Es cuestión antigua la inmunidad de los representantes diplomáticos; los pueblos primitivos respetaron la persona de los legados estableciendo el principio de su inviolabilidad. No obstante, la inviolabilidad absoluta no ha sido reconocida, en forma unánime, a pesar de constituir la corriente mas aceptada: algunos ilustres autores del Derecho de Gentes han limitado su alcance, estableciendo excepciones para aquellos casos de actividades sediciosas, excitación a la rebelión, conspiración, etcétera, que ponen en peligro la integridad del Estado ante el cuáles encuentra acreditados tales representantes diplomáticos, puesto que, afirman, la inmunidad diplomática protege a la persona, en razón de su investidura, poniéndola a salvo de cualquier acción que interfieran con su alta misión, pero no le proporcionan impunidad.
FRANZ VON LISZT, al hacer historia sobre la inviolabilidad de los legados, afirma que fueron conocidos como la antigüedad pero no adquirieron carácter de institución de Derecho internacional hasta que “se establecieron las legaciones permanentes. Fueron los primeros en hacerlo los papas y los príncipes y republicas del norte de Italia (Venecia, Florencia). Los mas antiguos legados permanentes fueron los ‘apocrisiari’ (responsables) pontificios en la corte de Bizancio (siglo V-VIII). Al principio los agentes diplomáticos pertenecieron al clero y mas adelante se escogían entre los mas cultos humanistas (oratores), porque el latín fue, durante mucho tiempo, el lenguaje internacional y, sobre todo, el de los documentos diplomáticos. Así surgió una ‘diplomacia’ en el sentido de una institución necesaria para mantener personalmente las relaciones entre Estados, que GROCIO todavía conoció funcionando (in uso), pero que clasifico de recusable.
La diplomacia no adquirió su pleno desarrollo hasta después de la paz de Westifalia,
Qué reconoció a los distintos Estados alemanes la libertad en las relaciones internacionales, en tiempos después de Luis XIV”.2
El moderno Derecho internacional público reconoce al Jefe del Estado el Derecho de representación. Tal principio se basa en que precisamente se encuentra investido de la autoridad suprema y no puede estar, por su propia naturaleza, sometido al imperio y autoridad de ningún otro Estado. Por ello al trasladarse a territorio de otro Estado, representa en el la soberanía de su poder.
Los agentes diplomáticos “son los representantes permanentes del Estado que los nombra en todas sus relaciones internacionales con el Estado donde ejercen sus funciones. Tienen ‘carácter diplomático’, es decir ‘representan’ y personifican la autoridad soberana del Estado que los nombre”.3
A partir del Reglamento de Viena de 19 de marzo de 1915 se reconocieron tres jerarquías de agentes diplomáticos las cuales fueron ampliadas a cuatro a partir del protocolo de Aquisgrán de 21 de noviembre de 1918. Tales jerarquías son las siguientes: 1° Los
Embajadores; 2° Los Ministros Plenipotenciarios o enviados
Extraordinarios; 3° Los Ministros Residentes, y 4° Los Encargados de
Negocios.
Los Agentes Diplomáticos inician sus funciones con la recepción de
sus credenciales por el Jefe del Estado ante el cual quedaran acreditados y las mismas terminan cuando el Estado les confirió representación la revoca o bien cuando el Estado en el cual residen suspende sus relaciones con el agente o las rompe por con el Estado a quién esté representa, como sucede comúnmente en una situación de guerra.
La función especifica encomendada a los agentes diplomáticos, cualquiera que sea su jerarquía, es la de representar
internacionalmente los intereses del Estado y sus relaciones con aquél ante el que se encuentran acreditados lo cual les da precisamente su
carácter “diplomático”.Por la naturaleza de su función y
2 Derecho Internacional Público pp. 174-175, Barcelona, 1929 3 Franz Von LISZT, ob. cit., pp. 173-174
fundamentalmente por la representación que ostenta, el agente diplomático se encuentra investido de “inmunidad”, lo cual significa el goce del privilegio de no hallarse bajo el imperio de la autoridad y las
leyes del estado en que se reside. A esta situación frente al estado ante
el que ejerce su representación se le ha llamado inmunidad o
extraterritorialidad.
La extraterritorialidad o inmunidad, comprende la inviolabilidad personal del agente la cual obliga al Estado de destino a otorgarle y
garantizarle protección eficaz y aun castigar severamente las ofensas que se le infieran. Salvo los excepcionales casos de legítima defensa o necesidad extrema, el Estado ante el cual se encuentra acreditado no puede aprehenderlo, aunque su actividad intentara violar el orden jurídico, en cuyo caso su conducta puede originar que se le retire la
confianza y se pida su destitución, o bien a que se rompan las relaciones con el y, “se la expidan sus pasaportes”. La inviolabilidad del agente lo ampara, como dice Von LISZT, al igual que a cualquier otro ciudadano contra los ataques justos.4
La inviolabilidad, consecuencia de la inmunidad diplomática, comprende tanto la exención de la aplicabilidad, con excepciones, de las leyes civiles y penales, como la inviolabilidad del domicilio; la inaplicación de impuestos y prestaciones personales, con excepción de los impuestos territoriales, industriales y otros, cuestiones estas que pueden ser materia de acuerdos especiales, entre la libertades otorgadas a dichos agentes existe la de libre comunicación con el Estado que presentan e inviolabilidad de su correspondencia, así como el ejercicio de la jurisdicción sobre sus nacionales dentro de sus limites señalados por su propio estado de residencia.
Normalmente el agente diplomático sólo comparece como demandado ante los tribunales del estado de destino tratándose de acciones relativas a bienes inmuebles situados en su territorio, regla privativa, igualmente cuando se trata el edificio de la embajada o legación, aun cuando sobre este punto no hay unanimidad de criterio. “La presentación de una demanda o de una reconvención ante los tribunales del Estado del destinoy la contestación por el agente equivalen a la renuncia ala execión e caso concreto, hecha con la autorización de su gobierno. Sin embargo, la notificaciones deben
hacerse, aun en esta caso, por la vía diplomática. La rebeldía no equivale a la contestación. La ejecución forzosa es inadmisible, porque se opone a ella la inviolabilidad personal del agente de su domicilio; en cambio, es posible con relñación a inmuebles que el agente posea en el Estado de destino, y a los bienes muebles que esten bfuera de su residencia, y respecto al patrimonio que el agente posea en el Estado que representa. Esta exención sin embargo no es independencia de la ley en general, sino de las leyes del Estado de destino, con subordinación simultanea a las de su propio Estado. La exención de los tribunales del Estado su destino esta pues compensada con el principio generalmente admitido, tanto por el derecho internacional como en el derecho nacional de los Estados Civilizados, según el cual el agentes responsable de su patria, conforme a las leyes de esta, de los delitos que haya cometido y puede ser perseguido ante sus tribunales por
todas sus obligaciones de Derecho privado que haya contraido”.5
4. EL FUERO
Cuando se habla del fuero, dentro de los precisos limites del Derecho punitivo, se le da a este término una connotación diversa a la que tiene en el campo del derecho en general. Fuero es dentro del derechote aplicación del Derecho Penal, un privilegio de la persona, en razón de
la función que desempeña, frente a la ley penal.
Fuera de su disciplina, a la palabra fuero se ha dada significado
diversos, según se la refiera a la competencia del tribunal que debe conocer de determinados delitos; según se aluda a la jurisdicción del mismo, o bien se trate de la persona. Así, por ejemplo, se habla del
fuero común y fuero federal, para referirse a la competencia especifica
de determinados tribunales para conocer de los delitos cometidos, según sean estimados éstos por la ley como pertenecientes a uno u otro fuero; igualmente se habla de delitos del fuero militar, cuando de ellos deben conocer de los tribunales castrenses. En el Derecho administrativo en ocasiones y en forma impropia, se usa el termino
fuero cuando se hace referencia a determinados privilegios frente a la administración pública.
GONZALES BUSTAMANTE, al referirse al fuero, analiza las distintas acepciones de tal expresión. Afirma que en ocasiones el término fuero se refiere a un conjunto general de leyes dictadas en una época determinada, como por ejemplo el fuero juzgo, el fuero real, etc., mientras en torrase hace alusión a aquellos usos o costumbres que han dado origen al Derecho consuetudinario, o bien a situaciones de privilegio en razón el linaje de las personas, tales como exención de impuestos, mercaderes, etc., o en razón del derecho que éstas tienen para ser juzgadas por determinados tribunales creados ex profeso.6
Se ha discutido apasionadamente, en la doctrina constitucional, cuál es el fundamento de la existencia de los privilegios conocidos con el nombre de fuero. Hay quien opina que la razón justificada de la existencia de los mismos es, dentro del régimen constitucional republicano, la necesidad de garantizar su existencia estableciendo un
justo equilibrio entre los distintos poderes, pues el enjuiciamiento del
Congreso o de la suprema corte por “un juez común seria un atentado tan reprobado por la constitución como el proceso de la legislatura o de un Tribunal de algún Estado”. Otros afirman que la razón de estos privilegios no radica en la necesidad de preservar La existencia del régimen constitucional republicano, pues en tal caso los tribunales de los poderes debían estar previstos de fuero,| lo que en realidad no sucede, debiéndose buscar, en otro argumento, la razón de la existencia de los mismos. Se pretende que ella radica en la necesidad de perma-
rencia de los individuos en relación a las importantes funciones que
deben desempeñar y por eso, para ponerlos a salvo de ataques injustificados e impedir en esa forma las ausencias que pudieran quedar en la Administración publica, se ha creado como una garantia los privilegios derivados del anteriormente llamado fuero constitucional.
Hasta de la reforma de diciembre de 1982, los artículos 108 a 113 de la Constitución General de la Republica, consagraron el fuero constitucional, estableciendo el procedimiento a seguir para poder exigirle responsabilidad por los delitos comunes y oficiales a los altos
6 los delitos de los Altos Funcionarios y el Fuero Constitucional, p. 27, México,1946.
funcionarios de los tres poderes de la unión. Los preseptos en cuestión declararon que los senadores y diputados del congreso de la Unión, los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Secretarios del Despacho y el Procurador general de la republica eran responsables por los delitos comunes que cometieran durante el tiempote su cargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurrieran en el ejercito de este mismo cargo. El presidente de la República sólo podía ser acusado, durante el tiempo de su gestión por traición a la patria y delitos graves del orden común. Igualmente se declaraba que los gobernadores de los Estados y diputados a las Legislaturas locales eran responsables por violaciones a la constitución y leyes federales (art. 108).
No obstante las declaraciones anteriores, el procedimiento para exigirles responsabilidad no era el seguido a cualquier infractor de la ley penal y en ello precisamente radicaba el privilegio constitutivo al fuero. El artículo 109 constitucional declaraba: “Si el delito fuere
común, la Cámara de Diputados, erigida en Gran Jurado, declarará, por mayoría absoluta de votos del número total de miembros que la formen, si ha o no a proceder contra el acusado. En caso negativo, no habrá lugar a ningún procedimiento ulterior; pero tal declaración no será obstáculo para que la acusación continúe su curso cuando el acusado haya dejado de tener fuero, pues la resolución de la cámara no prejuzga absolutamente los fundamentos de la acusación. En caso afirmativo, el acusado queda por el mismo hecho, separado de su cargo, y sujeto a la acción de los tribunales comunes a menos que se trate del Presidente de la República; pues en tal caso sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores, como si se tratare de un delito oficial.” En cuanto al procedimiento a seguirse por la comisión
de delitos Oficiales, el artículo 111 derogado prescribía “De los delitos
oficiales conocerá el Senado, erigido en gran Jurado, pero no podrá abrir la averiguación correspondiente sin previa acusación de la Cámara de Diputados. Si al Cámara de Separadores declarase por mayoría de las dos terceras partes del total de sus miembros, después de practicar las diligencias que estime convenientes de oír al acusado que este es culpable quedara privado de su puesto, por virtud de tal declaración, e inhabilitado para obtener otro por el tiempo
Que determine la ley. Cuando el mismo hecho tuviere señalada otra pena en la ley, el acusado quedara a disposición de las autoridades comunes para que lo juzguen con arreglo a ella. En los casos de este artículo y en los del 109, las resoluciones del Gran jurado y la declaración, en su caso, de la Cámara de Diputados, son inacatables. Se concede acción popular para denunciar ante la Cámara de Diputados y los delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios de la federación. Cuando la Cámara mencionada declare que hay lugar a acusar, nombrara una comisión de su seno para que sostenga ante el senado la acusación de que se trate. El congreso de la Unión expedirá a la mayor brevedad una ley de responsabilidad de todos los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito Federal determinando como delitos o faltas oficiales todos los actos u omisiones que puedan redundar un permiso de los intereses públicos y del buen despacho, aun cuando hasta la fecha no hayan tenido carácter delictuoso. Estos delitos o a faltas serán siempre juzgados por un juzgado Popular, en los términos que para los delitos de imprenta establece el artículo 20.El presidente de la Republica podrá pedir ante la Cámara de Diputados la destitución, por mala conducta de cualquiera de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Magistrados de Circuito, de los jueces de Distrito, De los Magistrados del tribunal Superior de Justiciadle Distrito Federal y los Jueces del ordene común del Distrito Federal. En estos casos, si la cámara de Diputados, primero, y la de Senadores, después, declaran por mayoría absoluta de votos, justificada la petición,. El funcionario acusado quedara privado desde luego de su puesto, independientemente de la responsabilidad legal een que hubiere incurrido, y se procedera a una nueva designación. El Presidente de la Republica, antes de pedir a las cámaras distinción de algún funcionario judicial, oirá a este, en lo privado, a efecto de poder apreciar en consecuencia la justificación de tal solicitud.”
Como se aprecia en la transcripción anterior para que los funcionarios del los poderes de la unión pudiera ser procesados por delitos del orden común, se requería la determinación en tal sentido de la cámara de Diputados, la cual erigía en Gran Jurado. La decisión de este constituia el desafuero del funcionario que quedaba, por ello, bajo el dominio de la acción de los tribunales comunes. Respecto a los delitos oficiales, era el Senado erigido en Gran Jurado, el que hacía la declaratoria de culpabilidad, cuya consecuencia era la de que el Funcionario quedara privado de su puesto e inhabilitado para obtener otro por el tiempo en que la ley lo determinara.
A pesar de que el artículo 108 transcrito se refirio a los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, colocandose en la situación privilegiada de los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Secretarios del despacho y al Procurador General de la Republica, siendo el procedimiento previo a su enjuiciamiento penal
El mismo relacionado con anterioridad, el penúltimo párrafo del artículo 111 establecia la posibilidad de su destitución por mala conducta, lo cual llevo a Alberto Bremauntz a sugerir la reforma pertinente por estimar que “nadie puede hablar en México de independencia del poder judicial ni mucho menos de predominio ‘jurisdiccional’ del mismo mientras subsista el artículo 111 constitucional en sus parrafos finales, los que facultan al Presidente de la Republica para pedir ante la cámaras legislativas, la destitución por mala conducta, de los Ministros de la Corte, Magistrados del circuito, jueces del distrito y Magistrados y Jueces del tribunal superior de Justicia del Distrito Federal, siguiendose un procedimiento sumarismo contra el acusado con absoluta falta de garantias de defensa para el mismo”. Después de referirse a dicho procedimiento, agrega: “Como fácilmente se comprende, dicho sistema constituye en si una absoluta arbietrariedad y una injusticia para los funcionarios de la justicia, toda vez que no se consibe que los delincuentes ordinarios gocen de todas la garantias procesales que establece la constitución y en cambio los funcionarios judiciales pueden ser separados de sus puestos sometiendolos a un tribunal de conciencia, o mediante lo que se ha llamado ‘juicio político’ que es en realidad un sistema que los puede hacer victimas de la arbitrariedad y del error de un solo hombre, el Presidente de la Republica; y decimos de un solo hombre por que en la practica se ha visto que, en los pocos casos en que se ha aplicado dicha sanción, Las Cámaras han aprobado la petición de destitución sin objeción ni estudio, como ocurrió en la XXXV Legislativa del Congreso de la Unión de la que formamos parte, y en la cual no pudimos, algunos Diputados, ni siquiera poder usar de la palabra en la tribuna para defender a un funcionario judicial honorable, de la notoria injusticia que con el se cometio en la forma mas festinada atendiendo
las peticiones del Presidente, general Abelardo Rodríguez”.7
Con la fecha 2 de diciembre de 1982 el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, precento iniciativa a la Cámara de Senadores, para reformar entre otros preceptos, los artículos 108 a 114 constitutivos del Título cuarto de la Carta Magna, señalando que con tal iniciativa se pretende reordenar el citado Título “estableciendo los sujetos a las responsabilidades por el servicio público (artículo 108); la naturaleza de dichas responsabilidades y las bases de la responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito (art. 109); el juicio para exigir las responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones correspondientes (art. 110); la sujeción de los servidores públicos a las sanciones penales y las bases para que no confundan su aplicación con represalias políticas (arts. 111 y 112); la naturaleza de las
Sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlas (art. 113); y, finalmente, los plazos de prescripción para exigir responsabilidades a servidores públicos (art. 114)”. La iniciativa alude a que “preserva principios y procedimientos constitucionales para determinar las responsabilidades de los servidores públicos: el juicio político, sustanciado en el congreso de la Unión, el procedimiento ante la Cámara de diputados para proceder penalmente contra los altos funcionarios públicos, durante el ejercicio de sus encargos a los que hay que ofrecer una protección constitucional para que la acción penal no se confunda con la acción política, y la sujeción a responsabilidades civiles de todo servidor público durante el ejercicio del empleo, cargo o comisión”.
Con fecha 22 de agosto de 1996 se publicaron, en el Diario Oficial
de la Federación reformas a diversos artículos del Titulo cuarto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, declarando el