Los rasgos fundamentales del sistema de penas previsto en el

Dada la relación estrecha que existe entre soberanía estatal y ius puniendi, cuya expresión más característica es la imposición de una pena, la determinación del sistema de penas que se establecería en el Estatuto de Roma fue una materia ampliamente discutida que se materializó en una fórmula de consenso caracterizada por los siguientes rasgos:

(i) La introducción de una cláusula (Art. 80 ECPI), amparada en el principio de complementariedad según la cual la inclusión o exclusión de unas determinadas penas en el Estatuto no tendría por qué afectar el sistema interno punitivo, ni modificaba las leyes internas en materia de penas, estableciendo una especie de reserva de las leyes nacionales. En este sentido el artículo 80 del ECPI prescribe que “Nada de los dispuesto en la

presente parte238se entenderá en perjuicio de la aplicación por los Estados de las penas prescritas por su legislación nacional ni de la legislación de los Estados en que no existan las penas prescritas en la presente parte”. Esta cláusula tuvo relevancia para la no inclusión en el Estatuto de sanciones como la pena de muerte o la inhabilitación de derechos, previstas en algunas legislaciones estatales, y para la inclusión de la prisión perpetua, no prevista en muchas de ellas.

(ii) La inclusión de la reclusión a perpetuidad bajo ciertos requisitos como la extrema gravedad del crimen y las circunstancias individuales del condenado. Adicionalmente se estableció un mecanismo obligatorio de revisión de la sentencia conforme al cual ésta sería reexaminada por la Corte

de manera periódica a fin de determinar si hay lugar a la liberación o no, del sentenciado.

(iii) La clasificación de la pena privativa de la libertad en: prisión que no exceda de 30 años y la reclusión a perpetuidad. Así mismo, la categorización de las penas de contenido económico en: multa, y decomiso del producto y de los bienes y haberes procedentes directa o indirectamente del crimen, dejando a salvo los derechos de terceros de buena fe.

(iv) La potestad de los Estados cooperadores en materia penitenciaria de condicionar su aceptación de formar parte de la lista de Estados receptores, siempre que tales condiciones sean aceptadas por la Corte y compatibles con la Parte X del Estatuto.

A partir de estos acuerdos fundamentales se estableció un sistema de penas contenido en la Parte VII del Estatuto, artículos 77 a 80, en la que se contemplan los aspectos sustantivos; y en la Parte X, artículos 103 a 111, relativa a la ejecución de la pena, ámbito en el que se desarrolla la cooperación, aspecto que es el que interesa para este trabajo.

2.3.2. La naturaleza y alcance de la obligación de cooperar en materia penitenciara

Conforme a la parte X del Estatuto de Roma, corresponde a los Estados Partes hacer efectivas las sentencias proferidas por la Corte, ejecutándolas y reconociéndoles el valor de cosa juzgada.

El carácter vinculante y coercitivo de la cooperación en materia de ejecución de sentencias no aparece tan claro como sí acontece en relación con las otras formas de cooperación. Esta percepción deriva, de una parte del hecho de que el artículo 103 ECPI al regular la función de los Estados en la ejecución de las penas privativas de la libertad, prevé que para el efecto debe mediar una declaración del Estado en la que acepte su disposición de recibir condenados. De manera que la designación para un caso determinado requiere de esa previa aceptación general de constituirse en Estado receptor. De otra parte, en lo que atañe a la ejecución de penas de contenido económico (multas y decomisos), se contempla más claramente su

carácter vinculante, comoquiera que el artículo 109 prevé que los Estados Partes “harán efectivas” las multas y decomisos decretados por la Corte en virtud de la parte VII, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe. De las anteriores previsiones y de los principios que orientan la cooperación se puede deducir que la asistencia en materia penitenciaria forma parte de la obligación general de los Estados Partes de cooperar con la Corte Penal Internacional, comoquiera que la ejecución de las sentencias constituye un aspecto esencial e inherente a la eficacia de un modelo de justicia basado en la cooperación. Adicionalmente, de la regulación correspondiente (Parte X) se puede inferir una primacía de la Corte239 respecto de la función ejecutora de la pena que cumplen los Estados cooperantes, que se manifiesta esencialmente en la supervisión permanente que realiza la Corte sobre la acción ejecutora del Estado.

2.3.2.1. La ejecución de penas punitivas y pecuniarias

De conformidad con las previsiones de la Parte X del Estatuto, los rasgos que caracterizan la cooperación en materia penitenciaria se pueden enunciar como sigue:

(i) La Corte Penal Internacional tiene la atribución de designar, de la lista de Estados que han manifestado estar dispuestos a recibir condenados, al Estado en el que habrá de ejecutarse la pena. Igualmente podrá proceder en cualquier momento a modificar la designación del Estado de ejecución. La cooperación estatal en esta materia no es por consiguiente automática, sino que requiere de una declaración adicional por parte del Estado mediante la cual pone a disposición de la CPI su sistema de administración penitenciaria. Para el efecto, será necesario celebrar acuerdos adicionales de ejecución con los Estados Partes aceptantes.

(ii) La facultad de designación que reposa en la Corte es discrecional pero no arbitraria, en cuanto está orientada por una serie de criterios consignados en

239

En este sentido: STRIJARDS, G.A.M. Article 103. Role of States in enforcement of sentences of imprisonment. En, TRIFFTERER, O. (ed): Comentary on the Rome Statute of the International Criminal Court: Observer´s Notes, Article by Article, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden- Baden, 1999. pp. 1131 y ss.

el artículo 103.3 ECPI, entre los cuales se encuentra el principio de distribución equitativa de las cargas entre los Estados Partes en relación con su responsabilidad por la ejecución de las penas privativas de la libertad, las normas internacionales sobre el tratamiento de los reclusos, la opinión y la nacionalidad del condenado (Art.103.3 ECPI).

(iii) El Estado seleccionado debe resolver sin demora si acepta la designación, para lo cual puede poner condiciones. Ante la imposibilidad de designar a un Estado para la ejecución de la pena, ésta se cumplirá en el establecimiento carcelario que defina el Estado anfitrión, esto es, los Países Bajos, sede de la Corte Penal Internacional (Art. 103.4 ECPI).

(iv) La ejecución de la pena se encuentra bajo la permanente supervisión de la Corte (Art. 106.1 ECPI), no obstante las condiciones de reclusión se rigen por la legislación del Estado de ejecución, con sujeción a las normas generalmente aceptadas de las convenciones internacionales sobre el tratamiento de los reclusos (artículo 106. 3 ECPI).

(v) El Estado de ejecución no puede modificar la pena privativa de la libertad en ningún caso (Art. 105.1 ECPI), y la decisión relativa a una posible apelación o revisión es de competencia exclusiva de la Corte (artículo 105.2 ER). Toda reducción de la pena compete a la Corte luego de que se hayan cumplido las dos terceras partes, o 25 años de prisión en el caso de cadena perpetua (Art, 110.1 ECPI), de conformidad con los factores señalados en el numeral 4 del artículo 110. En caso de rechazo a la solicitud de reducción de la pena, la Corte deberá examinar periódicamente la cuestión, de conformidad con lo dispuesto en las Reglas de Procedimiento y Prueba (Art. 110.5 ECPI).

(vi) Una vez el condenado cumpla la pena será trasferido a otro Estado que esté obligado a recibirlo, o a un Estado que consienta en hacerlo, para lo cual debe mediar la anuencia del condenado. El Estado de ejecución puede decidir si lo autoriza a permanecer en su territorio (artículo 107 ECPI).

(vii) Mientras el condenado se halle bajo custodia del Estado de ejecución, no podrá ser sometido a enjuiciamiento, sanción o extradición de un tercer Estado, por una conducta anterior a la entrega al país receptor, a menos que

la Corte así lo autorice, para lo cual el sentenciado deberá ser oído (Art. 108 ECPI).

(viii) La ejecución de las penas de multa y de las órdenes de decomiso se harán efectivas según el derecho interno de los Estados Partes y teniendo en cuenta los derechos de terceros de buena fe, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 109 del Estatuto. Su cumplimiento no requiere de una declaración previa de aceptación, éste se deriva directamente de la obligación general de cooperar de todos los Estados Partes, contenida en el Estatuto.

(ix) La evasión del condenado. En caso de evasión de la persona bajo custodia el Estado de ejecución puede solicitar al Estado donde se encuentre el prófugo, de conformidad con los acuerdos bilaterales y multilaterales vigentes, que lo entregue, o pedir a la Corte que solicite la entrega según las normas sobre cooperación internacional y asistencia judicial. En todo caso, la Corte Penal Internacional puede determinar si envía de nuevo al condenado que ha evadido el cumplimiento de la pena al Estado de ejecución, o a otro diferente que la Corte indique (Art. 111 ECPI).

x. La potestad del Estado Parte para condicionar su decisión de recibir prisioneros

La potestad para el potencial Estado receptor, de condicionar su aceptación, fue incluida en el Estatuto de Roma con el fin de proporcionar una mayor flexibilidad al sistema de cooperación allí establecido, en esta específica materia, y de propiciar que un mayor número de Estados formularan dicha declaración240. No obstante, el Estatuto no contempla unos parámetros que definan u orienten la naturaleza y extensión de los condicionamientos que los Estados pueden invocar.

Conforme al artículo 93.10 del ECPI y la Regla 200.2 de las RPP, el Estado que formule una declaración de aceptación de prisioneros en su sistema penitenciario, tiene la potestad de establecer condiciones a esa prestación; sin embargo, si para la Corte tales condiciones no resultan aceptables, podrá excluir al Estado de la lista de cooperantes en esta materia. La Regla 200 de

240

las RPP establece, un sistema similar al de las reservas, según el cual el Estado que haya puesto condiciones para la aceptación, podrá retirarlas en cualquier momento; las modificaciones o adiciones que se hagan a esas condiciones, estarán sujetas a la confirmación de la Presidencia de la Corte.

En algunas legislaciones de implementación se han incluido determinados condicionamientos que podrían ser invocados por el Estado al depositar la declaración de aceptación de condenados. Así por ejemplo, en las leyes, peruana, uruguaya y suiza se condiciona la aceptación de condenados a que sean nacionales del país receptor. Uruguay incorpora adicionalmente la condición de que la pena impuesta no supere el límite punitivo máximo dispuesto en su derecho interno que es de 30 años, criterio que es igualmente acogido por España.

2.3.2.2. Cooperación en relación con las actuaciones orientadas a la reparación

Existe un amplio consenso en calificar la cooperación de los Estados con la Corte Penal Internacional como un factor determinante para la efectividad del trabajo de este tribunal. No obstante, el alcance del deber general de cooperación se suele centrar exclusivamente en “la investigación y el

enjuiciamiento” en los términos que lo prevé el artículo 86 del ECPI, y en consecuencia se ha focalizado en la asistencia en materia exclusivamente penal. No obstante, esta perspectiva desconoce otras potestades jurisdiccionales adscritas a la Corte y que resultan vitales para el cumplimiento de su cometido de alcanzar justicia integral, como la relacionada con la declaración y la realización de la responsabilidad civil derivada del delito, y la ejecución de medidas cautelares orientadas a garantizar los perjuicios.

Esta perspectiva amplia se fundamenta en una interpretación contextual y teleológica del Estatuto que entiende que la finalidad del sistema de cooperación del Estatuto de Roma es permitirle a la Corte el ejercicio de cualquiera de sus funciones jurisdiccionales241. Existe en el Estatuto un

241

Olásolo, Héctor. Apuntes prácticos sobre el sistema de cooperación previsto en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. En, Olásolo, H. En sayos sobre la Corte Penal Internacional. Bogotá: Universidad Javeriana, 2009, p.140.

catálogo de disposiciones que se enmarcan dentro de la potestad jurisdiccional de la Corte en materia civil, y para efectos de reparación.

En este sentido el artículo 75 ECPI al establecer previsiones sobre la reparación a las víctimas, remite expresamente al artículo 109 ECPI para efectos de la ejecución de órdenes de reparación. La Regla 99 de las RPP, refiere al artículo 57.3 del ECPI, según el cual es preciso “recabar la

cooperación de los Estados (…) para adoptar medidas cautelares a los efectos de un decomiso que, en particular, beneficie en última instancia a las víctimas”. Estas medidas cautelares se podrán adoptar una vez se ha proferido una orden de detención o de comparecencia.

Un tema complejo adscrito a la potestad de adoptar medidas cautelares con miras a la reparación, es el de la preservación de los derechos de terceros de buena fe. Se trata de una materia que cobra particular importancia en el ámbito de la implementación, comoquiera que ni el Estatuto ni las Reglas de Procedimiento y Pruebas prevén claramente el alcance del deber de cooperación en esta materia, ni los límites de la jurisdicción nacional para adoptar una decisión que al proteger los derecho de terceros, afecte la medida cautelar proferida por la Corte. Lo que debe definirse es si a esta materia se le debe dar un carácter sustantivo, y en este caso, las alegaciones de terceros sobre bienes objeto de una medida cautelar deberían ser resueltas por la Corte, o si se trata de un acto más de cooperación y en tal caso, lo resolverían los jueces nacionales de conformidad con el derecho estatal242.

Creemos que se trata de un acto de cooperación que debe ser resuelto conforme al derecho nacional, toda vez que el conflicto de carácter patrimonial deberá examinarse conforme a las leyes civiles nacionales para lo cual cuentan con mejores destrezas los jueces locales; lo contrario llevaría a la saturación de la Corte con asuntos que si bien tienen especial relevancia en orden a la reparación de las víctimas, no forma parte de las tareas nucleares que competen a este tribunal, y más bien son típicos del ámbito de la asistencia.

242

Esta disyuntiva es puesta de presente por Olásolo, quien recuerda que las leyes de implementación han optado por diversas soluciones. Así, en el modelo suizo se opta por tratar la definición de las alegaciones de terceros de buena fe como un acto de cooperación, en tanto que en el modelo francés, se le da una naturaleza sustantiva y se deja a la resolución de la Corte. (Ibídem, p. 159).

2.3.2.3. Exigencias de implementación en materia de ejecución de penas y de medidas de reparación

En lo que concierne a la ejecución de las penas privativas de la libertad, las necesidades de implementación surgen a partir de que el Estado Parte manifieste su disposición de integrar la lista de Estados cooperantes, y sea aceptado por la Presidencia de la Corte. Esta manifestación se formaliza mediante acuerdos de cooperación. El gran desafío que enfrenta el Estado cooperante en este ámbito, es el de ajustar las condiciones de ejecución de la pena a estándares internacionales mínimos, comoquiera que si bien las condiciones de ejecución se rigen por la legislación del Estado de custodia, la supervisión de la misma es realizada por la Corte conforme a los estándares internacionales.

Así mismo los Estados deben regular lo relacionado con los eventos que autorizan ofrecer una cooperación condicionada en materia de ejecución de penas privativas de la libertad, así como establecer previsiones sobre el enjuiciamiento o sanción del condenado bajo custodia, por otros delitos. La ejecución de las medidas que adopte la Corte con miras a la reparación de las víctimas, es un aspecto que debe ser considerado de manera especial en una ley de cooperación, comoquiera que en el Estatuto y las RPP se les asigna un papel muy discreto, la regulación es muy lacónica y dispersa, y son múltiples las controversias que su ejecución puede suscitar.

3. Balance

3.1. La importancia que reviste la cooperación, como un elemento fundamental del modelo de justicia basado en la complementariedad acogido por el Estatuto de Roma, se refleja en la configuración que sobre el particular contempla el Estatuto. El diseño de las diversas manifestaciones de la cooperación (detención y entrega; asistencia; y ejecución penitenciaria), develan que se trata de una obligación para los Estados Partes, que se aprecia más rígida en materia de detención y entrega, comoquiera que no admite negativas a prestarla, aunque se prevean mecanismos para la resolución de eventuales conflictos con el cumplimiento de otras obligaciones

internacionales; un poco más flexible en materia de asistencia judicial, toda vez que contempla algunas causales para negar o aplazar la asistencia, sujetas siempre a la valoración de la Corte; y más difusa en materia penitenciaria, comoquiera que opera a partir de la manifestación voluntaria del Estado, pero una vez ésta es aceptada por la Corte, adquiere todas las características de una obligación internacional.

3.2. Una de las manifestaciones más significativas de las obligaciones así identificadas, es la de establecer en los ordenamientos jurídicos de los Estados Partes los mecanismos adecuados para poder prestar colaboración plena a la Corte Penal Internacional; esto implica implementación del tratado en materia procesal. El hecho de que en relación con las tres expresiones de la cooperación a que aluden las Partes IX y X del Estatuto, se prevea que el derecho aplicable está conformado por las normas pertinentes del tratado y el Derecho nacional, impone a los Estados un deber de adecuación normativa. Y aunque se admite que en el ámbito de la cooperación, es posible aplicar directamente en el orden jurídico nacional los preceptos del Estatuto, siempre y cuando se trate de normas completas que permitan esa aplicación, se identifican muchos aspectos que exigen necesariamente desarrollo o adecuación normativa.

3.3. El imperativo de implementación se hace particularmente evidente en aspectos tales como:

(i) El establecimiento de canales de comunicación entre la Corte y las autoridades nacionales, lo que implica la definición de los órganos cooperadores. Es preciso diferenciar los procedimientos y los órganos que pueden llevar la representación del Estado en la discusión acerca de la admisibilidad, de los procedimientos y órganos a quienes se confía la labor de interactuar en materia estrictamente penal.

(ii) El sistema probatorio debe ajustarse a los requerimientos de la investigación de criminalidad de sistema, para brindar una asistencia pertinente, y precisar los conceptos jurídicos indeterminados previstos en el ECPI, como causales para rehusar una solicitud de asistencia como la

los motivos de seguridad nacional como justificantes para abstenerse de transmitir una información.

(iii) En lo que concierne a la detención y entrega, la ley de implementación debe establecer con certeza los procedimientos internos aplicables a esta forma de cooperación. Es una exigencia vinculada a la satisfacción de garantías procesales de los afectados, y responde a la necesidad de crear las condiciones que permitan al Estado informar a la Corte sobre los requisitos emanados de su derecho interno, en materia de detención y entrega de una persona a un órgano de justicia internacional, a fin de que ésta pueda cursar una solicitud de esta índole, conforme al Art. 91.4 ECPI.