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En aquellos casos en que existe una sensibiliza- ción limitada ante el riesgo, las personas expuestas a las amenazas tienen una motiva- ción limitada para invertir en la reducción de sus niveles de riesgo.

Es muy poco probable que haya algún residente del distrito de Ratnapura (Sri Lanka) que no esté sensibilizado ante el riesgo de desastres. Desde 1990, Ratnapura ha registrado la impresio- nante cantidad de 2.601 eventos de desastres extensivos, un promedio de más de 100 al año, que han dañado o destruido 23.000 viviendas, afectado a más de un millón de personas y debi- litado la infraestructura local fundamental.1 Ratnapura es un distrito altamente propenso a los desastres que se ve especialmente afectado por inundaciones y deslizamientos de tierra (OXFAM, 2006). El 13% de sus zonas bajas sue- len verse afectadas por inundaciones durante lluvias intensas (UN-HABITAT, 2009). Además, el incremento de las precipitaciones anuales y las variaciones de temperatura han conducido al aumento anual de los deslizamientos de tie- rra durante el último decenio (Rathnaweera, et al., 2012).

Ratnapura es tan solo uno de los miles de muni- cipios que experimentan desastres extensivos recurrentes en todo el mundo. En general, los residentes de estas localidades son comple- tamente conscientes de los riesgos a los que se enfrentan. Sin embargo, a la hora de ele- gir dónde vivir y trabajar, estas personas suelen

encontrarse con limitaciones sociales y econó- micas, como la imposibilidad de acceder a una tierra más segura, la necesidad de estar cerca de oportunidades de empleo, la insuficiente inver- sión en infraestructura para la reducción del riesgo por parte de autoridades locales y nacio- nales y, a veces, la discriminación. Ante esta limitación de oportunidades, con frecuencia ocurre que aquellas personas que se enfrentan a un riesgo extensivo recurrente no tienen más remedio que vivir con ese riesgo y recuperarse de forma periódica de las pérdidas y los daños oca- sionados por los desastres.

A diferencia de lo que ocurre en Ratnapura, es muy probable que muy pocas de las empresas que construyeron fábricas en las llanuras alu- viales del río Chao Phraya en Tailandia antes de la gran inundación de noviembre de 2011 fue- sen plenamente conscientes del riesgo al que se enfrentaban. El riesgo de inundaciones de la cuenca nunca se había modelado y la intensidad del desastre cogió desprevenidos a las compa- ñías globales, al Gobierno y al sector asegurador. Los efectos del desastre, que se propagaron por las cadenas mundiales de suministro, afectaron la producción de todo el mundo y causaron unas pérdidas enormes. Solo en Toyota y en Honda, las pérdidas totales en ganancias operativas se estimaron en 1.250 millones y 1.400 millo- nes de dólares americanos, respectivamente (UNISDR, 2013a).

A pesar del volumen de las pérdidas, fueron muy pocas las empresas que decidieron trasladarse a otras zonas menos amenazadas de Tailandia o a otros países. Una encuesta realizada entre Las inversiones en sensibilización pública, educación y evaluación del riesgo han aumentado. Sin embargo, estos esfuerzos rara vez han tenido en cuenta las limitaciones sociales y económi-

cas existentes en torno a la reducción del riesgo de desastres o las oportunidades a las que se ha renunciado por no abordar dicho riesgo. En consecuencia, el creciente volumen de información sobre el riesgo generalmente no se ha traducido en conocimiento sobre el riesgo.

compañías japonesas en Bangkok en 2012 demostró que casi el 80% había decidido per- manecer en el mismo lugar, frente al 16% que ya se había trasladado a otras zonas de Tailandia o estaba planeando hacerlo y al 6% que pen- saba trasladarse al extranjero (Gobierno del Japón, 2012). Actualmente, todas las empresas de esa zona son plenamente conscientes de los riesgos de inundaciones. Aunque no siempre se trata de una cuestión de elección, especial- mente debido a las limitaciones financieras (ibid.), para la mayor parte de las empresas, las oportunidades de creación de valor que propor- ciona la localización tienen más peso que los pasivos contingentes que puedan generar las futuras inundaciones.

Está claro que la sensibilización, la identificación, la comprensión y la estimación de los riesgos de desastres son fundamentos básicos de la gestión del riesgo de desastres. Si las personas expues- tas a las amenazas no son conscientes de los riesgos a los que se enfrentan, es difícil compren- der cómo o por qué los hogares, las empresas o los gobiernos habrían de invertir en la reducción de sus niveles de riesgo.

Sin embargo, los ejemplos de Ratnapura y del río Chao Phraya evidencian que el riesgo de desastres no es una externalidad objetiva y tangible que haya que reducir. De forma simi- lar, la sensibilización ante el riesgo no conduce automáticamente a inversiones en la gestión del riesgo de desastres. El riesgo solo puede entenderse como la relación dinámica entre los hogares, las empresas o los gobiernos expuestos y vulnerables y la probabilidad de que ocurran eventos amenazantes de distinta intensidad y magnitud. Aunque la sensibilización ante el riesgo puede ser una condición previa, la impor- tancia que las personas atribuyen a la gestión de los riesgos solo puede entenderse si se tienen en cuenta todas las limitaciones y oportunidades sociales, económicas, territoriales y ambienta- les a las que se enfrentan.

7.2

l reto de l or

c

Aunque hoy en día se genera más información sobre el riesgo de desastres que nunca, esta no está necesariamente a disposición de los hoga- res, las empresas y los inversionistas.

En la prioridad de acción 3, el MAH atribuyó una considerable importancia al mejoramiento de la sensibilización y la información sobre el riesgo a fin de contribuir al establecimiento de una cultura de prevención y de resiliencia ante los desastres (Recuadro 7.1).

Los informes sobre los progresos realizados en el MAH dejan ver que los países han logrado avan- ces significativos en este ámbito. Sin embargo, estos avances son, en general, inferiores al pro- medio de los progresos logrados en las diversas prioridades de acción (Gráfico 7.1). Con notables excepciones, en la mayor parte de los países, los ciudadanos, las empresas y otras partes intere- sadas rara vez tienen acceso a información sobre el riesgo antes de tomar decisiones de inversión o de llevar a cabo transacciones inmobiliarias. Como se debate más adelante, se ha producido un crecimiento explosivo en la producción de

Ciclo de revisión del progreso del MAH

2007-09 2009-11 2011-13 2,7 2,8 2,9 3 3,1 3,2 3,4 3,3

Nivel promedio de progreso durante el MAH Nivel de progreso [de 1 a 5]

3,5

(Fuente: UNISDR con datos del HFA Monitor).

152 Segunda parte - Capítulo 7

información sobre el riesgo y en la colaboración entre instituciones científicas y técnicas, pero muy poca de esta información llega a manos de

los usuarios en un formato adecuado para que sirva como base para la toma de decisiones (CDKN, 2014).

Recuadro 7.1 Sensibilización e información sobre el riesgo

Gestión e intercambio de la información

a) Proporcionar información clara sobre los riesgos de desastre y las distintas formas de protección, en particular a los ciudadanos de las zonas de alto riesgo, para motivar a la población y permitirle tomar medidas para reducir los riesgos y aumentar su resiliencia. La información debe incorporar los conocimientos tradicionales y autóctonos pertinentes y el patrimonio cultural y adaptarse a los distintos tipos de destinatarios, teniendo en cuenta los factores culturales y sociales.

b) Fortalecer las redes entre los expertos, los planificadores y los encargados de la gestión en materia de desastres en todos los sectores y entre las regiones, y establecer o reforzar los procedimientos para utilizar los conocimientos especializados disponibles cuando las instituciones y otros agentes importantes preparen los planes locales de reducción de los riesgos.

c) Fomentar y mejorar el diálogo y la cooperación entre las comunidades científicas y los profesionales que se ocupan de la reducción de los riesgos de desastre y alentar la asociación entre las partes interesadas, incluidos quienes se ocupan de los aspectos socioeconómicos de la reducción del riesgo de desastre.

d) Promover el uso, la aplicación y la asequibilidad de las últimas tecnologías de la información y la comunicación y las tecnologías espaciales y los servicios conexos, así como las observaciones terrestres, para contribuir a la reducción del riesgo de desastre, en particular para la formación y para el intercambio y la divulgación de información entre las distintas categorías de usuarios.

e) A medio plazo, crear directorios e inventarios locales, nacionales, regionales e internacionales de fácil consulta y sistemas y servicios nacionales de intercambio de información sobre las buenas prácticas, sobre las tecnologías de reducción del riesgo de desastre que sean rentables y fáciles de aplicar, y sobre las lecciones aprendidas sobre las políticas, los planes y las medidas de reducción del riesgo de desastre.

f) Las instituciones que se ocupan del desarrollo urbano deben facilitar información al público sobre las posibilidades de reducción del riesgo de desastre antes del inicio de proyectos de construcción u operaciones de compra o venta de tierras.

g) Actualizar y divulgar ampliamente una terminología internacional normalizada sobre la reducción del riesgo de desastre, al menos en todos los idiomas oficiales de las Naciones Unidas, para que se utilice en la preparación de programas y el desarrollo institucional, las operaciones, la investigación, los programas de formación y los programas de información pública.

Concientización pública

p) Promover la participación de los medios de comunicación, con miras a fomentar una cultura de resiliencia ante los desastres y una fuerte participación comunitaria en campañas constantes de educación de la ciudadanía y en consultas públicas a todos los niveles de la sociedad

7.3

e er e c del r es o

de desastres

La sensibilización ante el riesgo es un proceso dinámico que depende en gran medida de la experiencia en desastres. Por tanto, varía en función del tiempo y del espacio.

La sensibilización ante el riesgo y su comprensión parecen tener una sólida base en la experiencia. Por ejemplo, el Japón posee el nivel más ele- vado de exposición a las amenazas del mundo y se ha enfrentado a diversos desastres durante milenios. Debido a la influencia que ejerce esta experiencia, la sensibilización ante el riesgo es elevada tanto entre los ciudadanos como entre las autoridades gubernamentales, la investiga- ción para la identificación y la estimación del riesgo constituye una prioridad y el conocimiento del riesgo está presente en las estrategias y las políticas para la gestión del riesgo de desastres a todos los niveles. La sostenibilidad depende de una sólida gestión del riesgo de desastres. En cambio, es probable que la sensibilización ante el riesgo de desastres entre los hogares, las empresas y los gobiernos de aquellos países con bajos niveles de exposición a las amenazas

y con desastres poco frecuentes no cuente con la cualidad de experiencia esencial. Indepen- dientemente de la información pública existente sobre las amenazas, es mucho menos probable que en dichos países surja una necesidad política y económica de gestionar el riesgo de desastres (Neumayer et al. 2012).

En el plano internacional, la sensibilización ante el riesgo de desastres no se evalúa de forma sis- temática y es difícil medir su evolución desde la adopción del MAH o la declaración del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales. Sin embargo, el número de desastres registrados en el ámbito nacional e internacional ha mostrado una fuerte tendencia ascendente desde 1990 (Gráfico 7.2), lo que podría indicar que ha aumentado el número personas que han tenido la experiencia de primera mano de mani- festaciones del riesgo.

Los grandes desastres intensivos con importan- tes impactos sociales y económicos con certeza generan sensibilización ante el riesgo, al menos a corto plazo, y pueden catalizar el cambio. Como

100 200 300 400 500

Desastres (desastres en el ámbito nacional) Fichas de datos (como indicador de ocurrencia)

5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 1992 1990 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2013 199019921994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2013

(Fuente: UNISDR con información de EM-DAT y de bases de datos nacionales sobre pérdidas ocasionadas por desastres.) Gr co Registros de desastres en bases de datos internacionales (izquierda) y nacionales (derecha)

154 Segunda parte - Capítulo 7

se ha observado en el capítulo 1, el impulso para reformar las disposiciones de gobernanza del riesgo surge frecuentemente tras grandes desas- tres. Este cambio no se limita a los gobiernos. Por ejemplo, el impacto que los desastres ocurridos en 2011 en el Japón y en Tailandia causaron en las cadenas mundiales de suministro (UNISDR, 2013a) condujo, sin lugar a dudas, a un aumento de la sensibilización y de la preocupación ante el riesgo de desastres en el sector privado.

Esta sensibilización (Recuadro 7.2) sigue cre- ciendo y, actualmente, los riesgos de desastres y los relacionados con el clima ocupan un lugar destacado en los radares de los altos directivos de empresas multinacionales.

Según parece, el que la sensibilización ante el riesgo se mantenga o no a mediano y largo plazo depende de la frecuencia de los desastres. Cuando los desastres intensivos son muy poco frecuentes, como en el caso de los tsunamis del Océano Índico, es posible que desaparezca la sen- sibilización intergeneracional ante los riesgos de

desastres. Por citar un ejemplo extremo, resulta muy poco probable que siga existiendo una gran sensibilización ante el riesgo de terremotos en el Sudeste de Inglaterra como consecuencia del terremoto ocurrido en Canterbury el 21 de mayo de 1382. Como consecuencia de la migración, hay poblaciones que, pese a haber vivido en una zona durante decenios, no son conscientes de los riesgos que se manifestaron en desastres histó- ricos hace cientos de años. Además, el aumento de la movilidad geográfica actual implica que, a menudo, las personas viven, trabajan y viajan lejos de las zonas y de los riesgos de desastres con los que están familiarizadas.

Como evidencia el caso de Ratnapura, los desastres extensivos conforman claramente la sensibilización ante el riesgo de un modo mucho más tangible en las localidades donde ocurren. Y, dada su frecuencia, es poco probable que esta sensibilización desaparezca. Sin embargo, como afectan principalmente a hogares y comunida- des de bajos ingresos, a pequeños negocios y a la infraestructura local en lugar de a los intereses

Recuadro 7.2 Creciente sensibilización ante los riesgos climáticos y de desastres

Alrededor del 70% de las empresas que respondieron a una reciente encuesta realizada por Carbon Disclosure Project identificaron claros riesgos de continuidad de negocio para sus cadenas de suministro y, por tanto, riesgos para sus fuentes de ingresos debidos al cambio climático y a los resultantes eventos meteorológicos extremos (CDP, 2013). Y, lo que es más importante, más de la mitad de estos riesgos ya han afectado a estas empresas o se espera que lo hagan en los próximos cinco años (ibid.).

Otras encuestas similares realizadas a nivel local reflejan estos resultados globales y muestran que la sensibilización ante el riesgo climático está aumentando especialmente en todo el mundo. Por ejemplo, de las más de 300 empresas que participaron en una encuesta anual sobre el cambio climático en Hong Kong, el 82% identificó como riesgos críticos las alteraciones debidas a fenómenos meteorológicos extremos, frente a “solo” el 44% en 2010 (BEC CCBF, 2014).

Sin embargo, otras empresas más pequeñas pueden ser menos conscientes de la escala potencial de los riesgos climáticos (Ceres, 2013). Entre las 184 empresas encuestadas en el sector asegurador, tan solo 23 grandes empresas tenían “estrategias específicas y exhaustivas para hacer frente al cambio climático” (ibid., pág. 7). Los enfoques de otras empresas van desde la consideración del cambio climático como un riesgo que se refleja de forma inherente en las estrategias de gestión del riesgo de sus empresas hasta su valoración como una cuestión ambiental irrelevante para sus negocios.

estratégicos de carácter político y económico, es menos probable que catalicen una mayor nece- sidad de gestionar el riesgo de desastres en el ámbito nacional (UNISDR, 2011a). Al mismo tiempo, las oportunidades para gestionar los riesgos suelen estar enormemente restringidas en el plano local.

7.4