Estado y Políticas gubernamentales sobre cooperativas

Como ya se señaló, el desarrollo de la actividad cooperativa en nuestro país no fue uniforme y aunque en la mayor parte de nuestra historia las acciones estatales fueron posteriores a las experiencias ya en curso, el Estado incidió en su desarrollo a través de políticas tributarias, financieras y legales, afectándolo en algunos periodos por los vaivenes de la vida institucional estatal, en otros, por la ausencia de políticas claramente direccionadas en algún sentido definido.

Considerando los tipos de intervención estatal propuestos por Esping Andersen145 el modelo de intervención estatal que parece predominar a lo largo de la historia moderna argentina es el Liberal o Residual, dado que como se verá más adelante, el Estado solamente intervino

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Varios autores coinciden con la definición de este modelo de intervención estatal. Esping Andersen en Werneck Vianna, M (1990) "El papel de la Política en la institucionalización del bienestar social: notas para discusión." en Estado y Políticas Sociales en América Latina UAM, México. También Lo Vuolo, R.: "La esperanza del presente: probables escenarios futuros de las oportunidades de vida de los argentinos" en Foro sobre Cuestiones Estratégicas de la Argentina , FUNDEL, 1993.

cuando el mercado, en ciertas circunstancias, castigó demasiado a determinados grupos sociales y los esfuerzos individuales, familiares o grupales parecieron insuficientes.

La intervención estatal adquirió características diferenciadas conforme el carácter del gobierno y la dirección política que en cada etapa histórica el sector dominante propuso para la institución estatal.

La definición jurídica de las práctica cooperativas, el lugar que en el concierto de prácticas económicas y sociales se asignaba a la cooperación, la caracterización de las actividades y la nominación legal de los sujetos que debían desarrollarla – socio cooperativo genéricamente definido, – muchas veces fueron definidos por los instrumentos de política pública en forma contradictoria, en otras ocasiones, de modo impreciso.

Las dificultades de identificación jurídica que se observan en las leyes y políticas públicas aplicadas al sector cooperativo a lo largo del siglo XX, colaboraron con los inconvenientes que los sujetos debieron afrontar en la práctica para ocupar la posición de socio – trabajador – cooperativo, que se advierte en la primera década del siglo XXI en nuestro país.

5.1.1 Primeros emprendimientos y rudimentos normativos

El carácter predominantemente fáctico y no legal de las primeras cooperativas se hace evidente hacia fines del siglo XIX. Tanto en el Territorio Nacional del Chaco como en la Zona Central, donde surgen experiencias asociativas para afrontar el cambio del perfil productivo eminentemente agricultor en el primero e industrial/lácteo en el segundo, es evidente la ausencia leyes que contemplen la actividad con este tipo de gestión.

El Estado no tuvo participación en su génesis, más que por una intervención indirecta e inespecífica que favoreció la posterior formación de cooperativas. Las políticas públicas orientadas a la fundación de colonias – tanto privadas como oficiales – dirigidas a favorecer el

asentamiento de inmigrantes en territorio argentino, se constituyeron en ámbitos propicios para la aparición de las primeras experiencias. Al mismo tiempo muchas supusieron la incorporación de modelos ideológico, discutidos por socialistas utópicos europeos, vinculados al asociativismo.

La promulgación de las Leyes de Educación Laica (N° 1420 de 1884), la creación del Registro Civil (N° 1565 de 1882) y la Ley de Matrimonio Civil (N° 2393 de 1888) completaron el cuerpo legal que intentaba garantizar el respeto por el idioma, las costumbres y las formas organizativas de los inmigrantes, a la vez que legitimaba la decisión de poblar el territorio por la vía de la afluencia extranjera. (Sanhueza, Carlos Alberto; 2002; 3) Es importante mencionar que en la Ley de Educación Laica se menciona a las cooperativas por primera vez, donde se habla de las “sociedades cooperativas de educación”. (Di Tella, Torcuato y Luccini, Cristina; 1997; 90)

Sobre todo este último conjunto de leyes constituyeron formas de acción estatal destinadas a facilitar la adaptación de los inmigrantes a un ámbito exótico y en muchos casos hostil para un desarrollo más o menos digno. De modo conexo, empezó a producirse el contacto cultural y material con ideas provenientes de marcos político – ideológicos diferentes, pero coincidentes en las tendencias asociacionistas.

Las necesidades colectivamente elaboradas para resolver problemas materiales vinculados a la supervivencia o al mejoramiento en las condiciones laborales, se amalgamaron con la propagación de ideales colectivizantes que propusieron vínculos solidarios y el agrupamiento, por oposición a la visión individualista. 146

El ingreso al país de republicanos italianos así como de socialistas y anarquistas perseguidos en sus países de origen, los antecedentes ya consolidados de organizaciones

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Varios autores coinciden la presencia de ideología colectivista. Véase: Germani, Gino (1962) Política y Sociedad en una época de transición. Ed, Paidós. Bs. As. Pág. 210; Baily, Samuel L. (1986) Movimiento Obrero,

mutualistas – las primeras fueron la Sociedad Francesa de 1854, la Sociedad Tipográfica, la Sociedad de Zapateros de San Crispín y la Asociación Española de 1857 – fueron el caldo de cultivo para la propagación de ideas proclives a la asociación y la solidaridad de clase, como se vio anteriormente.

Estos antecedentes conforman el terreno desde donde los grupos sociales comenzaron a presionar al Estado para que considere y regule el funcionamiento de prácticas que comienzan a identificarse con un movimiento cercano a lo “cooperativo” en nuestro país.

Los Congresos Argentinos de Cooperación, celebrados en 1919 y 1921, pusieron de relieve la carencia de legislación específica. En el primero se aprobó un proyecto de ley general de sociedades cooperativas, mientras la necesidad de ir construyendo una identidad propia estimuló el análisis de problemas particulares de cooperativas agrícolas y de crédito, así como la necesaria diferenciación entre “cooperación” y “sindicalización”. El II Congreso abordó la necesidad de aprobación de una ley general de cooperativas, que por entonces no existía y otra específica de cooperativas agrarias, de fomento del crédito y seguro agrario e industrial y la promoción de cooperativas de artesanos. (Idelcoop Ediciones; 1994; 59)

Hasta la promulgación de la primera Ley de Cooperativas, Ley N° 11.388 de 1926, no hubo políticas públicas explícitas que de un modo regular y consecuente estuvieran orientadas al fomento del cooperativismo, así como tampoco contaron con una ley específica para este tipo de instituciones. Las primeras disposiciones legales referidas a las cooperativas aparecieron al sancionarse en 1889 la reforma del Código de Comercio a través de las cuales encuadraron a las cooperativas dentro de las normas destinadas a regir las sociedades comerciales, sin crear para ellas una figura jurídica propia y omitiendo incorporar algunos de los principios rochdalianos.

Pese a la ausencia de especificidad legal para la actividad, la introducción de los artículos 392, 393 y 394 significó un primer reconocimiento del carácter diferenciado del cooperativismo respecto de otras formas de producción y distribución, circulación y consumo de bienes y servicios. El último de los tres fue el único artículo, considerado por el Dr. Cracogna como una “genuina expresión de doctrina cooperativa”, ya que estableció el carácter nominal de las acciones y la singularidad del voto para cada socio. (Idelcoop Ediciones; 1994; 60)

Entre las escasas acciones estatales realizadas en relación al cooperativismo, se puede mencionar la creación, en 1912, de una sección denominada “Mutualidad y Cooperación” dentro de la Dirección General de Economía Rural y Estadísticas del Ministerio de Agricultura de la Nación, aunque la fiscalización pública de las cooperativas quedó en manos de la Inspección General de Justicia, por decreto reglamentario de abril de 1923. (Cracogna, Dante; 1991; 199) Aquí se corrobora el predominio de formas cooperativas rurales por sobre los emprendimientos urbanos, así como la separación de las áreas económica y de fiscalización, en dos ámbitos diferentes del Estado.

El primer cuarto de siglo muestra acciones estatales además de modestas, desarrolladas como paliativo de las consecuencias del accionar del mercado. En forma preponderante el Estado actuó sólo frente a las consecuencias económicamente negativas que perjudicaron a los grupos sociales desfavorecidos, a los fines de minimizar sus efectos.

5.1.2 Políticas públicas a partir de la primera Ley de Cooperativas N° 11.388

La ley 11.388, primera ley específica sobre cooperativas, fue sancionada el 10 de diciembre de 1926 y promulgada el 20 de diciembre de ese mismo año, sobre la base de un proyecto del Senador Juan B. Justo presentado en 1923, cuyos fundamentos son mencionados en el informe de la Comisión de Legislación y Códigos del Senado. Con apenas 12 artículos, éste