La ordenación de territorios especialmente vulnerables

Las particularidades de determinados ámbitos territoriales desaconsejan incluirlos en la planificación de tipo genérico, y motivan a su incorporación en planes de ordenación específicos. La fragilidad y vulnerabilidad al impacto antrópico de dichos ámbitos los convierte en objeto de medidas de ordena- ción específicas. Distinguimos cuatro espacios que reúnen estas característi- cas: los espacios rurales, las áreas de montaña, el litoral y los espacios naturales protegidos.

2.4.1. Los espacios rurales

Un primer inconveniente que aparece a la hora de planificar los espacios ru- rales es su difícil delimitación. La progresiva convergencia entre espacios rurales y urbanos en cuanto a estilos de vida, intercambio funcional, dependencia, etc. dificultan su identificación. De una manera un tanto simplificadora, los ámbi- tos rurales pueden identificarse con aquellos espacios que combinan bajas den- sidades demográficas, lejanía respecto a las aglomeraciones urbanas, una accesibilidad deficiente, y una dependencia relativa respecto a las actividades agrarias. Si bien ésta es la imagen mental que todos tenemos de los espacios ru- rales, la realidad muestra una amplísima heterogeneidad de situaciones que de- muestra que no existen dos áreas rurales iguales y donde cada tipo plantea problemas de ordenación territorial diferentes. Pueden distinguirse áreas rurales de influencia urbana, próximas o con elevada accesibilidad respecto las áreas metropolitanas, con problemas asociados de competencias por los usos del sue- lo. Transformación paisajística e impacto ambiental; áreas rurales en decaden- cia, afectadas por el ciclo del declive rural; y áreas rurales de elevada fragilidad donde a las circunstancias propias del declive rural se suma un medio físico u otras circunstancias agravantes (áreas de montaña, algunas islas, etc.). Una pro- blemática común a buena parte de las áreas rurales es el declive y despoblamien- to rural. Se trata de un círculo vicioso que incluye la ausencia de oportunidades laborales, el retroceso demográfico, la existencia de umbrales poblacionales re- ducidos, la reducción y/o racionalización de los servicios destinados a un públi- co potencial cada vez menor, y la consiguiente reducción de los factores de atracción de dicho ámbito, lo cual conlleva de nuevo una depreciación de las oportunidades laborales. Los problemas asociados a los que deberá enfrentarse la planificación territorial son, como vemos, de diversa índole: problemas de- mográficos, económicos, bajas dotaciones en equipamientos colectivos, dete- rioro de las condiciones ambientales y dificultades administrativas.

Existen tres líneas estratégicas para formular propuestas de actuación orien- tadas a la ordenación de áreas rurales (Pujadas y Font, 1998). En primer lugar, el desarrollo rural integrado. Se trata de fomentar las actividades que pueden cambiar el modelo de desarrollo integrando todos los activos posibles. El turis- mo puede jugar un importante papel en este terreno, pero (igual que el resto de

potencialidades socioeconómicas) nunca debe considerarse como una política sectorial, sino como una pieza más del entramado. En segundo lugar está el lla- mado ecodesarrollo, un modelo especialmente acorde con el mantenimiento de las condiciones de partida del medio natural. Finalmente, existe el concepto de desarrollo endógeno, que parte de potenciar el desarrollo a partir de las propias fortalezas y potencialidades

2.4.2. Las áreas de montaña

La problemática que presentan estos espacios es muy similar a la de los espa- cios rurales que acabamos de ver, con el agravante de que tienen unas condicio- nes físicas más extremas, una vulnerabilidad natural más acentuada, una más vigorosa dinámica de despoblamiento, fenómeno bastante correlacionado con la altitud, y con mayores dificultades para ampliar o diversificar la base econó- mica. Igual que sucede en el mundo rural, las zonas de montaña son heterogé- neas. Una distinción básica se puede establecer entre zonas de alta montaña, con un medio natural habitualmente más frágil, pero con potencialidades turís- ticas acentuadas, y zonas de montaña media con mayores problemas derivados del ciclo vicioso del despoblamiento, que han sido objeto de intensivas políticas agrarias y destino de fondos estructurales.

2.4.3. El litoral

Igual que sucede con el ámbito rural, el litoral resulta difícil de delimitar. De en- trada, su simple delimitación física y biológica es insuficiente para las finalidades de ordenación del territorio, ya que la fina franja del litoral acostumbra a estructu- rar los usos del suelo de una importante porción de territorio que se extiende tierra adentro. Por ello es procedente distinguir entre costa (la estrecha franja de contacto entre mar y tierra), litoral (una franja variable pero más ancha, de algunos kilóme- tros que se extiende hacia el interior y hacia la plataforma marítima), y la zona de influencia (de anchura variable, pero normalmente muy extensa, donde se notan la influencia de las actividades organizadas desde el litoral).

La pluralidad y complejidad de los usos del suelo organizados en el litoral, en ocasiones una franja estrecha donde la competencia entre usos es feroz, hace necesaria la ordenación específica del litoral. La convivencia de usos re- sidenciales, industriales, turísticos, espacios naturales, pesca, infraestructuras de transporte, etc. aconseja organizar de forma planificada y sectorial el con- junto de usos.

A esta situación se une la tendencia de disponer los usos del suelo de forma especializada sobre el litoral. La proximidad o lejanía al mar incide sobre la lo- calización de determinados usos (la pesca, el turismo de playa o la industria na- val se ubican en la costa, mientras que la urbanización, complejos industriales o infraestructuras viarias se localizan preferentemente en el litoral o en las zonas de influencia) con lo que la problemática planteada puede ser también espacial- mente diferente en cada franja.

Las propuestas específicas de ordenación del litoral giran sobre el concepto de ordenación integral, tratamiento del litoral como un espacio de gran valor y vulnerabilidad ecológica, compaginar los usos económicos y de protección, así como en zonificar adecuadamente la disposición territorial de las actividades.

2.4.4. Los espacios naturales protegidos

Los espacios naturales protegidos no han sido objeto de atención genérica hasta hace relativamente pocas décadas, sin embargo, su progresión en cuanto a la superficie protegida en el mundo ha sido meteórica. La UICN distingue di- ferentes categorías de espacios protegidos, desde los que exigen un nivel de pro- tección y zonificación máximo, hasta espacios que por sus características se distinguen poco de lugares de uso público y/o recreativo. Desde el punto de vis- ta de la ordenación del territorio europeo, la mayoría de los espacios naturales protegidos se definen, además de por sus características físicas, por su asociación con actividades humanas y los sistemas urbanos que los rodean y con los que constantemente interaccionan. Con relación a este fenómeno, no deben ser aje- nos a su planificación y gestión dos aspectos: el hecho de que los espacios na- turales cada vez quedan más cerca, funcionalmente hablando, del mundo urbano, el cual condiciona su significado y uso; y que la percepción de sus va-

lores intrínsecos es diferente según el punto de vista de quien lo valora (es decir, nadie discute el valor ambiental global de la selva amazónica o de un gran bos- que tropical, pero para una determinada sociedad un modesto bosque medite- rráneo puede tener un significado simbólico, utilitario y funcional igual de elevado). Estas dos consideraciones pueden servir como elemento de reflexión sobre qué, por qué y para quién, las diferentes sociedades protegen sus entornos naturales y qué valores son los que entienden que deben ser protegidos. El valor de los espacios naturales protegidos está, por lo tanto, en función de la combi- nación de valores físico-naturales, urbanos y psicosociales. Algunos aspectos a valorar son su papel como garante de la biodiversidad, pulmón verde o reserva ecológica; el uso como espacio recreativo de escape; el papel de espacio tapón para evitar un crecimiento urbano excesivo; la contemplación del paisaje y el reposo; la identidad territorial, etc.

Esta heterogeneidad de funciones y contenidos le confiere una complejidad que va más allá de la mera fragilidad física y plantea retos para su adecuada pla- nificación y gestión. El Congreso de Europarc de 2001 indicaba algunos aspec- tos clave para la planificación de los espacios naturales protegidos en el marco de la ordenación del territorio: uno de los retos principales es que necesariamen- te deben ser incluidos en una planificación territorial integral sobre el conjunto del territorio (ya que tiene poco sentido que actúen como islas solitarias y mal conectadas con el resto del sistema natural) y con las diferentes políticas y es- trategias sectoriales, sin perder por ello su carácter propio como pieza funda- mental en la conservación de los recursos naturales. Un segundo aspecto es el concepto de red, elemental para el buen funcionamiento de la política de espa- cios protegidos (un ejemplo de este sistema es la Red Natura 2000 de la Unión Europea). El sistema de planificación en red debe definir las relaciones entre las diferentes unidades y categorías de espacios protegidos, así como establecer los vínculos con otras categorías y planes del territorio, incluyendo espacios prote- gidos, zonas de amortiguación y conexiones biológicas. Igualmente importante es desarrollar documentos de planificación con capacidad para servir de referen- cia a cualquier otra planificación territorial, física o sectorial (por ejemplo, a tra- vés de la redacción de un PORN), o dotar de un plan de gestión adecuado a las características de cada espacio con la programación económico-financiera ade- cuada para alcanzar los objetivos planteados.