comida mínima y satisfactoria para la fa-

milia, lo que actualmente limita sus posibilidades de desarrollo humano y de integración a la vida social.

Entre las intervenciones directas y de impacto inmediato que se han usado como parte de las políticas públicas para com-

batir el hambre se pueden mencionar los siguientes6_:

1. Programas de distribución gratuita de alimentos y de co-

midas.

2. Programas de subsidios a la compra de alimentos.

3. Programas de transferencias de ingresos (condicionados y no condicionados).

4. Programas de nutrición y atención de salud para madres embarazadas y lactantes.

5. Programas de promoción de la alimentación con leche materna durante los primeros meses de vida.

6. Programas para combatir la desnutrición infantil. 7. Programas de alimentación escolar.

8. Programas de creación directa de empleos públicos. 9. Programas de protección social para grupos específicos

de población (discapacitados, ancianos, indígenas, indi-

gentes).

10. Programas de alimentación para enfrentar calamidades y desastres naturales (inundaciones, terremotos, guerras y otros conflictos).

Entre los programas públicos que constituyen la segunda vía, mediante la cual se da posibilidades a los sectores más po-

6 _{A la lista deben agregarse las acciones que realizan en todos los países}

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bres y vulnerables para que mejoren su potencial productivo y aumenten sus capacidades e ingresos, se pueden mencionar los siguientes:

1. Programas de desarrollo del capital humano de los secto-

res pobres (acceso y calidad de la educación primaria y secundaria, reducción del abandono escolar, educación técnica y vocacional, programas de adiestramiento y ca-

pacitación de la mano de obra, programas de atención de salud y otros).

2. Reformas y mejoras en el funcionamiento del mercado de trabajo para ampliar las posibilidades de acceso al em-

pleo y los ingresos de los sectores más pobres.

3. Programas de promoción del desarrollo rural y de am-

pliación de la infraestructura del sector rural.

4. Programas para el mejoramiento de la productividad y para facilitar el acceso a los mercados de los pequeños productores agrícolas y de la agricultura familiar.

5. Programas de mejoras en el acceso a la tierra y al agua para los pequeños productores.

6. Programas de desarrollo de micro-emprendimientos y pe-

queñas empresas.

7. Programas de microcrédito, tanto para sectores urbanos como rurales.

8. Establecimiento de apropiados sistemas de protección so-

cial (seguros de desempleo, seguros de salud, pensiones de vejez e incapacidad) para la población más pobre, in-

cluyendo los trabajadores informales y el sector rural. Evidentemente estas enumeraciones no son exhaustivas y muchos otros programas tienen impacto sobre el hambre y la po-

breza, así como también son importantes el crecimiento econó-

mico y el fortalecimiento de las instituciones del Estado. Para efectos de análisis de las políticas públicas estructurales, usamos

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en los capítulos siguientes una clasificación menos extensa y nos limitamos a tres áreas que consideramos claves: la promoción del empleo decente, el desarrollo de una educación de calidad que alcance a los sectores de más bajos ingresos, y el desarrollo y la eliminación de la pobreza en el sector rural. En términos de políticas públicas de impacto inmediato nos limitamos a los pro-

gramas de nutrición y salud materno-infantil, los programas de alimentación escolar y los programas de transferencias de ingre-

sos y alimentos. Esto no quiere decir que tales sean los únicos programas a ejecutar, pero sí son los que estimamos cruciales pa-

ra terminar con el hambre. Deben ser ejecutados integral y efi-

cazmente y serán examinados en detalle en los capítulos IV y V. Un requisito previo para el éxito del enfoque de la doble vía es la existencia de un entorno normativo e institucional adecuado para terminar con el hambre y reducir la pobreza. La creación de este entorno es en gran medida una responsabilidad de los go-

biernos nacionales e incluye condiciones mínimas de seguridad y de paz interna, estabilidad política y macroeconómica y seguri-

dad jurídica que garantice el respeto a los derechos. Sin estas condiciones mínimas es difícil lograr avances sustantivos en eli-

minar el hambre y reducir la pobreza. El Estado debe, además, ser un agente que movilice el apoyo de la sociedad en estas ac-

ciones, incluyendo la participación de los parlamentarios, la so-

ciedad civil, las organizaciones religiosas, las fundaciones filan-

trópicas, las instituciones universitarias y el sector privado.