La opción por el turismo y las políticas de estímulo al sector

El turismo está considerado por los gobiernos estatales una actividad prioritaria para el Nordeste, con base en la suposición de que puede contribuir a la disminución de los problemas económicos y sociales de la región, y su menor nivel de desarrollo en comparación con las demás regiones del país. La base para el desarrollo turístico del Nordeste, desde su inicio, son sus recursos naturales, fundamentalmente las playas y el clima caliente.

129 Las políticas de estímulo al turismo en el Nordeste de Brasil se iniciaron en los años 1970, a partir de políticas gubernamentales de nivel federal (Cruz, 2000; Silva y Fonseca, 2010). En la década de 1980 el fuerte descenso de la actividad industrial en la región abre espacio para el crecimiento de la actividad turística (Ferreira y Silva, 2007). Desde finales de la década anterior ya se desarrollaban proyectos dentro de lo que Cruz (2000) llama “política de megaproyectos”, que tenía como objetivo aumentar la oferta hotelera de la región, considerada una de las principales deficiencias del turismo regional. Esta política se basaba en la oferta de incentivos fiscales y financieros para la construcción de equipamientos turísticos en el litoral de la región, principalmente hoteles.

En Rio Grande do Norte la política de megaproyectos fue el marco en que se desarrolló el proyecto Parque das Dunas-Via Costeira. En un tramo de 8,5 kilómetros de la capital del Estado (Natal), el poder público construyó una carretera entre el mar y las dunas, y ofreció incentivos financieros para la adquisición de terrenos para la construcción de los hoteles a pie de playa, e incentivos fiscales para su operación tras el comienzo de las actividades. Los primeros hoteles fueron inaugurados a mediados de la década de 1980 (Cruz, 2000). Fonseca (2005) indica que el proyecto Parque das Dunas-Via Costeira fue primordial para el turismo del Estado, pues a partir de entonces la actividad ganó relevancia en la economía y en las políticas estatales, y permitió atraer a turistas e inversores nacionales para el litoral oriental de Rio Grande do Norte.

En 1994 se inició en la región el principal programa de estímulo al turismo ya implantado en Brasil, el Prodetur. Este programa fue resultado de la actuación conjunta de los Estados de la región, del gobierno federal brasileño y del Banco Interamericano de Desarrollo - BID, que prestó los recursos financieros, con intermediación realizada por el Banco del Nordeste, un banco público federal de desarrollo regional.

El programa actualmente está en una tercera fase de ejecución. En su primera fase, las acciones se concentraron en disminuir los problemas de infraestructura que impedían el crecimiento del turismo en el Nordeste, en polos turísticos elegidos por los propios Estados de la región. Fueron aplicados cerca de US$ 625 millones de dólares16, considerando los recursos del BID y la contrapartida de Estados y municipios, hasta la mitad del año 2005, destinados a la reforma y construcción de aeropuertos (36% del valor total) y carreteras (23%), a la implantación y mejoría de sistemas de saneamiento (26%), a la protección y recuperación

130 ambiental (3%), a la recuperación del patrimonio histórico (7%), al desarrollo institucional (3%) y a la realización de estudios y proyectos (2%) (Banco do Nordeste, 2006). Las acciones emprendidas facilitarían el acceso de los visitantes a diversos espacios turísticos o potencialmente turísticos del litoral de la región, al mismo tiempo que permitirían atraer inversiones privadas.

En 2006 se inició la segunda etapa del Prodetur. Después de apoyar la construcción de las principales infraestructuras necesarias al turismo en la región, el programa pasó a ofrecer soporte a acciones de consolidación de la actividad (Dantas, Souza, Ferreira, Clementino, y Corso, 2009). Tres grupos principales de acciones podrían ser financiadas (Banco do Nordeste, s.f. b): fortalecimiento de la capacidad municipal para la gestión del turismo; planificación estratégica, formación e infraestructura; y promoción de inversiones privadas a través de formación y consultoría técnica. En total se preveía el desembolso de US$ 400 millones, siendo US$ 240 millones del BID y US$ 160 millones en contrapartida de Estados y municipios.

Catorce polos turísticos del Nordeste fueron incluidos en el programa. Cada polo debería elaborar o actualizar su plan de desarrollo turístico, que orientaba la aplicación de los recursos financieros. A finales de 2009 se realizaron los últimos desembolsos de recursos. Diversas obras aún están en ejecución en el segundo semestre de 2010 (Banco do Nordeste, 2009).

La tercera fase del programa, conocida como Prodetur Nacional, y aún en estado inicial de desarrollo, es una iniciativa promovida por el Ministerio de Turismo de Brasil, y amplía a todos los Estados del país y a los municipios con más de un millón de habitantes la posibilidad de obtener crédito del BID.

En Rio Grande do Norte, las acciones del Prodetur en sus dos primeras fases se realizaron en un conjunto de 18 municipios denominado Pólo das Dunas (Polo de las Dunas). La casi totalidad de estos municipios están en el litoral del Estado, particularmente en su porción oriental, principal zona turística estatal. El área del polo comprende cerca de 200 kilómetros del litoral de Rio Grande do Norte. Entre los municipios elegidos están Natal, principal destino y puerta de entrada a los demás, y Tibau do Sul, donde está la Playa de Pipa, segundo destino turístico estatal, y de los pocos que funciona independiente de Natal. La porción del litoral que incluye Natal y la zona al sur de la capital, incluyéndose Tibau do Sul, concentra la mayor parte del movimiento de turistas. Los principales atractivos turísticos del

131 polo son playas, lagunas, sistemas de dunas, acantilados y áreas de reserva natural (Banco do Nordeste, s.f. a; Fonseca, 2005).

En la primera fase del Programa las acciones se concentraran en el tramo del litoral que incluye los municipios de Ceará-Mirim, Extremoz (situados al norte de la capital), Natal, Parnamirim, Nísia Floresta y Tibau do Sul (los tres últimos al sur de la capital) (Cruz, 2000; Fonseca, 2005). El Estado aplicó, entre 1996 y 2001, cerca de US$ 38,240 millones en dicha fase, lo que corresponde a un 6% del total, siendo el sexto mayor Estado de la región en este quesito. Los componentes que más recibieron recursos en la primera fase del Prodetur en Rio Grande do Norte fueron el aeropuerto internacional (un 56% del valor invertido en el Estado), carreteras que comunicaban localidades en el litoral sur del Estado (20%), y obras de saneamiento, urbanización y pavimentación en la ciudad de Natal (14%) (Dantas et al., 1999; Fonseca, 2005).

En la segunda fase del Prodetur, Rio Grande do Norte contrató un préstamo en el valor de US$ 21,3 millones, sin contar su contrapartida. El Banco do Nordeste informa en su página web, a mediados de 2010, que fueran concluidas acciones de elaboración de la base cartográfica del polo, implantación de la señalización turística del polo, y recuperación de áreas degradadas próximas a carreteras. Estaban en ejecución acciones de capacitación empresarial y profesional, implantación de sistema de alcantarillado en cuatro localidades, y obras en carreteras en Tibau do Sul (Banco do Nordeste, 2009).

Todavía no hay una evaluación oficial cuantitativa de los efectos de la segunda fase del programa. Sobre la primera fase, un informe del Banco do Nordeste (Banco do Nordeste, 2005) indica que el flujo turístico receptor de la región creció un 126,5% entre 1996 y 2004. Específicamente sobre los turistas extranjeros el crecimiento fue de un 246,1% en el mismo período, pasando del 15,6% a un 30,6% su cuota en el flujo total del Nordeste. El crecimiento de los ingresos turísticos provenientes de turistas internacionales fue menor, llegando a un 54%. La parcela de población de la región ocupada en el turismo aumentó un 5,2% entre 1992 y 2001, ante incremento de un 4,6% en el resto del país. Específicamente cuanto a Rio Grande do Norte, el flujo turístico creció un 127,3% (el flujo nacional aumentó un 113,7% y el internacional un 544,4%); los ingresos aumentaron un 36,1%; y las empresas de alojamiento crecieron un 84,9%. Estos datos muestran que el crecimiento de las llegadas de turistas fue bastante superior al de ingresos y empleos, probablemente debido a la masificación del turismo en la región, lo que causó el aumento del número de turistas en proporción mayor que las otras dos variables.

132 El Prodetur ejerció un papel fundamental en el desarrollo turístico de la región Nordeste de Brasil (Assis, 2009; Cruz, 2000; Dantas et al., 2009; Ferreira y Silva, 2007; Fonseca, 2005; Silva y Ferreira, 2007; Taveira y Fonseca, 2009). La primera fase del programa, en particular, marca un momento importante en el desarrollo turístico de la región y de Rio Grande do Norte. Las inversiones realizadas permitieron aumentar gradualmente la llegada de turistas extranjeros. El aumento de la demanda posibilitó ampliar la oferta de vuelos, lo que disminuyó los precios de los billetes. En conjunto con el incremento de las acciones promocionales, el Nordeste ganó notoriedad en el mercado turístico europeo. Tal situación despertó el interés de inversores nacionales e internacionales por la región, cuando antes eran básicamente inversores locales. Las inversiones en nuevas infraestructuras, ofertas y servicios atrajeron a nuevos contingentes de demanda, que a su vez estimularon nuevas inversiones. La mejora de los aeropuertos permitió el aumento de la cantidad de vuelos desde Europa, con crecimiento de la llegada de vuelos chárter y establecimiento de algunos vuelos regulares (Assis, 2009; Dantas et al., 2009; Canteras, Vasques, y Moura, 2007). El sector hotelero fue especialmente beneficiado, con inversiones en unidades de diversos tamaños, en algunos casos bajo la responsabilidad de cadenas hoteleras internacionales (Taveira y Fonseca, 2009). Asimismo, esta situación provocó el aumento de la procura de viviendas y pisos para uso como segunda residencia, o incluso primera residencia, por extranjeros (Ferreira y Silva, 2007; Silva y Ferreira, 2007). La menor distancia relativa del Nordeste, y de Rio Grande do Norte en particular, con relación a Europa17, si comparada con otras regiones de Brasil, es un factor importante en este aspecto, así como el aumento de la oferta de vuelos y la mejoría de las condiciones de transporte terrestre. La internacionalización del turismo de la región fue uno de los objetivos de las políticas de megaproyectos y del Prodetur (Cruz, 2000), y estos resultados generales demuestran que se logró este objetivo.

5.5 El período anterior a la crisis económica internacional: la asociación entre el