2. LAS LIMITACIONES DE LA JURISDICCIÓN DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL
2.1. Límites materiales derivados de la propia competencia de la Corte
i. La competencia material
El Preámbulo del Estatuto establece de inicio, la competencia que asumirá la Corte sobre los “graves crímenes que constituyen una amenaza para la paz, la seguridad
y el bienestar de la humanidad”, recordando que “es deber de todo Estado ejercer su jurisdicción penal contra los responsables de crímenes internacionales” y concretando
la decisión de los Estados Partes a “establecer una Corte Penal Internacional de
carácter permanente (…) que tenga competencia sobre los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto”91.
Conforme a ello, la competencia rationae materiae de la Corte se limita en el artículo 5 del Estatuto sobre cuatro crímenes: genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y el crimen de agresión. Quedan excluidos otros crímenes internacionales como el terrorismo y el narcotráfico, que en un principio habían sido incluidos en el Proyecto de Estatuto elaborado por el Comité Preparatorio (Precom)92.
Este proyecto había considerado la competencia del Tribunal para otros crímenes incluidos en una lista de tratados internacionales vigentes incorporada aneja al texto del Proyecto: terrorismo, apartheid, tortura, narcotráfico y ataques contra el personal de Naciones Unidas, siempre que, en el texto convencional de referencia, el crimen en cuestión se encontrara tipificado; la norma convencional aceptara la aplicación del principio de jurisdicción universal; y por último, el crimen tuviera un carácter sistemático y no se tratara de una conducta aislada.
Finalmente resultaron eliminados en el Estatuto los crímenes de terrorismo y narcotráfico mencionados. El resto fueron suprimidos como figuras autónomas, como fue el caso del crimen de apartheid93 y el crimen de tortura94, introduciéndose como conductas incluidas en la categoría de crímenes contra la humanidad, siempre que, como el resto de conductas tipificadas como crímenes de lesa humanidad, fueran cometidos
91 Párrafo noveno del Preámbulo del Estatuto de la Corte Penal Internacional. 92 A/Conf. 183/2/Add.1. artículos 5-11.
93 Artículo 7.1.j) del Estatuto. 94 Artículo 7.1.f) del Estatuto.
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“como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque”. Los ataques contra el personal de Naciones Unidas
quedaron, a propuesta de la delegación española en la Conferencia, incluidos dentro de los crímenes de guerra95.
ii. Los umbrales de competencia
Desde el Preámbulo del Estatuto queda perfilado un umbral general inicial de los crímenes de competencia de la Corte -los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto que constituyen una amenaza para la paz, la seguridad y el bienestar de la humanidad-, por debajo del cual, la competencia permanecerá residenciada, aunque se trate de crímenes de derecho internacional previstos en tratados internacionales, en las jurisdicciones estatales, o, en su caso, en tribunales internacionales especiales que puedan ser constituidos96.
Ese umbral general queda, además, restringido a los cuatro crímenes de su competencia: agresión, genocidio, crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad, y, la tipificación que el Estatuto realiza de cada uno de ellos, viene a configurar, también, los umbrales específicos de competencia en relación con cada uno de los crímenes.
En referencia particular al crimen de agresión, incluido formalmente dentro de la competencia de la Corte la misma quedó en suspenso, pendiente en el momento de la aprobación del Estatuto la definición y elementos del crimen de agresión97. Finalmente
95 Artículo 8.2.b) iii) del Estatuto. Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, C., “Los condicionamientos políticos y
limitadas competencias del Tribunal Penal Internacional”. Revista Española de Derecho Militar (R.E.D.M.), 2000, Nº 75, pg. 128.
96 Cfr. QUESADA ALCALÁ, C., “La Corte Penal Internacional y la soberanía estatal”. Ed. Tirant lo
Blanch, Valencia, 2005, pp. 239-242.
97 Ello quedó diferido a un momento posterior, sujetándose al procedimiento de enmienda del Estatuto,
habida cuenta de la dificultad de regular y definir el crimen de agresión, por su inevitable vinculación con una actuación de Estado, tal y como se concibió desde el inicio de los trabajos de la Comisión de Derecho Internacional en 1949, basados en la clásica percepción, como condición sine iure, de que únicamente el Estado puede cometer agresión contra otro Estado, y premisa, por tanto, para la imputación de un crimen de agresión a un individuo determinado. Ciertamente el Proyecto de Código de Crímenes contra la Paz y la Seguridad de la Humanidad establece la responsabilidad internacional individual del individuo por la comisión de dicho crimen, pero intrínsecamente ligada a la agresión ejercida por un Estado. Igual impedimento se planteaba con la Resolución 3314 (XXIX), de 14 de diciembre de 1974, de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre la definición de la Agresión. Sobre el proceso de incorporación del crimen de agresión al Estatuto de la Corte Penal Internacional, ver ESCUDERO ESPINOSA, J.A. «La Corte Penal y el Consejo de Seguridad. Hacia la Paz por la Justicia». Op.cit, págs. 176 y ss., y GUTIÉRREZ ESPADA, C., “Los condicionamientos políticos y limitadas competencias del Tribunal Penal Internacional”. Revista Española de Derecho Militar (R.E.D.M.), 2000, Nº 75, p. 129.
la definición agresión es alcanzada en 2010 en la Conferencia de Revisión de Kampala98
que, en su primera enmienda, introduce un nuevo artículo 8 bis al Estatuto estableciendo el tipo del “crimen de agresión” cometido por una persona, aunque ineludiblemente ligando el “acto de agresión” al uso de la fuerza armada por un Estado, conectando de esta forma la definición del crimen con la resolución 3314 (XXIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 14 de diciembre de 1974.
Sin perjuicio de otras implicacionesexplicadas por QUESADA ALCALÁ99, esta enmienda implica un intrincado régimen de condicionantes para su entrada en vigor100, en el introducido artículo 15 bis, distinguiendo si la situación es remitida por un Estado parte -proprio motu- o por el Consejo de Seguridad, pero defiriendo en todo caso la posibilidad de ejercer su jurisdicción únicamente a los crímenes cometidos un año después de la ratificación de las enmiendas por treinta Estados Partes -un número que aún no ha sido alcanzado-101, en el más temprano de los casos, respecto de los crímenes de agresión cometidos a partir del 1 de enero de 2017, o incluso en momento posterior, si a dicha fecha no se ha alcanzado el citado número de ratificaciones y la decisión no
98 El 11 de junio de 2010 la Conferencia de Revisión del Estatuto de Roma (realizada en Kampala, Uganda,
entre el 31 de mayo y el 11 de junio de 2010) adoptó por consenso enmiendas al Estatuto de Roma que incluyen una definición para el crimen de agresión, el régimen sobre cómo la Corte ejercitará su jurisdicción sobre éste, enmiendas a los elementos de los crímenes y enmiendas, por último, un entendimiento sobre estas enmiendas. Resolución RC/Res.6, aprobada por consenso en la 13ª sesión plenaria el 11 de junio de 2010.
99 Con ella se produce la supresión del artículo 5.2 del Estatuto, por lo que atendía al poder del Consejo
de Seguridad en la determinación de la existencia de un acto de agresión, conforme al artículo 39 de la Carta de Naciones Unidas, que parecía asumirse por dicho artículo 5.2. La completa eliminación de este párrafo 2 del artículo 5 del Estatuto, apuntaría a la exclusiva determinación por la propia Corte de la existencia del acto de agresión, tipificado en el nuevo artículo 8 bis del Estatuto, para encuadrar en él la conducta criminal de la agresión. Esta circunstancia concurrirá en el caso de que la situación no sea remitida por el Consejo de Seguridad. En este último caso, la opción elegida con la enmienda del Estatuto ha sido la de que, si el Consejo de Seguridad no determina en el plazo de seis meses la existencia del acto de agresión, el Fiscal de la Corte puede iniciar una investigación, tras el pronunciamiento favorable al respecto por parte de la Sala de Cuestiones Preliminares. QUESADA ALCALÁ, C., “El crimen de agresión como amenaza a la seguridad global”, en “La respuesta del derecho internacional a los problemas actuales de la seguridad global”, Cuadernos de Estrategia, Instituto Español de Estudios Estratégicos 160, Enero 2013, pp. 93-101.
100 “En los trabajos preparatorios, el SWGCA (Special Working Group on the Crime of Agresión), creado
por la Asamblea de Estados Partes de la ICC, recogía en sus documentos de trabajo las dificultades del establecimiento de la competencia rationae tempori:”. Cfr. AMBOS, K., “El Crimen de Agresión después de Kampala”. Cuadernos Bartolomé de las Casas, 51. Ed. Dykinson, Madrid, 2012, p. 29.
101 Aunque se han expresado los compromisos de otros Estados en efectuar dicha ratificación, por el
momento, una veintena de Estados han ratificado la enmienda sobre el crimen de agresión, así como la enmienda al artículo 8 (crímenes de guerra) adoptadas en la Conferencia de Revisión del Estatuto de Roma, conforme información obtenida en el sitio oficial de la Corte: http://www.icc- cpi.int/fr_menus/asp/RomeStatute/Pages/default.aspx [consulta: 16/08/2014]). España es uno de ellos, una vez aprobada la Ley Orgánica 5/2014, de 17 de septiembre, por la que se autoriza la ratificación de las Enmiendas al Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, relativas a los crímenes de guerra y al crimen de agresión, hechas en Kampala el 10 y 11 de junio de 2010 (B.O.E. 227, de 18 de septiembre de 2014, pp. 72966 a 72970).
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ha sido aprobada por mayoría de dos tercios de la totalidad de Estados Partes en el Estatuto.
Hay que señalar que, también en la Conferencia de Kampala de revisión del Estatuto, se introdujo la enmienda contenida en la Resolución RC/Res.5, relativa a los crímenes de guerra, que añade a los ya incluidos en el artículo 8.2 e) del Estatuto, la utilización de determinadas armas en conflictos que no sean de carácter internacional: el empleo de veneno o armas envenenadas, de gases asfixiantes tóxicos o similares, o cualquier líquido o dispositivo análogo, y de balas que se ensanchan o aplastan fácilmente en el cuerpo humano, como balas de camisa dura que no recubra totalmente la parte interior o que tenga incisiones102.
No entro en el examen de las conductas y la tipificación que el Estatuto hace de los crímenes, pero sí cabe mencionar que, evidentemente, en el Estatuto se definen las conductas y elementos a concurrir en ellas -con ayuda en su interpretación de los “elementos de los crímenes” aprobados por la Asamblea de los Estados Partes, como se establece en su artículo 9-, para su consideración como tales. Por tanto, el Estatuto, a efectos de la competencia de la Corte, tipifica estos crímenes103, sin perjuicio de otras definiciones o tipificaciones desarrolladas al margen de él, como es el caso de su regulación en los códigos sustantivos penales de los Estados.
Me refiero en definitiva, aunque resulte obvio, a que las conductas no tipificadas en el Estatuto y no tipificadas en la forma hecha en el mismo, con la introducción de esos umbrales específicos, quedan fuera de la competencia de la Corte. Es lo que sucede con la exclusión, en el caso de los crímenes de guerra, de la prohibición del empleo de armas nucleares -ante el triunfo de la oposición de grandes potencias para su inclusión-, o como sucede también, ante la exigencia, con carácter general, para los crímenes de lesa humanidad, que los mismos se cometan “como parte de un ataque generalizado o
sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque”.
102 Son 21 los Estados que han ratificado el texto de la enmienda al artículo 8 del Estatuto, según la
información extraída del sitio oficial de la Corte: http://www.icc-cpi.int/fr_menus/asp/RomeStatute/ Pages/default.aspx [consulta actualizada a 10/01/2015].
103 Esta tipificación de cada uno de los crímenes vendría a constituir lo que se denominan los “umbrales
específicos” de cada uno de los crímenes, como sería, en el caso de los crímenes de guerra, la delimitación de la actuación en los supuestos de conflictos armados internos en salvaguardia de la soberanía estatal, reclamada por una mayoría de Estados en la Conferencia de Roma, con el establecimiento, por citar uno de ellos, de un umbral de carácter negativo en el artículo 8.2.d) que excluye la consideración de crimen de guerra competencia de la Corte, las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia u otros actos análogos. Cfr. QUESADA ALCALÁ, C., “La Corte Penal Internacional y la soberanía estatal”. Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 243-259.
Con todo, la tipificación e interpretación de los crímenes que quedan dentro del ámbito de competencia de la Corte, supone que determinados hechos puedan quedar fuera de su competencia aun cuando puedan ser encuadrados desde otras regulaciones, en los tipos penales de genocidio, crímenes de guerra o de lesa humanidad.
iii. La competencia temporal
El artículo 11 del Estatuto establece la competencia rationae tempori únicamente sobre los crímenes cometidos después de la entrada en vigor del Estatuto, el 1 de julio de 2002104 y para los Estados que se hagan parte del Estatuto después de su entrada en vigor, únicamente para los crímenes cometidos después de la entrada en vigor del Estatuto respecto de ese Estado.
Añade también este artículo la posibilidad de que la Corte establezca su competencia respecto de un Estado no parte, cuando dicho Estado, en cuyo territorio se haya cometido el crimen en cuestión o del que sea nacional el acusado del crimen, haya consentido la competencia de la Corte, mediante declaración al efecto depositada ante el Secretario General de Naciones Unidas y en los casos de que la situación haya sido remitida por un Estado Parte o el Fiscal de la Corte haya iniciado de oficio la investigación. En este supuesto, no se señala, sin embargo, en qué momento temporal se iniciaría la competencia de la Corte, aunque debe entenderse que será en el momento en que lo disponga el Estado en dicha declaración y en su defecto, aplicando a dicha declaración los mismos tiempos establecidos para la entrada en vigor de una ratificación al Estatuto, conforme al artículo 126105.
De esta forma, la Corte Penal Internacional no podría actuar respecto de los crímenes de guerra y de lesa humanidad cometidos con anterioridad al 1 de julio de 2002, aun cuando el Estado Parte lo sea también de la Convención sobre la Imprescriptibilidad de crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad de 26 de noviembre de 1968.
De otra parte, el artículo 124 del Estatuto establece la denominada “Disposición
104 Entrada en vigor en general y para España el 1 de julio de 2002 (Instrumento de ratificación, B.O.E. nº
126, de 27 de mayo de 2002). “Primer día del mes siguiente al sexagésimo día a partir de la fecha en que se deposite en poder del Secretario General de las Naciones Unidas el sexagésimo instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión. Respecto de cada Estado que ratifique, acepte o apruebe el presente Estatuto o se adhiera a él después de que sea depositado el sexagésimo instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, el Estatuto entrará en vigor el primer día del mes siguiente al sexagésimo día a partir de la fecha en que haya depositado su instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.” (Cfr. artículo 126 del Estatuto).
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de transición”, en virtud de la cual un Estado, al hacerse parte en el Estatuto, podrá evitar la competencia de la Corte acogiéndose a esta moratoria, durante un período de siete años, contados a partir de la fecha de entrada en vigor del Estatuto a su respecto, sobre los crímenes de guerra regulados en el artículo 8, cometidos por uno de sus nacionales o en su territorio.
Por último, estas limitaciones temporales recogidas en el Estatuto rigen en relación a los crímenes de genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, sin perjuicio del régimen temporal comentado, introducido con las enmiendas al Estatuto producidas en la Conferencia de Kampala.
iv. La competencia personal y territorial
En el ámbito su competencia rationae personae, únicamente señalar tres cuestiones: En primer lugar, la competencia se ejerce, en principio, sobre el individuo responsable de los crímenes de la competencia de la Corte: la persona natural mayor de dieciocho años, sin distinción alguna por razón del cargo oficial, según los artículos 1, 25, 26 y 27 del Estatuto.
No obstante ello, en segundo lugar, la opción de la Corte Penal Internacional ha sido orientada de manera que su actuación se concentre en la persecución de las grandes cúpulas criminales, más que a individuos que actuaron en subordinación a ellas, a fin de que una sobrecarga de trabajo no desborde, hasta la ineficiencia, su labor106.
Sentado lo anterior, en tercer lugar, esta competencia no se despliega sobre cualquier individuo del planeta, sino que la posibilidad de ejercicio de la competencia personal se encuentra vinculada y limitada por la concurrencia de unas condiciones previas -artículo 12 del Estatuto- y por el principio de complementariedad de la jurisdicción de la Corte –artículo 17 del Estatuto-. Conforme a ello, sólo será competente respecto de individuos nacionales de Estados Partes del Estatuto o que hayan aceptado su competencia; o respecto de individuos que hayan cometido el crimen en el territorio de Estados Partes del Estatuto o que hayan aceptado su competencia, y siempre que, con respeto del principio de complementariedad, se active la competencia de la Corte, a salvo que la situación sea remitida por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
Finalizando en orden a la competencia rationae personae y rationae loci, el
106 Cfr. AMBOS, K., “Derechos Humanos y Derecho Internacional”, Revista Diálogo Político, 04.85-15,
artículo 12 del Estatuto establece la aceptación automática de los Estados Partes, de la competencia de la Corte, así como la posibilidad de aceptación de la competencia por Estados no Partes, en un asunto determinado, modulada con determinadas condiciones previas para su ejercicio que nos introducen en las limitaciones formales en el ejercicio de las competencias de la Corte.