TRES POLÍTICAS PÚBLICAS DE IMPACTO DIRECTO PARA
2. Programas de transferencias de ingresos
Los programas de transferencias de ingresos son la forma más directa de ayudar en forma inmediata a superar el hambre de las familias y personas vulnerables que experimentan este flage-
lo. Las transferencias de ingresos sujetas al cumplimiento de ciertas condiciones están muy extendidas en toda América Latina y el Caribe, mientras que en otras regiones existen también trans-
ferencias de ingresos sin condiciones, transferencias directas de alimentos y programas de empleos públicos que tienen objetivos muy similares. Las diversas alternativas son analizadas más ade-
lante, recomendándose en general la implementación de progra-
mas de transferencias condicionadas como uno de los elementos más eficaces para combatir el hambre y la extrema pobreza en el corto plazo y de manera directa.
En el cuadro nº 16 se presenta una lista de los programas de transferencias de ingresos actualmente existentes en diversos países de África, Asia y América Latina y el Caribe. Como se ha mencionado anteriormente, en muchos países son también comu-
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vado (bancos de alimentos) y los comedores o cocinas populares que establecen las organizaciones de la sociedad civil, los grupos religiosos y las propias comunidades, a veces con apoyo del sec-
tor público. Aunque estas iniciativas cumplen un importante pa-
pel en la lucha para terminar con el hambre –especialmente en los períodos de crisis– están fuera del objetivo de este libro, que se centra en las políticas públicas.
En general, los programas de transferencias de ingresos in-
cluyen tres elementos básicos:
• Un sistema para identificar las familias que cumplen con los criterios de elegibilidad establecidos para el progra-
ma, acompañado de un adecuado sistema de registro de beneficiarios.
• Un mecanismo efectivo para hacer llegar a los beneficia-
rios los montos de dinero establecidos en los programas. • Un sistema de control y monitoreo del programa.
Si las transferencias están sujetas al cumplimiento de cier-
ta condicionalidad debe también establecerse adecuados meca-
nismos para su control y seguimiento. Si la condicionalidad es la participación en la construcción de obras públicas (progra-
mas de empleo público), debe establecerse también un sistema de selección de los trabajos y de supervisión de su adecuada
ejecución.
Existen programas de transferencias de ingresos que tienen una escala nacional, en que la población objetivo son todas las familias del país en una determinada situación de pobreza (Méxi-
co, Brasil, Colombia, Chile, Jamaica, Indonesia, Turquía), pro-
gramas a nivel de país pero focalizados en un determinado grupo vulnerable (Bangladés, Camboya, Yemen, India), programas pi-
lotos que se dirigen a los sectores pobres de alguna región selec-
cionada del país (Nicaragua, Honduras, Kenia, Malaui, Marrue-
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ciertos grupos de población, como los indígenas, grupos sociales minoritarios o madres amamantadoras.
En términos de número de beneficiarios los programas de transferencias de ingresos más grandes son los de la India con aproximadamente 41,6 millones de familias participantes10, Bra-
sil con 12,6 millones, México con 5,6 millones y Colombia con 2,6 millones. La dimensión en términos de cobertura de la pobla-
ción de los programas de Brasil y México es suficiente para abarcar la totalidad de la población indigente estimada para el respectivo país, algo que también se da en los casos de Ecuador, Chile, Colombia, Uruguay y la Argentina. Sin embargo, esta co-
bertura no se da efectivamente en la realidad por la existencia de
los errores de inclusión y exclusión que se han descripto ante-
riormente. La magnitud de los recursos invertidos en los progra-
mas de transferencia de ingresos en Brasil, México, Costa Rica, Ecuador y Uruguay es suficiente para cerrar la brecha de ingre-
sos que tiene la población indigente del país. Es decir, si en estos países la focalización fuera ciento por ciento efectiva, en los sec-
tores más pobres no existiría población indigente después de to-
mar en cuenta los ingresos transferidos por los programas. En otras palabras, la magnitud del gasto realizado es adecuada para terminar con la indigencia.
10 El programa de la India (nrega) garantiza cien días de empleo al año
en obras públicas de beneficio comunitario a la población del sector rural, pa- gando el salario mínimo legal. Este programa cubre aproximadamente a la mitad de las familias rurales en situación de extrema pobreza.
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Cuadro nº 16
Programas de transferencias de ingresos en países en desarrollo* África
Burkina Faso: Niños Huérfanos y Vulnerables (2008) R - CV Etiopía: Red de Protección Productiva (2005) R - CV Kenia: Niños Huérfanos y Vulnerables (2004) R - EC Malaui: Mantenimiento de Infraestructura (1999) A Nigeria: Cuidado de los Pobres (cope) (2004) CV - EC
Sudáfrica: Obras Públicas (2004) A
Tanzania: Obras Públicas (2004) A
Zambia: Obras Públicas (2002) A
América Latina y Caribe
Argentina: Programa Familias (2002): Ex beneficiarios
del Programas Jefes y Jefas de Hogar DI
Asignación Universal por Hijo (2009) DI
Programa Ciudadanía Porteña (2005) R - DI
Bolivia: Juancito Pinto (2006) O
Juana Azurduy de Padilla O
Brasil: Bolsa Familia (2003)11 DI
Chile: Chile Solidario (2002) CV
Subsidio Unitario Familiar (1981) CV
Colombia: Familias en Acción (2001) CV
Costa Rica: Avancemos (2006) CV
Ecuador: Bono de Desarrollo Humano (2003) CV
El Salvador: Red Solidaria (2005) R - CV
Guatemala: Mi Familia Progresa (2008) CV
Honduras: Programa de Asignación Familiar (praF) (1998) R - CV
Bono 10 000 CV
Jamaica: Avance a través de Educación y Salud (path) (2001) CV 11 Este programa incorporó los programas Bolsa Escuela (2001), Bolsa
Alimentación (2001), Auxilio Gas, Carta Alimentación y Erradicación del Trabajo Infantil.
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México: Oportunidades12(1997) CV
Nicaragua: Red de Protección Social (2000) CV
Panamá: Red de Oportunidades (2006) CV
Paraguay: Tekeporá/propaís II (2005) CV
Abrazo (2005) O
Perú: Juntos (2005) CV
República Dominicana: Solidaridad (2005) CV
Trinidad y Tobago: Programa de Transferencias (2006) CV
Uruguay: Asignación Familiar (2008) CV
Asia y Pacífico
Bangladés: Asistencia de Niñas a Escuela Secundaria (1994) O
Becas para Educación Primaria (2002) EC
Programa de Empleo de 100 Días (2008) A
Camboya: Apoyo al Sector Educación (2005)13 R – CV
China: Programa Di Bao (1993) CV
Filipinas: Programa Filipino Pantawid Pamilyang (2008) CV India: Programa de Empleo Rural Garantizado (nrega)(2005) A
Haryana: Apni Beti Apna Dhan (1994) O
Indonesia: Programa Keluarga Harapan (2007)14 CV
Pakistán: Apoyo a la Alimentación de Hijos (2006) C
Punjab - Educación de Niñas O
Europa, Asia central y medioeste
Turquía: Mitigación de Riesgos Sociales (2001) CV
Yemen: Educación Básica (2007) O
*Se incluye el mecanismo de focalización utilizado en el programa. Para esto se usa la siguiente clasificación: R corresponde a regiones geográficas seleccionadas; CV co-
rresponde a un Índice de Calidad de Vida (proxy means testing); EC corresponde a
12 El programa se llamaba anteriormente progresa.
13 Este Programa incorporó a otro creado en 2002 destinado a promover
la educación de las niñas.
14 Este Programa incorporó a otro creado en 1998 que otorgaba becas
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evaluación de la comunidad; A corresponde a evaluación automática (salarios y otros); DI corresponde a una declaración de ingresos y O corresponde a otros mecanismos de focalización
Fuente: Elaboración propia basada en datos de Ariel FiszBein y Norbert schady, Con- ditional Cash Transfers. Reducing Present and Future Poverty, World Bank, Washing-
ton D.C., 2009; Simone cecchini y Aldo madariaga, Conditional Cash Transfers Programmes. The Recent Experience in Latin America and the Caribbean, cepal, San-
tiago, 2011; Carlo del ninno, Kalanidhi suBBarao y Anamaria milazzo, “How to
Make Public Works Work: A Review of the Experience”, Social Protection Discussion Paper nº 0905, World Bank, Washington D.C., 2009.
Como se infiere del párrafo anterior, uno de los elementos claves de los programas de transferencia de ingresos es el de la focalización. Si ella es adecuada se podría terminar rápidamente con la indigencia y el hambre, en algunos casos con los recursos que se gastan actualmente y en otros con algunos eficientes in-
crementos en el gasto. Aunque algunos programas usan como criterio de focalización los ingresos que declaran las familias en
las solicitudes presentadas o en las encuestas especiales que se
realizan para llevarlos a cabo, la mayoría exige también varios antecedentes complementarios (indirect means testing) para comprobar la elegibilidad de los beneficiarios. Estos anteceden-
tes complementarios se relacionan con las características de las familias, los bienes que poseen, el consumo que ellas realizan, las características de sus viviendas y otros datos personales. En general se busca integrar los datos de ingresos –que pueden tener algún sesgo– con otras características de la pobreza y de la exis-
tencia de necesidades básicas insatisfechas que sean más objeti- vas15. En algunos casos hay participación de la comunidad, la
15 La medición de la calidad de vida través de las encuestas casen, que
se ha utilizado en Chile para focalizar los programas sociales en los grupos más pobres, ha sido evaluada satisfactoriamente y es considerada un buen ejemplo (Tarsicio castañeda y Kathy lindert, “Designing and Implemen-