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Desde la declaración del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales en 1990 y especialmente desde la adopción del MAH en 2005, el sector de gestión del riesgo de desastres ha experimentado un crecimiento exponencial tanto en sus dimensiones como en su importancia.
Podría decirse que el sector de gestión del riesgo de desastres empezó a tomar consciencia de su propia existencia en la Conferencia Internacional sobre la Aplicación de Programas de Mitigación de Desastres celebrada en Ocho Ríos (Jamaica) en 1984 (Instituto Politécnico de Virginia, 1985). Aun así, a esa conferencia solo asistieron 51 par- ticipantes internacionales, algo que indica lo pequeño que era en aquel momento el incipiente sector. En cambio, la Cuarta Sesión de la Plata- forma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres celebrada en Ginebra en mayo de 2013 atrajo a más de 3.500 participantes, entre los que se encontraban 172 delegaciones de gobierno,
240 organizaciones no gubernamentales, 175 empresas, 30 parlamentarios de 26 países, así como representantes de gobiernos locales, científicos y académicos. A lo largo de 30 años, el tamaño del sector ha aumentado en dos órdenes de magnitud.
PreventionWeb, el portal mundial de informa- ción sobre la gestión del riesgo de desastres administrado por Naciones Unidas, tiene iden- tificados actualmente a 32.600 profesionales comprometidos en el sector de gestión del riesgo de desastres, frente a 5.000 en 2006.1 Esta cifra solo representa un pequeño porcen- taje de las personas que realmente trabajan en ese sector en los planos nacional o local. Según PreventionWeb, en 2013 se celebraron 1.127 con- ferencias, seminarios, talleres y otros eventos que conectaron e integraron el sector, lo que de nuevo solo refleja una pequeña parte de las acti- vidades que se desarrollaron en los escenarios nacional y local.
Puntuación promedio del progreso
Prioridades de acción del MAH 2,9 3,1 3 3,2 3,3 3,4 3,5 Riesgo subyacente 2011-2013 2009-2011 2007-2009 Mecanismos institucionales y de gobernanza Identificación del riesgo y alerta temprana Conocimiento
y educación Preparativos y respuesta
(Fuente: UNISDR, 2013a.)
A medida que el sector ha ido creciendo, se ela- boraron autoevaluaciones gubernamentales a través del HFA Monitor (UNISDR, 2011b, 2013b, 2013c; UNISDR et al., 2009), que ofrecen prue- bas de las grandes inversiones realizadas por los gobiernos en nuevos sistemas legislativos e instrumentales, en políticas, en asignaciones presupuestarias, en sistemas de información, en mecanismos de alerta temprana, en preparati- vos ante casos de desastre y, en menor medida, en la gestión correctiva del riesgo de desastres. Los informes sobre los progresos realizados en el MAH muestran que los gobiernos no solo han adquirido un compromiso con el objetivo político de reducir el riesgo de desastres, sino que, ade- más, han realizado esfuerzos considerables para lograr dicho objetivo.
Desde 2007, fueron 146 los gobiernos que partici- paron en al menos un ciclo de revisión del MAH a través del HFA Monitor en línea. En el ciclo 2011- 2013, hubo 136 países que enviaron informes y, con el tiempo, los gobiernos han ido registrando unos niveles cada vez mayores de aplicación del MAH (Gráfico II.1). Actualmente está en marcha el ciclo de evaluación 2013-2015 como parte de los preparativos para el marco sucesor del MAH y los informes nacionales contribuirán a ofrecer un panorama completo de los progre- sos realizados durante el período de vigencia del MAH.
Sin embargo, solo a partir del HFA Monitor, resulta difícil determinar en qué medida los progresos registrados han logrado realmente productos y resultados cuantificables en términos de una reducción efectiva de los riesgos de desastres. En otras palabras, aunque no cabe duda de que el MAH ha sido todo un éxito como catalizador de actividad, no está tan claro lo efectiva que real- mente ha resultado toda esa actividad.
El HFA Monitor se articula en torno a 22 indica- dores básicos distribuidos en 5 prioridades de acción. Estos indicadores básicos son amplios y generales, añaden una orientación mucho más específica acerca de actividades clave recogidas en el propio MAH y hacen referencia a diversos ámbitos de la política pública y a múltiples accio- nes de distintas partes interesadas.
De este modo, a partir de los informes sobre los progresos realizados, en muchas ocasiones no queda claro cuáles (y de quién) son las acciones que realmente han contribuido a lograr los avan- ces registrados en relación con cada indicador básico. En muchas de las actividades clave, tam- poco queda claro si llegó a lograrse algún tipo de progreso. En consecuencia, aunque se han redu- cido los riesgos de desastres, a menudo resulta difícil identificar las políticas, las estrategias o los sistemas instrumentales que son responsables de dicha reducción.
Al mismo tiempo, los indicadores básicos miden los aportes realizados para la reducción del riesgo de desastres, en lugar de los productos y los resul- tados. Por ejemplo, el HFA Monitor proporciona información sobre la adopción de nuevas políti- cas nacionales (aporte), pero no puede medir su nivel de aplicación (producto) o si estas han con- seguido una reducción real del riesgo (resultado). Por tanto, si bien el impulso que ha alcanzado el sector de gestión del riesgo de desastres bajo el MAH es innegable, su efectividad no está tan clara. El aumento de los aportes no indica nece- sariamente el logro del resultado deseado. Además, si bien el HFA Monitor recoge activi- dades desarrolladas en el sector de gestión del riesgo de desastres, no incluye necesariamente acciones de agendas como la de medio ambiente, reducción de la pobreza, energía o cambio climá- tico, que pueden haber contribuido a la reducción
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del riesgo de desastres, ni tampoco acciones de otras partes interesadas, como el sector privado y la sociedad civil.
El archivo de informes nacionales acumulados sobre los progresos realizados en el MAH repre- senta actualmente el corpus más completo de información disponible sobre la aplicación del MAH en los distintos países. Sin embargo, desde un punto de vista más amplio, esta informa- ción es principalmente autorreferencial. El HFA Monitor documenta logros reales en el desarro- llo de las políticas, la legislación, los sistemas de información y los marcos institucionales que recomienda el MAH, pero no hace referencia al logro del objetivo de las políticas de reducir el riesgo de desastres.
Aunque los logros conseguidos en la aplicación de determinadas partes del MAH están estrecha- mente vinculados con los logros en la reducción del riesgo de desastres, existe una posibilidad real de que se cree una falsa ilusión en el sector de gestión del riesgo de desastres. El rápido cre- cimiento del sector y su aparente éxito a la hora de aplicar el MAH podrían haber generado una hiperrealidad autorreforzante (Baudrillard, 1994; Eco, 1986).2 En esta hiperrealidad, las percepcio- nes de los avances y los logros conseguidos en la gestión de los desastres contrastan con la falta de progreso a la hora de abordar los factores sub- yacentes del riesgo.
Para ofrecer un panorama más completo acerca de si los aportes descritos por el HFA Monitor han conseguido o no productos que a su vez contri- buyen a alcanzar el resultado esperado, y para identificar factores de éxito y retos comunes, se encargó la realización de una investigación revisada por homólogos para GAR15 a fin de complementar los hallazgos del HFA Monitor