En consecuencia, en muchos países la descentra- lización de la reducción del riesgo de desastres a los gobiernos locales puede convertirse en una debilidad en lugar de una fortaleza y cons- tituye otra manifestación de una hiperrealidad en que las capacidades de gestión del riesgo de desastres existen sobre el papel pero no sobre el terreno.
En algunos países se han establecido estructuras locales para la reducción del riesgo de desastres paralelamente a los gobiernos locales, lo que acaba por socavar la eficacia de ambos. Además, si bien los acuerdos en materia de gobernanza del riesgo de desastres en muchos países se hacen eco del MAH pidiendo expresamente la participación de la comunidad, la mayoría de los progresos en relación con la reducción del riesgo de desastres basada en la comunidad o a escala local se han limitado a proyectos o programas específicos a corto plazo, a menudo respalda- dos por organizaciones no gubernamentales. La gestión del riesgo de desastres en los planos de la comunidad y local se ha convertido quizás en otra hiperrealidad: parece que está integrada y generalizada en todos los niveles, pero en reali- dad el empoderamiento de la comunidad ha sido más simbólico que real (Maskrey, 2011).
6.5 Baja capacidad
de reglamentación
La reglamentación eficaz y las inversiones espe- cíficas en la esfera de la gestión correctiva del riesgo de desastres han permitido a muchos paí- ses de ingresos altos reducir su riesgo de desastres. Sin embargo, muchos países de ingre- sos bajos y medios no tienen la calidad reglamentaria necesaria para que las normas y los estándares se apliquen de manera eficaz.
Asimismo, en el HFA Monitor se observan pro- gresos en cuanto a la aprobación de normas, estándares y códigos en áreas como la planifica- ción del uso del suelo, la construcción y el medio ambiente.
En países de ingresos altos, las leyes, las nor- mas, los estándares y los reglamentos pueden ser (y han sido) mecanismos eficaces para la gestión del riesgo de desastres debido a facto- res como los sólidos marcos institucionales, los mecanismos para la rendición de cuentas y com- pensación, la libre circulación de la información y una cultura general de cumplimiento (IFRC and UNDP, 2014). Para aplicar satisfactoriamente las normas voluntarias es necesario en particular un proceso de certificación fiable (UNECE, 2014). La combinación de una reglamentación eficaz y grandes inversiones en la esfera de la gestión correctiva del riesgo de desastres ha permitido a muchos países de ingresos altos reducir con éxito las capas que presentan un mayor nivel de riesgo extensivo. En el Japón, por ejemplo, la inversión permanente en la protección contra las inunda- ciones, en conjunción con la reglamentación, ha tenido como consecuencia una reducción drástica de las zonas inundadas y la mortalidad (Gráfico 6.3).
Por el contrario, muchos países de ingresos bajos y medios no tienen la calidad reglamentaria necesaria para que las normas y los estándares
142 Segunda parte - Capítulo 6
se apliquen de manera eficaz. En muchos de estos países, la débil rendición de cuentas del gobierno local al central, del gobierno a los ciu- dadanos y entre los sectores gubernamentales ha socavado la eficacia de normas, estándares, leyes y políticas (Coskun, 2013). Por ejemplo, si bien en la mayoría de leyes sobre reducción del riesgo de desastres se prevé algún tipo de man- dato para la participación de las mujeres y los grupos vulnerables, este se convierte a menudo en declaraciones generales de intención sin mecanismos específicos para su aplicación (IFRC and UNDP, 2014).
En consecuencia, la adopción de mejores códigos de construcción o de reglamentos ambientales en los países de ingresos más bajos puede ser solo un barniz de gestión del riesgo de desastres sobre la superficie de la acumulación incesante de riesgos (Wamsler, 2006). En particular, donde una proporción significativa del desarrollo eco- nómico y urbano se da de manera informal (ya sea en un sector informal per se o debido a la corrup- ción y al incumplimiento en el sector formal), instrumentos como los códigos de construcción
y los planes de zonificación son solo eficaces en zonas y sectores estrictamente limitados, nor- malmente en enclaves de más altos ingresos y sectores económicos estratégicos. En la mayoría de las construcciones realizadas fuera de estos enclaves y sectores no se emplea la ingeniería, la mayoría de la urbanización no está planificada y los gobiernos locales tienen poca capacidad para promover o hacer cumplir las normas.
Además, la aprobación de códigos y estánda- res inadecuadamente estrictos puede ejercer el efecto contrario de llevar más desarrollo al sec- tor informal, al no poder permitirse los hogares de bajos ingresos y las pequeñas empresas los costos de construir según las normas en las zonas designadas para uso residencial o comercial. Por último, la responsabilidad de quienes toman las decisiones relativas al desarrollo urbano, la aplicación de códigos de construcción o la pla- nificación del uso del suelo la tierra no siempre está clara, como demuestran las repercusiones jurídicas del temporal Xynthia en Francia en 2010 (Recuadro 6.3). 1946 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2009 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000
Superficie inundada [ha] Línea de tendencia
Número de muertos ocasionados por las inundaciones
(Fuente: UNISDR con datos de Takeya Kimio, Organismo Japonés de Cooperación Internacional.)
6.6 Corrupción: una verdad
inconveniente
Las prácticas corruptas llevadas a cabo en zonas propensas a las amenazas contribuyen directa- mente al aumento de la vulnerabilidad y exposición de los activos y las personas. Para aquellos países que tienen altos niveles de corrupción y marcos reglamentarios deficientes reducir su riesgo de desastres será un reto.
Aunque el MAH facilita orientaciones detalla- das sobre acuerdos institucionales y legislativos, asignaciones presupuestales y capacidad local, no señala que la rendición de cuentas o la trans- parencia sean un requisito para la gobernanza eficaz del riesgo de desastres. Tampoco hace referencia al desafío que entraña la corrupción. Sin embargo, estas condiciones y las realida- des sociales e institucionales que representan son fundamentales para la eficacia de la ges- tión del riesgo de desastre (Wisner et al., 2003; UNISDR, 2009a; Kelman, 1998). Se ha determi- nado como factor causal subyacente del riesgo
de desastres la ausencia o falta de represen- tatividad de los ciudadanos y de rendición de cuentas de los encargados de la toma de decisio- nes ante las personas que representan (UNISDR, 2009a). Es también una característica común de los países que se encuentran en situaciones de conflicto. Quizás sea de esperar que muchos de los países que ocupan puestos altos en cuanto a índices de riesgo de desastres y de vulnerabi- lidad se encuentren en situaciones de conflicto o posteriores a los conflictos (Maplecroft, 2014; UNU, 2013).
La corrupción participa tanto en la generación de riesgos de desastres como en el impacto de los mismos. A escala mundial, la corrupción ha alcanzado dimensiones que eclipsan los esfuer- zos para el desarrollo (Lewis y Kelman, 2012): se calcula que las ganancias mundiales deri- vadas de actividades criminales, corrupción y evasión fiscal que fluyen libremente a través de las fronteras internacionales se sitúan entre 1 billón y 1,6 billones de dólares americanos al año (United Nations and World Bank, 2007). Los