La ordenación de los espacios naturales

2.3.1. Los espacios naturales protegidos

Los espacios naturales protegidos con una impresionante realidad en el mo- mento actual. Desde la declaración a finales del siglo XIX del Parque Nacional de Yellowstone, en Estados Unidos (1872), el número de espacios naturales pro- tegidos no ha parado de crecer. Así se puso se manifiesto en el V Congreso Mun- dial de Parques celebrado a finales de 2003 en Sudáfrica, donde se pudo constatar su importancia a escala mundial: unos 100.000 espacios que suponen en torno al 11% de la superficie terrestre, más el 1% de los mares.

Son una de las herramientas para la conservación de la naturaleza más ensaya- das. Han sido definidos por la Unión Internacional para la Conservación de la Na-

turaleza (UICN) como zonas de tierra y/o mar especialmente dedicada a la protección y

mantenimiento de la diversidad biológica y de los recursos naturales y culturales asociados y gestionada legalmente o por otros medios eficaces. La UICN, organismo internacional

de referencia, ha establecido una categorización en función de los objetivos de ges- tión en la que debería poder encuadrarse cualquier espacio protegido del mundo.

Tabla 3.1. Sistema internacional de categorías de espacios protegidos.

Categoría UICN Principales objetivos de gestión Principales directrices de selección I. Reserva Natural Estricta / Área Natural Silvestre

– Preservar los ecosistemas en el estado más natural posible.

– Disponer de ejemplos de medio ambiente natural para investigación, seguimiento, educación.

– Reducir al mínimo las perturbaciones. – Limitar el acceso del público.

– El área debe ser suficientemente amplia para garantizar la integridad de los ecosistemas.

– Debe estar considerablemente exenta de intervención humana directa y ser capaz de permanecer en estas condiciones.

– La conservación de la biodiversidad del área será a través de la protección y no debe exigir intensas actividades de manejo o manipulación del hábitat. II. Parque

Nacional – Proteger áreas naturales y escénicas de importancia nacional e internacional.

– Perpetuar en el estado más natural posible ejemplos representativos de especies, comunidades y paisajes. – Manejar el uso con fines culturales

y educativos.

– Debe contener ejemplos representativos de importantes regiones.

– Debe ser suficientemente grande como para contener uno o más ecosistemas completos que no hayan sido materialmente alterados por la explotación o la ocupación humana. III. Monumento

Natural

– Proteger las características naturales destacadas específicas del área. – Brindar oportunidades para

la investigación, educación, interpretación y sensibilización.

– Debe contener uno o más rasgos de importancia notable natural o cultural.

– Debe ser suficientemente amplia como para proteger la integridad de sus características naturales y zonas inmediatamente circundantes. IV. Área de

Manejo de Hábitats / Especies

– Mantener el hábitat en las condiciones necesarias para proteger especies, comunidades o características físicas cuando ello exija cierto tipo de manipulación para un manejo óptimo. – Facilitar la investigación y el

seguimiento como principales actividades asociadas al manejo sostenible.

– Establecer áreas limitadas con fines educativos.

– Debe desempeñar una función importante en la supervivencia de especies.

– La conservación dependerá de la intervención activa. – El tamaño dependerá de las

necesidades del hábitat de las especies que se han de proteger, y puede variar de relativamente pequeño a muy extenso.

Fuente: adaptado UICN, 1994.

En el marco del Convenio de Diversidad Biológica se definen como áreas de-

limitadas geográficamente que hayan sido designadas o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación.

En cualquier caso, en su concepción de instrumentos al servicio de la conser- vación de la naturaleza, no deben entenderse como un fin en sí mismos. En este sentido, la declaración de un espacio natural como protegido no constituye sino el primer paso en el proyecto de su protección y conservación. Es indispensable, entonces, una adecuada planificación y gestión que garantice el mantenimien- to de los valores patrimoniales que motivaron su declaración, así como una ade- cuada dotación de recursos (Puertas, et al, 2004). Sólo de esta manera podrá lograrse el objetivo último de conservación de la naturaleza, además de otros posibles entre los que se incluyen los objetivos de uso público y disfrute social de los mismos.

1) El estado de los espacios protegidos

En España, según establece la Ley 4/89 de conservación de la naturaleza y de la flora y fauna silvestre, normativa básica de referencia, podrán declararse

Categoría UICN Principales objetivos de gestión Principales directrices de selección V. Paisaje Terrestre o Marino Protegido

– Preservar la interacción armoniosa entre la naturaleza y la cultura. – Promover estilos de vida y

actividades económicas compatibles con la preservación de la trama social y cultural.

– Conservar la diversidad biológica y paisajística.

– Ofrecer oportunidades de recreo y turismo compatibles.

– Promover actividades científicas y educativas.

– Debe poseer paisajes de gran calidad escénica, manifestaciones de prácticas de uso del territorio y organizaciones sociales únicas o tradicionales.

VI. Área Protegida con Recursos Manejados

– Proteger y mantener la diversidad biológica.

– Promover prácticas de manejo racionales con fines de producción sostenible.

– Contribuir al desarrollo regional y nacional.

– Al menos dos terceras partes de la superficie deben estar en condiciones naturales.

– Debe ser suficientemente amplia como para poder tolerar la utilización sostenible de sus recursos a largo plazo.

como espacios nacionales protegidos aquellos espacios del territorio nacional, in-

cluyendo las aguas continentales y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción na- cional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especies de interés o valores naturales so- bresalientes. Las categorías o figuras de protección contempladas en la ley estatal

son parque, con un subtipo específico que serían los parques nacionales, reserva natural, monumento natural y paisaje protegido; junto con las categorías con- templadas en la normativa autonómica, el número de figuras de protección dis- tintas en su denominación se eleva a 40, si bien muchas aún no se han aplicado o se han aplicado excepcionalmente.

A comienzos de 2004, el número de espacios protegidos en España asciende a 960, ocupando una superficie terrestre de 4,6 millones de hectáreas, algo más del 9% del territorio español. La figura más representativa es la de parque, con 149 espacios y más del 71% de la superficie protegida. La comunidad autónoma que más superficie protegida tiene declarada es Canarias, con un 42,19% de su super- ficie. La comunidad que más aporta al conjunto del territorio del Estado español es Andalucía, con más de 1,6 millones de hectáreas, más de un tercio del total.

2) Las figuras de planificación de los espacios naturales protegidos

Los Planes de Ordenación de los Recursos (PORN) son los instrumentos de planificación y ordenación creados por la Ley 4/89, obligatorios para los par- ques y las reservas naturales, concebidos como herramientas de ordenación de ámbito superior a los límites de los espacios protegidos; en la práctica, la ma- yor parte de los PORN se circunscriben a los límites de los espacios. Los PORN, así como otros instrumentos asimilables desarrollados en la normativa auto- nómica, incluyen normalmente los siguientes contenidos: una delimitación precisa del ámbito territorial y caracterización geográfica; una definición de objetivos de conservación e identificación de los principales valores naturales; estado de conservación de los recursos y ecosistemas, y diagnóstico y previsi- ble evolución; las limitaciones generales y especificaciones, en función del es- tado de conservación en relación con los usos y actividades; identificación de medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales; una zonificación, y cartografía de ordenación, realizada en función de los valores naturales y su aptitud para la conservación o para posibles aprovechamientos; el régimen de protección, posibles figuras de protección y normativa de apli-

cación; y criterios orientadores de políticas sectoriales y ordenadores de acti- vidades socioeconómicas.

Seguramente, uno de los capítulos más controvertidos de los PORN es la zo- nificación. El territorio se estructura en áreas o zonas, delimitadas con precisión cartográfica, en las cuales se determinarán usos y reglamentos específicos. Nue- vamente las propuestas de zonificación son muy distintas, pero se acepta la cla- sificación genérica siguiente:

Tabla 3.2. Estructura de zonificación territorial en los PORN

Fuente: Elaboración propia.

El número de espacios protegidos que cuentan con un PORN aprobado as- ciende a 318. La superficie que ocupan estos espacios es de algo más de 3,2 mi- llones de hectáreas. A comienzos de 2004 aún existían 47 espacios protegidos que deberían tener PORN y no lo tienen; la superficie total que ocupan estos es- pacios es de unas 214.000 hectáreas (Múgica et al., 2004).

Los Planes de Gestión, y particularmente los Planes Rectores de Uso y Ges- tión (PRUG) como herramientas más empleadas sobre todo en parques y reser- vas son, a diferencia de los PORN, instrumentos de planificación de la gestión, que contemplan el establecimiento de directrices generales para la gestión, una zo- nificación del territorio (en el caso de no venir dada ésta por los PORN), la redacción

Zonas de santuario o protección estricta

Los visitantes no pueden entrar, el acceso está restringido. Es la zona mejor conservada o de mayor valor ecológico del parque.

Zona de vida silvestre Sólo se permite la entrada a visitantes a pie. Se limitan mucho los usos _{con el fin de preservar la naturaleza en un estado imperturbado.}

Zona de uso semiintensivo

La administración procura proveer al visitante de un panorama con los recursos del área.

Zona de manejo

de la vida silvestre Se permite la intervención en los espacios naturales para beneficiar a las especies de vida silvestre seleccionadas.

Zonas de uso intensivo

En estas zonas se sitúan las actividades humanas y los mayores impactos. Tienen un carácter muy amplio, ya que pueden contemplar la localización de los equipamientos del parque, la delimitación de áreas forestales, agrícolas, pesqueras o turísticas, la delimitación de espacios de concentración turística, etc.

Zonas de amortiguación

Estas zonas suelen estar situadas en el perímetro del espacio protegido y tienen una doble función: por un lado, se procura fijar criterios de ordenación más allá de los estrictos límites del parque; y en segundo lugar, estas zonas facilitan la compensación económica de la población local por las severas restricciones del espacio protegido.

de una normativa de regulación de las actividades, la formulación de directrices para desarrollar los objetivos concretos del espacio y que en su caso permitan ela- borar programas de actuación específicos o planes sectoriales, y ayudas técnicas y económicas.

En resumen, existen dos diferencias básicas entre los PRUG y los PORN: • Los PORN hacen referencia a un ámbito geográfico más amplio que el

propio espacio protegido aunque, en la práctica, la mayoría de los PORN tienen como límite de actuación el mismo espacio protegido.

• Los PORN tienen un sentido más genérico, mientras que los PRUG ponen el acento en la gestión concreta del espacio protegido.

De todas formas, en la práctica los PRUG y los PORN se confunden con fre- cuencia y resulta difícil trazar una frontera precisa entre unos y otros. En la tabla se indican las partes en las que comúnmente se estructura un PRUG, y que son las siguientes:

Tabla 3.3. Componentes de un PRUG

Fuente: Elaboración propia.

El número de espacios protegidos que cuentan con plan de gestión aprobado (PRUG y otros) se eleva a 206 espacios. La superficie incluida en planes de ges- tión asciende a unos 2,2 millones de hectáreas, de las que el 96,5% correspon- den a la figura de parque.

2.3.2. Las funciones y actividades de uso público en los espacios protegidos

Las funciones otorgadas a los espacios protegidos han variado desde sus orí- genes, hasta el momento actual en que se reconocen tres funciones fundamen-

• Directrices generales del espacio, es decir, los objetivos generales de la figura de protección. • Zonificación. Delimitación de las áreas que configuran el espacio natural.

• Normas que regulan las actividades permitidas y prohibición de determinadas actividades. • Directrices para el desarrollo de objetivos concretos.

tales: la conservación del patrimonio natural y cultural asociado, función última y a la que deben supeditarse cualesquiera otras; el desarrollo socioeconó- mico y la mejora de la calidad de vida de las comunidades locales, y el uso pú- blico y social de los mismos (Garayo, 1996; Corraliza, et al. 2002).

Las funciones mencionadas van a variar de unas figuras de protección a otras. En el caso de los parques, como se detalla más adelante, entre sus objeti- vos se encuentra el de facilitar y promover la visita del público, aumentando sus conocimientos y divulgando sus valores (Gómez-Limón, et al., 2000). Por lo tanto, siempre y cuando no se comprometan los objetivos prioritarios de con- servación, la administración de los espacios protegidos facilitará a los ciudada- nos el uso y disfrute de los mismos procurando además la sensibilización ambiental de los visitantes de los espacios. Esta es la esencia de la función de uso público de los espacios naturales protegidos.

¿Qué es el uso público? Es el conjunto de programas, servicios y equipamientos

que, independientemente de quien los gestione, deben ser provistos por la ad- ministración del espacio protegido con la finalidad de acercar a los visitantes a los valores naturales y culturales de éste, de una forma ordenada, segura y que garantice la conservación, la comprensión y el aprecio de tales valores a través de la información, la educación y la interpretación del patrimonio (Hernández y Gómez-Limón, 2005).

Lógicamente, no todos los espacios protegidos, aún los declarados bajo la misma figura o análogas, van a ofrecer las mismas posibilidades de desarrollo de la función de uso público, que estará en función de la fragilidad de los sistemas naturales ob- jeto de protección y de su potencial capacidad de acogida de visitantes, entre otros factores. En muchos espacios la zonificación establecerá el grado de desarrollo de las diferentes funciones, incluyendo el uso público en el territorio protegido.

Además, la capacidad de acoger uso público dependerá, lógicamente, del tipo de actividades que se presentan para desarrollar en los espacios, y muy especial- mente de los potenciales impactos ambientales de cada una de las posibles acti- vidades y de su significado en términos de sensibilización y acercamiento efectivo de los valores naturales al visitante. En este sentido cabe diferenciar, en- tre las actividades, las de uso público propiamente dicho, y otras.

¿Qué es una actividad de uso público? Acción de ocio o esparcimiento que lle-

van a cabo los visitantes de un espacio natural protegido utilizando sus servicios o equipamientos, y a la que es inherente el acercamiento a los valores naturales

y culturales de dicho espacio. Son tanto aquellas que promueve la administra- ción del espacio natural protegido facilitando su práctica, como aquellas otras que, por iniciativa particular, colectiva o de otras entidades, se desarrollen por diferentes motivaciones (Hernández y Gómez-Limón, 2005).

La regulación de las actividades recreativas, de esparcimiento o deportivas, y con carácter general turísticas en un sentido amplio, se establece muy común- mente en función de la zonificación del espacio natural protegido, excepto en aquellos de reducidas dimensiones donde las regulaciones pueden establecerse genéricamente para el conjunto del territorio. Como ocurre con el conjunto de los usos y los aprovechamientos, los documentos normativos contemplan usualmente actividades permitidas, autorizables y prohibidas.

Los espacios naturales protegidos podrían acoger, en principio, los mismos usos y actividades turísticas-recreativas que otras áreas naturales y rurales que no hayan sido objeto de protección, de modo que no existe un paquete de actividades exclu- sivas ni todo lo contrario. En los espacios protegidos, con el objetivo de garantizar la conservación de los valores naturales que han motivado su declaración, determi- nadas actividades y usos pueden ser objeto de regulación específica, pero son mu- chos los casos en los que no se establecen normas nuevas para su regulación, sino que se asumen aquellas derivadas de la legislación sectorial (turística, en su caso).

A modo de ejemplo de lo anterior, el Decreto 110/1988 de 27 de octubre sobre

Circulación y práctica de deportes con vehículos a motor y la Resolución de 27 de julio de 1989 sobre Circulación y prácticas deportivas con bicicleta y velocípedos, regulan

dichas actividades en los espacios naturales madrileños, por lo que en los espa- cios protegidos resultan lógicamente de aplicación y han de constituir la nor- mativa básica de regulación. Si se considera necesario, pueden introducirse, además, regulaciones específicas.

2.3.3. Las funciones de uso público y las figuras o categorías de protección de la naturaleza

1) Categorías de protección internacionales

En la tabla 3.4 se recogen los posibles objetivos de gestión de las categorías de protección de la naturaleza definidas por la UICN, incluyendo el objetivo de uso público, recreativo y turístico.

Tabla 3.4. Objetivos de gestión y categorías de espacios protegidos de UICN

Claves: 1 = objetivo principal; 2 = objetivo secundario; 3 = objetivo potencialmente aplicable. Fuente: World Comission on Protected Areas, 1996.

En todas las categorías UICN, excepto en la Reserva Natural Estricta, se con- sideran los objetivos de gestión relativos al uso público y recreativo. En la cate- goría de Parque Nacional, Monumento Natural y Paisaje Protegido, el turismo y el recreo se identifican como principal objetivo, junto con otros.

2) Categorías de protección en el Estado español

En este texto se han considerado únicamente las cuatro figuras de protección recogidas en la ley estatal, que significan en torno a las tres cuartas partes de la superficie protegida en España; se han tomado en consideración los posibles subtipos de estas figuras básicas en la normativa autonómica.

a) Parques

De acuerdo con lo contenido en la ley estatal en la materia, en los parques (nacional, naturales y otras figuras equiparables) se facilitará la entrada de visi- tantes, si bien con las limitaciones precisas para garantizar la protección de aquéllos. Se asume, pues, de manera explícita la función de uso público para esta categoría. Las definiciones correspondientes recogidas en la legislación au- tonómica también recogen explícitamente este objetivo de gestión y función de uso público.

Objetivos de gestión Ia Ib II III IV V VI

Investigación científica 1 3 2 2 2 2 3

Protección de la vida salvaje 2 1 2 3 3 - 2

Preservación de la biodiversidad 1 2 1 1 1 2 1

Mantenimiento de los servicios ambientales 2 1 1 - 1 2 1 Protección de los recursos naturales y culturales - - 2 1 3 1 3

Turismo y recreo - 2 1 1 3 1 3

Educación - - 2 2 2 2 3

Uso sostenible de los recursos naturales - 3 3 - 2 2 1

En la práctica, la mayor parte de las actividades de uso público y turístico en los espacios protegidos españoles se desarrolla en los parques, lo que se explica por el hecho de que, bajo esta figura, se aglutina casi las tres cuartas partes del territorio protegido. Dado el significado territorial de los espacios declarados con esta figura, con algunas excepciones notables, en estos territorios suelen es- tablecerse zonas y umbrales diferenciados para la conservación, el uso público y el desarrollo socioeconómico.

b) Reservas naturales

En la definición de reserva natural de la ley 4/89, figura que con carácter general conlleva elevados niveles de protección, no se explícita la cabida de actividades de uso público, si bien se especifica que la explotación de los re- cursos naturales (el uso público es un aprovechamiento no consuntivo) que- dará limitada salvo en aquellos casos en que dicha explotación resulte compatible con la conservación de los valores que se pretenden proteger. Con carácter general se prohíbe la recolección de material biológico o geoló- gico, excepto por razones de investigación o educativas. En los espacios de- clarados bajo esta figura tienen cabida, siempre que no se señala lo contrario, actividades de educación ambiental, actividades características de uso públi- co en cualquier espacio.

La concepción y formalización de esta figura en la normativa autonómica mantiene en esencia los contenidos de la ley estatal, si bien en algunos casos se explícita la posibilidad de realización de actividades de uso público distintas a

In document Planificación territorial del turismo (página 160-185)