Los programas públicos de asistencia alimentaria

La Argentina tiene una larga experiencia en materia de asistencia alimentaria a la población vulnerable. El primer ser-

vicio escolar de “copa de leche” se instaló oficialmente en 1906 y poco después aparecieron los primeros comedores esco-

lares, a los que luego se sumó la aparición de las llamadas “ollas populares”, principalmente en los períodos de crisis. En 1936 se sanciona la ley nº 12.341, conocida como Ley Pala- cios9, creando la Dirección de Maternidad e Infancia en el ám_-

bito del Ministerio del Interior con el objetivo de disminuir la mortalidad infantil y mejorar las condiciones existentes para el desarrollo de la niñez y la maternidad en el país. En 1937 se empieza a implementar el primer Programa Materno Infantil, cuyo componente alimentario principal era la entrega de leche a las mujeres embarazadas y a los niños menores de dos años. Por esa época también se crea el Instituto Nacional de Nutri-

ción, encargado de formular la política alimentaria y del diseño e implementación de los primeros programas alimentarios del país.

La dictadura militar que se instala en 1976 cierra el Insti-

tuto Nacional de Nutrición y termina con los programas ali-

mentarios existentes en ese momento. Con la vuelta de la de-

mocracia, a mediados de la década de 1980 se establece el Programa Alimentario Nacional (pan) que entregaba cajas de

alimentos secos a la población en riesgo. Este programa llegó a beneficiar a un 20 % de la población total del país, pero fue cri-

ticado en su época por su “falta de efectividad en la modifica-

9 Este nombre se refiere a su principal impulsor, el legislador Alfredo

Palacios (1878-1965), que perteneció al Partido Socialista, fue electo diputado por primera vez en 1904 y es autor de muchas leyes sociales y de protección de los trabajadores. También fue profesor universitario y rector de la Univer- sidad de La Plata.

terminarconelhamBre 67

ción de las condiciones de acceso a los alimentos en el largo plazo”10_.

En 1993 se establece el Programa Materno Infantil y Nutri-

ción (promin), financiado por el Banco Mundial, con un enfoque

integrado y holístico a los problemas salud y nutrición de la ni-

ñez y la maternidad y en 1995 se crea el Fondo Participativo de Inversión Social (Fopar) para financiar las acciones alimentarias

y otras de las organizaciones comunitarias y de la sociedad civil. A comienzos de 1990 también empieza a operar el Programa In-

tegrado de Promoción de la Autoproducción de Alimentos (cono-

cido como Pro-Huerta), que ofrece asistencia técnica y financiera y capacitación a familias urbanas y rurales vulnerables y a orga-

nizaciones comunitarias en el desarrollo de huertas familiares y comunitarias, para así fomentar el autoabastecimiento y facilitar el consumo de productos frescos (frutas y verduras) en la pobla-

ción de menores ingresos.

A raíz de la crisis social, económica y política de fines del año 2001 se decreta la emergencia alimentaria nacional y se crea el Programa de Emergencia Alimentaria, cuyo objetivo básico fue el reparto masivo de cajas de alimentos a la población vulne-

rable. Luego de la aparición pública de varios casos de muertes de niños por desnutrición, un conjunto de organizaciones de la sociedad civil y de medios inició una campaña pública destinada a atender “el hambre más urgente”, la que en un corto período de tiempo reunió más de 1,5 millones de firmas para la presentación

al Congreso de un proyecto de ley de iniciativa popular. Esta

campaña dio origen al Plan Nacional de Seguridad Alimentaria

10B_ritos, Sergio, Alejandro o’d_onnell, Vanina u_galde y Rodrigo

clacheo, “Programas Alimentarios en Argentina”, Centro de Estudios sobre

Nutrición Infantil (cesni), Buenos Aires, noviembre, 2003, y aulicino, Caro- lina y Gala díaz langou, “La implementación del Plan Nacional de Seguri- dad Alimentaria en ámbitos subnacionales”, cippec, Documento de Trabajo nº

68 patriciomillánsmitmans

(pnsa), creado por la ley nº 25.724, aprobada el 23 de enero de

2003, bajo el nombre de Programa Nacional de Nutrición y Ali-

mentación.

La ley nº 25724 establece que la autoridad para la implemen- tación del pnsa es ejercida en forma conjunta entre el Ministerio

de Salud y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Sin embargo, en la práctica el plan ha sido implementado bajo la órbi-

ta del Ministerio de Desarrollo Social, con escasa articulación con el Ministerio de Salud. La ley establece una Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación –con representantes de los Ministerios de Salud, Desarrollo Social, Educación, Economía y Trabajo y de organizaciones no gubernamentales– para la coordinación del pn- sa, pero esta Comisión nunca ha sido creada y sus funciones las ha

ejercido en la práctica la Dirección Nacional de Seguridad Ali-

mentaria, perteneciente a la Subsecretaría de Políticas Alimenta-

rias del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria se crea para cumplir con “el deber indelegable del Estado de garantizar el de-

recho a la alimentación de toda la ciudadanía” (artículo 1 de la ley nº 25.724). El apunta a eliminar la fragmentación existente entre los distintos programas alimentarios nacionales y provin-

ciales y busca establecer una programación de acciones articula-

da tanto en sus aspectos físicos como financieros. La población objetivo son los niños hasta los catorce años, las embarazadas, los discapacitados y los ancianos en situación de pobreza. Las prestaciones que se brindan se clasifican en las siguientes cate-

gorías:

• Asistencia alimentaria y nutricional directa: distribución de módulos de alimentos, tickets o tarjetas alimentarias a familias vulnerables y otros grupos en riesgo. Este es el eje central del Plan, que se ejecuta fundamentalmente a través del financiamiento del gobierno nacional a los go-

terminarconelhamBre 69

• Asistencia a comedores escolares: asistencia financiera y técnica a las provincias para reforzar sus programas de comedores escolares.

• Autoproducción de alimentos: distribución de insumos y servicios de capacitación y apoyo técnico a huertas y granjas familiares, escolares y comunitarias (programa Pro-Huerta).

• Asistencia a proyectos productivos y comedores comuni-

tarios de las organizaciones de la sociedad civil (progra-

ma Fopar/pnud).

• Capacitación en nutrición y educación alimentaria, inclu- yendo tareas de prevención para el adecuado desarrollo

infantil y la entrega de leche para niños de hasta dos años (programas Primeros Años y Familia y Nutrición).

• Ayuda directa a la población afectada por situaciones de emergencias naturales o sociales.

El diseño establecido para el pnsa descentraliza la gestión

en los gobiernos provinciales, los que deben celebrar Convenios Marcos con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. El Plan financia en general los programas alimentarios propuestos, diseñados e implementados por las provincias, algunos de los cuales existían con anterioridad a la ley 25724, y no existe para ello un formato predeterminado por la Nación. Esto resulta en una amplia heterogeneidad en la implementación del Plan Nacio-

nal de Seguridad Alimentaria, ya que las provincias pueden in-

cluso redefinir los objetivos y modificar las características de las prestaciones que se brindan a la población vulnerable.

Por ejemplo, en las provincias de Buenos Aires y Mendoza se establece la necesidad de coordinar los programas nutriciona-

les con las políticas de inclusión social destinadas a asegurar un acceso al empleo y al autoempleo, es decir, hay una visión social más amplia del problema alimentario. En cambio en la provincia de San Luis, los recursos del pnsa se destinan exclusivamente a

70 patriciomillánsmitmans

suplementar los fondos provinciales destinados a los comedores escolares de las escuelas públicas, lo que limita fuertemente su impacto.

El componente de asistencia alimentaria directa tiene tres modalidades prestacionales: módulos alimentarios, tickets nomi-

nados sustituibles por alimentos y acreditaciones en tarjetas magnéticas bancarias habilitadas para la compra de alimentos. Hasta el año 2007 los módulos alimentarios eran la alternativa predominante, pero a partir del 2008 son desplazados por las tar-

jetas magnéticas bancarias, que actualmente representan más de un 90 % de las prestaciones alimentarias. Las tarjetas fortalecen la autonomía de los participantes en el programa, ya que ellos pueden elegir libremente los alimentos que les interesa consumir, a la vez que se disminuyen los costos operativos, se fortalece la economía local y se mejoran los mecanismos de control y segui-

miento del programa. Es interesante destacar que con la tarjeta bancaria solo se pueden comprar alimentos y que no se habilita en ellas la extracción de dinero en efectivo.

De acuerdo con la información proporcionada por el Go-

bierno Nacional en la Cuenta de Inversión 2012 de la Contaduría General de la Nación, en el año 2012 el pnsa financió 15,9 mi-

llones de tarjetas/tickets alimentarios y 1,2 millones de módulos alimentarios. Es necesario destacar que estos datos de asistencia alimentaria no corresponden al número de personas u hogares asistidos y que esta última información no está disponible en for-

ma detallada. La información oficial del Ministerio de Desarrollo Social indica que en el año 2010 los programas de asistencia ali-

mentaria llegaban a 1.730.489 familias11, lo que indicaría que el

alcance del pnsa supera en gran medida a los hogares que expe-

rimentan hambre severa (325.000 hogares), algún fenómeno de

11m_inisteriode d_esarrollo s_ocialdela n_ación, _{Políticas Sociales}

terminarconelhamBre 71

hambre (807.000 hogares) o a los hogares que estaban por deba-

jo de la línea de pobreza oficial del indec (448.000 hogares).

La asistencia financiera del programa Pro-Huerta llegó a 523.526 huertas familiares (alcanzando a 2.900.000 de perso-

nas), 2.739 huertas comunitarias y 6.123 huertas escolares. Ade-

más el pnsa brindó asistencia a 9.416 comedores escolares y

5.720 comedores comunitarios. El Programa Nacional de Desa-

rrollo Infantil “Primeros Años”, financiado exclusivamente por el gobierno nacional, que promueve el fortalecimiento de las fa-

milias en la atención y cuidado de niños de 0 a 4 años, está en ejecución en 211 localidades del país. En total, el gasto en segu-

ridad alimentaria del Ministerio de Desarrollo Social ascendió a unos $ 2.012 millones en el año 2012.

El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria fue un elemento importante para ayudar a la población vulnerable y de más bajos ingresos a enfrentar las consecuencias de la crisis económica y social de fines del 2001. Sin embargo, a diez años de su imple-

mentación, el hambre y la inseguridad alimentaria siguen exis-

tiendo en la Argentina, a pesar de la amplia cobertura que tiene el programa. En parte esto se explica por las deficiencias que existen en la focalización. Como se ha indicado, cada provincia puede definir cuál es la población objetivo y qué programas se implementan. No se establece la necesidad de que los beneficia-

rios deban experimentar inseguridad alimentaria y el único re-

quisito explícito es que la población beneficiaria esté en situa-

ción de pobreza, lo que parece no controlarse en forma muy estricta y evidentemente no es consistente con las estadísticas oficiales de pobreza.

Pero también el hambre sigue existiendo en la Argentina porque el monto de las transferencias alimentarias recibidas por los hogares es bastante reducido (en el año 2012 los valores fluc-

tuaban entre $ 50 y $ 200 mensuales por hogar aunque el valor de la canasta básica alimentaria se estimaba en alrededor de unos $ 380 por adulto equivalente). Evidentemente en muchos hoga-

72 patriciomillánsmitmans

res las transferencias no satisfacen las necesidades alimenticias mínimas y no eliminan el flagelo del hambre existente en las fa-

milias afectadas. El pnsa ha privilegiado la amplitud en la cober-

tura –llegando a muchas familias– por sobre el objetivo de ga-

rantizar un nivel adecuado de alimentación a un grupo más pequeño de las familias más necesitadas.

A pesar de que el Ministerio de Desarrollo Social de la Na-

ción realiza un seguimiento y monitoreo permanente del pnsa,

esto se refiere fundamentalmente a aspectos relacionados con la gestión del programa y al uso de los fondos y no a sus resulta-

dos. Hasta el momento no ha existido ninguna evaluación del impacto del programa. En el caso de la ciudad de Tucumán, en el año 2006 se hizo un seguimiento del peso y la talla de los niños del área urbana, pero esto fue más una respuesta a la inquietud social de ese momento y no se vinculó directamente con los efectos de la implementación del programa. A pesar de que las provincias participantes deben enviar información detallada de

todos los participantes en el _pnsa y que existe un Registro Na-

cional de Beneficiarios (titulares de derecho), este no se articula en forma efectiva con los otros programas sociales, nacionales y provinciales y no se realiza un seguimiento específico de la po-

blación afectada por el hambre y la pobreza, lo que permitiría terminar efectivamente con estos fenómenos.

4. Los programas de asistencia alimentaria de la sociedad

In document Terminar con el hambre : seis políticas públicas claves (página 65-71)