No se conoce a ciencia cierta la medida en que la información sobre el riesgo producida desde la adopción del MAH está sirviendo de base para el desarrollo. Incluso en la comunidad de la gestión del riesgo de desastres, la nueva información científica no se aplica de forma coherente. “… En aquel Imperio, el Arte de la Cartografía logró tal Perfección que el Mapa de una sola Provincia ocupaba toda una Ciudad, y el Mapa del Imperio, toda una Provincia. Con el tiempo, estos Mapas Desmesurados no satisficieron y los Colegios de Cartógrafos levantaron un Mapa del Imperio, que tenía el Tamaño del Imperio y coincidía pun- tualmente con él. Menos Adictas al Estudio de la Cartografía, las Generaciones Siguientes enten- dieron que ese dilatado Mapa era Inútil y no sin Impiedad lo entregaron a las Inclemencias del Sol y de los Inviernos. En los Desiertos del Oeste perdu- ran despedazadas Ruinas del Mapa, habitadas por Animales y por Mendigos; en todo el País no hay otra reliquia de las Disciplinas Geográficas”. 11 En principio, la información sobre el riesgo debería proporcionar una base esencial para crear conciencia sobre el riesgo y fundamentar las políticas, prácticas, inversiones y medidas de gestión del riesgo de desastre desde el nivel local al global, entre otros, las aplicaciones financieras para transferir el riesgo y los planes
de contingencia para dar respuesta a los posi- bles desastres.
A nivel global, la información sobre el riesgo debería sustentar los acuerdos y políticas inter- nacionales sobre las prioridades del desarrollo. En el sector de los seguros, la cuantificación del riesgo de desastres resulta esencial teniendo en cuenta que la solvencia de la mayoría de las com- pañías de seguros distintas a las aseguradoras de vida depende en gran medida de su exposición al riesgo de catástrofes. A través de sus ministerios de finanzas o planificación, los gobiernos debe- rían utilizar la información sobre el riesgo para fundamentar la inversión pública y para eva- luar su resiliencia fiscal ante grandes desastres (UNISDR, 2011a). En el sector de la construcción, la cuantificación de las amenazas potenciales esperadas durante la vida útil de un edificio, un puente o de las instalaciones críticas deben diri- gir la creación y la modificación de los códigos de construcción. En los sectores de la planificación urbana y del uso del suelo, la inversión en protec- ción contra las inundaciones debería regirse, por ejemplo, por un análisis del riesgo de inundacio- nes, en el que también deberían sustentarse los cambios en la zonificación y que probablemente diese lugar a cambios en los precios de los seguros (GFDRR, 2014a). En las comunidades expuestas a amenazas, la información sobre el riesgo debe- ría apuntalar las iniciativas locales de gestión del riesgo de desastre. Finalmente, en los sectores privado y financiero, debería fundamentar no solo la planificación de la continuidad del negocio sino también la gestión de riesgos, la inversión y la pla- nificación a nivel de la empresa (UNISDR, 2013a). Sin embargo, en la práctica, tal como advierte la historia de Jorge Luis Borges, parecería que la creciente comunidad de evaluación del riesgo está invirtiendo más en aumentar la precisión y el rigor de los modelos y las evaluaciones del riesgo que en desarrollar información compren- sible y práctica que responda a las necesidades de los usuarios.
166 Segunda parte - Capítulo 7
No se sabe con certeza cuánta de la informa- ción sobre el riesgo que se ha producido desde la aprobación del MAH se está filtrando y volcando desde esta comunidad de práctica hacia el desa- rrollo territorial y el desarrollo del sector, o incluso hacia el sector principal de gestión del riesgo de desastres (CDKN, 2014). De hecho, el crecimiento exponencial de la información sobre el riesgo da lugar a la creación de un complejo juego de refle- jos en una habitación llena de espejos. Dentro de
la comunidad de práctica, parece haber cada vez más oportunidades para producir más y mejor información sobre el riesgo. Vista desde fuera de la habitación, sin embargo, la información sobre el riesgo de desastre sigue percibiéndose como un producto exótico. Fuera del sector de los seguros, los casos en que la información sobre el riesgo se ha incorporado plenamente en la toma de decisiones siguen siendo la excepción y no la norma (Recuadro 7.9). 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,01 -75,6 5,1 5,05 5 4,95 4,9 -75,55 -75,5 -75,45 -75,4 -75,35 -75,3 -75,25 0 - 0,1 0,1 - 0,26 0,26 - 0,5 0,5 - 1 1 - 2,25 PAE relativas [%]
(Fuente: Salgado et al., 2014a y 2014b.)
Recu dro Estrategia integral de gestión del riesgo de desastre basada en la evaluación del riesgo en Manizales (Colombia)
En Manizales (Colombia) se llevó a cabo toda una serie de evaluaciones probabilísticas del riesgo a fin de desarrollar una estrategia integral de gestión del riesgo de desastre. Esta estrategia incluyó el mejoramiento de las estructuras existentes, la actualización de un plan municipal de seguros contra terremotos y la realización de un análisis de costo-beneficio de las medidas de reducción del riesgo estructural y la planificación del uso del suelo. La
evaluación probabilística del riesgo sísmico se utilizó para calibrar el código nacional de construcción sismoresistente de acuerdo con las microzonas sísmicas a nivel local tanto para el patrimonio inmobiliario como para la red de agua y alcantarillado.
El riesgo de inundación en la cuenca del Chinchiná se evaluó utilizando datos de precipitaciones de 30 años. Los análisis del riesgo de deslizamientos de tierras basados en información detallada sobre el uso del suelo, la topografía y la información geológica se utilizaron para apoyar las aplicaciones de la planificación urbana. Además, el riesgo probabilístico de cenizas volcánicas se analizó en relación con el volcán del Ruiz situado 30 km al sureste de Manizales.
Finalmente, el plan municipal voluntario de seguros de Manizales se basó en esta evaluación del riesgo de amenazas múltiples. En este plan innovador, los grupos de ingresos medios y altos suscriben pólizas, mientras que los propietarios de bajos ingresos reciben subsidios de otros propietarios y del gobierno local, que actúa como intermediario.
Parece haber una serie de razones fundamentales que explican esta desconexión. La información sobre el riesgo producida por el sector asegura- dor y de modelización de las catástrofes sigue reteniéndose en gran medida como propiedad intelectual dentro de cada empresa y rara vez es accesible para los gobiernos, empresas u hogares. La información se basa en modelos amparados por derechos de propiedad intelectual, e incluso si los resultados estuvieran disponibles, podría no estar claro cómo se transformaron los datos y de qué supuestos se parte para generar las esti- maciones sobre los riesgos.
La cultura académica predominante de la publi- cación en revistas científicas constituye también un obstáculo para el acceso a la información sobre el riesgo. Para muchos investigadores y desarrolladores de modelos de riesgo universi- tarios, la publicación acaba siendo un fin en sí mismo en lugar de un medio para poner los resul- tados al alcance del público para su aplicación y difusión. Teniendo en cuenta que las revistas científicas solo suelen leerlas otros científicos, se crea un circuito cerrado. El hecho de que tanta literatura científica publicada esté en inglés reduce todavía más las posibilidades de aplicarla en los países no anglófonos.
No se ha hecho suficiente énfasis en la nece- sidad de lograr que los conjuntos de datos fundamentales generados a través del proceso de evaluación del riesgo estén más disponibles y accesibles para su reutilización y reorientación, lo cual significa que se malgastan recursos en la creación repetitiva de los mismos conjuntos de datos (GFDRR, 2014a).
Las evaluaciones del riesgo y las amenazas sue- len estar dirigidas por expertos en ciencia e ingeniería bien intencionados y no por usuarios finales y responsables de la toma de decisio- nes que necesitan tener acceso a información específica en distintos formatos. También con demasiada frecuencia, la información sobre los
riesgos se rige por la oferta y no por la demanda, lo cual significa que incluso cuando los respon- sables de la toma de decisiones son conscientes de que necesitan información sobre riesgos, esta no suele estar disponible en un formato que pue- dan utilizar.
Los ministros de finanzas, por ejemplo, podrían estar interesados en parámetros como la pérdida anual esperada (PAE) o las pérdidas máximas probables (PMP) para estimar el posible impacto fiscal o los costos y beneficios de invertir en la reducción del riesgo de desastres. En este caso, necesitan números, no mapas. En cam- bio, los planificadores encargados de elaborar planes de zonificación o uso del suelo necesita- rán mapas de riesgo y amenaza y no números (GFDRR, 2014a). Los índices o evaluaciones del riesgo global resultan útiles para comparar los niveles de riesgo en los distintos países, pero son demasiado básicos para fundamentar la pla- nificación nacional o local. En cualquier caso, los responsables de la toma de decisiones pue- den no comprender la incertidumbre inherente a los modelos. Un modelo de riesgo puede pro- ducir resultados muy precisos. Puede mostrar, por ejemplo, que una inundación cada 100 años afectará a 388.123 personas. Sin embargo, en realidad, la precisión del modelo y los datos de entrada pueden ofrecer solo una estimación del orden de magnitud.
Al mismo tiempo y teniendo en cuenta la aten- ción continua que se ha prestado a la gestión de los desastres y no al riesgo de desastres, la demanda de información sobre el riesgo por parte de los gobiernos puede ser débil. Muchas evaluaciones del riesgo son proyectos aislados, especialmente en el contexto de las operaciones de recuperación posteriores a los desastres, e incluso el mantenimiento de bases de datos nacionales sobre las pérdidas ocasio- nadas por los desastres se enfrenta a problemas de sostenibilidad (Wirtz et al., 2014; Gall et al., 2014).
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Si bien las organizaciones internacionales han respaldado las evaluaciones de riesgo en muchos contextos de bajos ingresos y riesgo ele- vado (GFDRR, 2014a), estas evaluaciones rara vez son utilizadas por las instituciones nacionales y no suelen contribuir a la sensibilización ante el riesgo en el país, simplemente porque no existe una infraestructura de investigación subyacente para apoyar tales esfuerzos (Gall et al., 2014b). La capacidad para producir y utilizar información sobre el riesgo varía enormemente de un país a otro. No resulta sorprendente que el HFA Moni- tor destaque que los países de ingresos altos con comunidades científicas y técnicas fuertes hayan logrado progresos significativos en el monitoreo y el pronóstico de amenazas y en el desarrollo de evaluaciones del riesgo local y nacional, mientras que muchos países de bajos ingresos simple- mente no tienen la capacidad necesaria para hacerlo. Por lo tanto, la cobertura de la informa- ción sobre el riesgo es irregular desde el punto de vista geográfico y responde más a oportunidades de proyectos que a necesidades reales. E incluso cuando la información sobre el riesgo está dis- ponible en las instituciones nacionales, no se suele contar con los mecanismos necesarios para garantizar que lo esté y que pueda utilizarse a nivel local, especialmente debido a la escasa capacidad de la mayor parte de los gobiernos locales fuera de las ciudades más importantes (CDKN, 2014).
Los datos abiertos integrados, los medios socia- les de comunicación y la externalización abierta podrían cubrir esta deficiencia. Pero sigue habiendo tensiones entre los datos como fuentes de poder, como generadores de ingresos y como bienes sociales. Suele seguir habiendo obstácu- los jurídicos en relación con la medida en que los datos amparados por derechos de propiedad intelectual deben transformarse para ser libres y abiertos (GFDRR, 2014a).
Otro problema identificado por el HFA Monitor es la ausencia de normas convenidas o enfoques
normalizados. Esto significa que un gran número de estudios e investigaciones desarrolladas por universidades, institutos de investigación y otras entidades a nivel nacional no proporcionan resultados estandarizados. En Padang (Indone- sia), por ejemplo, se llevaron a cabo unas doce evaluaciones del riesgo de tsunamis diferentes, cada una de las cuales produjo resultados distin- tos (Løvholt et al., 2014). En muchos otros lugares propensos a los tsunamis, no se ha llevado a cabo ni una sola evaluación pormenorizada.
El idioma común, la terminología y la traducción son otros de los obstáculos existentes para com- partir y utilizar la información sobre riesgos. Si bien gracias a los esfuerzos internacionales en el marco de la UNISDR y el Grupo Intergubernamen- tal de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) se ha desarrollado una terminología estándar, algunas palabras como “vulnerabilidad”, “resi- liencia” y “mitigación” se utilizan de forma muy diferente en las distintas comunidades. Cuando estas palabras se traducen a otros idiomas, esta divergencia aumenta todavía más. En la práctica, las instituciones meteorológicas y geológicas nacionales rara vez están integradas y muy a menudo utilizan diferentes conceptos y métodos para evaluar el riesgo.
Esto hace que la evaluación del riesgo de ame- nazas múltiples sea especialmente difícil. Los riesgos múltiples o concatenados que se deri- van de las amenazas tecnológicas en cascada son cada vez más comunes, lo cual significa que la evaluación del riesgo de una sola amenaza no suele ser relevante para los encargados de la toma de decisiones responsables de la ges- tión del riesgo más amplia. Además, el hecho de no considerar el espectro completo de riesgo puede aumentar el riesgo. Por ejemplo, las estructuras pesadas de hormigón con una planta ligera a nivel del suelo para aparcamien- tos pueden proteger contra los ciclones, pero pueden resultar mortales en caso de terremoto (GFDRR, 2014a).
Teniendo en cuenta estos desafíos, hay relativa- mente pocos contextos (Recuadro 7.10) en los que los encargados de la toma de decisiones hayan incorporado satisfactoriamente la información sobre los riesgos en la planificación, la regulación y la toma de decisiones diarias. El conocimiento sobre el riesgo implica que la sociedad uti- lice la información sobre el riesgo de forma que facilite la gestión del riesgo. Desde esta perspec- tiva, el aumento de producción de información sobre el riesgo durante el MAH no ha dado lugar
necesariamente a un mayor conocimiento sobre el riesgo ni a una mejor gestión del riesgo (Gall et al., 2014b). El creciente suministro de información sobre riesgos cada vez más sofisticada y precisa sigue siendo un producto exótico separado en gran medida de las principales preocupaciones sociales, económicas y territoriales. Igual que los cartógrafos descritos por Jorge Luis Borges, los autores de los modelos de riesgos actuales con- tinúan desconectados con demasiada frecuencia de las necesidades de sus usuarios potenciales.
Recuadro 7.10 Convertir los datos sobre el riesgo en conocimiento aplicable sobre el riesgo
En el Perú, toda la información sobre amenazas que se obtiene mediante el modelo nacional de amenaza sísmica se está integrando en la base de datos del Sistema Nacional de Inversión Pública, que facilita el intercambio de resultados con la comunidad científica, las autoridades gubernamentales y el público general. El Ministerio de Educación está utilizando los resultados de la evaluación probabilística del riesgo que se llevó a cabo para 1.540 escuelas y 42 hospitales en Lima y El Callao para complementar el censo nacional de infraestructura y elaborar el Programa Nacional de Infraestructura Educativa (GFDRR, 2014a; AIFDR, 2013).
Las actividades de elaboración de modelos sobre amenazas volcánicas, de tsunamis y de terremotos del Fondo para la Reducción de los Desastres de Australia e Indonesia han aumentado la capacidad del Gobierno para entender el perfil de amenaza del país y, a su vez, estos logros han servido de base para elaborar un número significativo de directrices normativas a nivel nacional, como el Plan Maestro Presidencial de Indonesia para la Reducción del Riesgo de Desastres ocasionados por Tsunamis (GFDRR, 2014a).
Ya en 1987, Francia aprobó una ley que concede a todos los ciudadanos el derecho a la información sobre su exposición a los riesgos más importantes (Gobierno de Francia, 2004), sobre los daños previsibles, las posibles medidas de prevención para reducir la vulnerabilidad y sobre la protección y los recursos para el socorro que ofrece el Gobierno en caso de emergencia. Desde 1990, las autoridades locales han estado obligadas a proporcionar información en línea (Gobierno de Francia, 1990).
Desde 2009, la ONG internacional ACTED ha trabajado estrechamente con el Gobierno de Uganda para gestionar el Sistema de Alerta Temprana sobre la Sequía de Karamoja. Al recopilar y supervisar los datos sobre los indicadores básicos, este sistema permite predecir la sequía en Karamoja, una región propensa a sufrir sequías cíclicas. Los boletines mensuales sobre sequías alertan a las comunidades, los distritos y los asociados del desarrollo sobre riesgo de sequía y sugieren que se pongan en marcha medidas de preparativos (ACTED, 2012).
En Colombia, el suministro de información sobre el riesgo constituye ahora una obligación legal en virtud de la cual las autoridades son responsables de mantener a todos los ciudadanos y residentes plenamente informados sobre los niveles de riesgo de desastres, la gestión de los desastres, la rehabilitación y las iniciativas de construcción, así como toda la financiación relacionada que se recibe, se gestiona y se entrega (Gobierno de Colombia, 2012).
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