Limitaciones de las políticas urbanas nacionales

Tal vez la mayor limitante de las políticas urbanas nacionales, y también de las locales, tiene que ver con la definición del modelo de ciudad y la forma en que este se gestiona. No es suficiente el enunciado de una ciudad densa y compacta que, como se pudo observar, es un objetivo de política, sino que se requiere claridad y visión compartida de los fines y los medios y de lo que se espera de una ciudad en su complejidad. Esto modelo de ciudad aún está por constituirse en Colombia, y la política no ha logrado articular y poner en operación este propósito.

Una limitante de política es que no todas las ciudades del país actúan coherentemente con una política de densificación planificada y de control a la expansión. El margen de acción del nivel nacional es casi nulo, en la medida de las autonomías municipales sobre la gestión del suelo. Un ejemplo es el freno, al menos formal, del crecimiento de Bogotá como ―mancha de aceite‖ gracias a un cambio progresivo y más consciente de la ciudad, mientras muchos municipios limítrofes han sido laxos y han permitido cambios de uso en la sabana, pasando de tierras agrícolas en favor de proyectos inmobiliarios de comercio o residenciales que están afectando la sostenibilidad ambiental, la producción de alimentos y las condiciones socioeconómicas de la región. En esto ni la región a través de los departamentos ni la nación tienen jurisdicción, aunque ello no es limitante para no acceder a otros mecanismos de articulación y gestión.

Más que limitante de las políticas nacionales, un problema persistente y de gran importancia está relacionado con la desarticulación entre Estado y las entidades territoriales y los mecanismos de planificación regional e intraurbana. Las iniciativas nacionales no se han centrado necesariamente en el tema urbano y responden en muchas ocasiones a temas de interés de la nación, mas no de los municipios. Sobre esta incompatibilidad señala Medellín (2002):

En los hechos, las autoridades nacionales formulan planes y programas que no responden a las necesidades territoriales ni a las disponibilidades financieras y operativas de las entidades ejecutoras; imponen políticas que fragmentan y entraban la acción estatal; toman medidas administrativas que obstaculizan las iniciativas de los territorios y confunden los rumbos de la acción privada (Medellín, 2002, p. 102).

Las políticas nacionales también han limitado las políticas urbanas territoriales. Los recursos necesarios para hacer frente a proyectos de envergadura solo son posibles con empréstitos con garantía de la nación, o con fondos importantes del presupuesto nacional. Asimismo, existe una dependencia normativa del Distrito y demás entes territoriales de la nación en temas como el régimen tarifario de servicios públicos o de tarifas y rutas de transporte, que restringe intervenciones del orden municipal o local.

Los recursos también son una manera de manejar ese ámbito de las relaciones entre la nación y los municipios. En cuanto al Distrito Capital, la financiación del transporte masivo (como el metro, el tren de cercanías y otras formas) corresponde en una parte considerable a la nación: la decisión queda en buena medida en sus manos, y su viabilidad es un asunto político, no solo de recursos. Un caso por resaltar es el proyecto del metro de Bogotá, cuyas decisiones cambian constantemente entre gobiernos.

Otra dificultad en el tema de política pública urbana está relacionada con la incoherencia entre los supuestos de las políticas, e incluso las normas y su ejecución. Aunque en los últimos años los gobiernos han avanzado en cerrar esta brecha, aún es muy tímido el ejercicio de la función pública del urbanismo y la concreción de la función social de los proyectos de desarrollo urbano. Por otra parte, los marcos normativos se contraponen muchas veces entre el nivel nacional y el territorial, lo cual

se evidencia, por ejemplo, en la reglamentación del Gobierno central en temas como la minería urbana. Mientras el POT del 2013 de Bogotá contempla la prohibición, el Gobierno nacional emite una norma que restringe las competencias locales.

En materia de ordenamiento territorial también es evidente que se desconocen decisiones municipales por parte de la nación2. En el caso de Bogotá, los puntos encuentro y de necesaria articulación entre la nación y el distrito se encuentran principalmente alrededor de tres temas estratégicos: a) el de vivienda3; b) el de movilidad, que incluye la financiación de proyectos tales como el metro y c) el de patrimonio y de intervenciones en el Centro Histórico.

Sobre los POT, el mismo CONPES 3305 del 2004 enuncia una serie de dificultades que 10 años después siguen vigentes en gran parte de los municipios y ciudades colombianas. Algunos de estos puntos tienen que ver con la débil aplicación de los instrumentos de gestión y financiación previstos por la Ley 388 de 1997. De hecho, hoy día la mayoría no ha formulado ni implementado el mecanismo de plusvalías derivadas de la acción urbanística del Estado4 que debe pasarse preferentemente como iniciativa de la administración pública a los concejos municipales, siendo este instrumento una importante fuente de recaudo con objetivos de equidad social y redistribución.

En el momento de la evaluación mencionada, la mayoría de municipios no presentaba una correspondencia entre los Planes de Desarrollo y los POT, y no contaban con una función planificadora de largo plazo. Sigue siendo constante que muchos municipios pequeños copian los modelos de otros y se limitan a cumplir una formalidad. Lo cierto es que en las grandes ciudades y las intermedias, los POT son cada vez más objeto de interés ciudadano y de política, y por tanto hay mayor preocupación y esfuerzo por parte de las administraciones locales y los actores que participan en el proceso.

2 _{Decreto 2201 de 2003, sobre ejecución de proyectos, obras o actividades de utilidad pública; Decreto 097 de}

2006, que reglamenta la expedición de licencias urbanísticas en suelo rural; Decreto 4065 de 2008, que adopta reglamentaciones sobre planes parciales de desarrollo; y Decreto 4260 de 2007, que reglamenta los macroproyectos de interés social nacional.

3 _{En el caso de la Política Nacional y Distrital de vivienda de interés social y prioritario, se vislumbra la}

Las políticas de vivienda también son otro frente complejo en el marco de las políticas urbanas. Cuando hay inversiones directas desde el Gobierno nacional, se requiere el suelo habilitado para la construcción de viviendas; esto ocurre en particular para la vivienda de interés social y no siempre coinciden las voluntades o los recursos que hagan posibles estas intervenciones. La llamada vivienda gratis del actual gobierno resulta un choque de intereses entre la Administración nacional y la de Bogotá que no coinciden en estándares habitacionales ni objetivos.

Otras temáticas de gran importancia en el desarrollo urbano son las de espacio público y renovación urbana, que aunque cuentan con referentes normativos, aun es lento su desarrollo; la falta de una política nacional sobre centros de las ciudades y de renovación urbana, también explican esos procesos de incertidumbre que se agudizan con los cambios de gobierno y de políticas.

La institucionalidad de los centros históricos es tal vez una de las más desarrolladas; aun así, la gestión pública y la coordinación entre el nivel nacional y local es muy débil, lo cual acarre graves riesgos en cuanto a la preservación y conservación del patrimonio histórico y cultural. El manejo y la reglamentación de los inmuebles patrimoniales del nivel nacional localizados en las ciudades también es tema de discusión. La reglamentación nacional implica el condicionamiento de intervenciones municipales, como es el caso de la restricción a la construcción de inmuebles en determinada altura, o la inclusión o exclusión de bienes inmuebles considerados patrimonio histórico o cultural de ese nivel, y problemas asociados al mantenimiento de estos.

Como se puede concluir de este capítulo, el país continúa la transición hacia una sólida planificación y coordinación de los instrumentos de ordenamiento que permitan una política pública urbana acorde con la descentralización y los retos de la modernización de sus ciudades. La importancia de estos mecanismos, como los Planes de Desarrollo y los Planes de Ordenamiento Territorial, es central en la comprensión de los fenómenos urbanos y en los márgenes de acción público-privados. La articulación entre los niveles escalares de la planificación es una garantía de la gestión pública y del desarrollo urbano de estas ciudades.

IV. CONFIGURACIÓN