Estado de partidos y parlamentos

Una de las consecuencias del Estado de partidos fue la introducción de cambios en la estructura institucional del Estado que repercutió, sobre todo, en la forma de actuar de los parlamentos. A ello nos referiremos a continuación, pero antes convie- ne aclarar que si bien, como se dijo en el tema anterior, la practica del Estado liberal se caracterizó porque la soberanía era compartida por el parlamento y por el monarca, la tendencia imperante, por encima de las diferencias cronológicas, fue la eliminación de las competencias que aún conservaban los reyes en las monarquías. En concreto, se suprimió el derecho de veto del monarca sobre la legislación; tam- bién la dirección política recayó en exclusiva en el gobierno que dejó de necesitar la confianza del rey para ser responsable sólo ante la representación popular o direc- tamente ante el electorado. La responsabilidad parlamentaria del gobierno supuso que su formación y mandato dependiese de la obtención y el mantenimiento de la confianza del parlamento, de forma que si el gobierno la perdía se veía obligado a dimitir. Las fechas difieren según los países, por ejemplo, en Inglaterra se sitúa entre 1832-35, en Italia en 1861, en Dinamarca en 1901, en Finlandia en 1917 (Nohlen, 1981: 57,58). En los países donde la responsabilidad del gobierno ya estaba asenta- da, la cámara de representación popular adquirió mayor importancia, por ejemplo, la Ley inglesa de 1911 sobre la Reforma del Parlamento estableció que las normas de contenido económico podían ser aprobadas sin la posibilidad de veto de la Cámara de los Lores (García Cotarelo, 1988:97).

Es un lugar común señalar que la democratización de los parlamentos es más o menos paralela al declive progresivo de su importancia en el sistema político. La pérdida de protagonismo de los parlamentos en el proceso político, y el hecho de que los gobiernos pasasen a ser la institución clave, es otra consecuencia más del Estado de partido. La influencia de los parlamentos en la formación de los gobier- nos disminuyó, porque las mayorías parlamentarias se volvieron más estables debido a la disciplina del partido. Hay que tener en cuenta que en la época del Estado liberal, los representantes votaban de acuerdo con su conciencia; a este

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respecto se sostiene, aunque hay que entenderlo con prudencia, que las decisiones parlamentarias eran fruto del debate. En cualquier caso, no se discute que las mayorías parlamentarias eran más inestables porque los partidos de cuadros no imponían una rígida disciplina de partido, conviene recordar que la representación liberal se basaba en la confianza depositada por los votantes en los elegidos de acuerdo con sus características personales.

El Estado de partidos introdujo modificaciones que afectaron al funcionamien- to y composición de las cámaras legislativas. Como se ha dicho, los protagonistas de los parlamentos dejan de ser los representantes considerados individualmente, ahora lo son los grupos parlamentarios integrados, en general, por miembros de un mismo partido comprometidos con una ideología y un programa determinado; el voto de los representantes es controlado por el partido político a quien deben su escaño. En este contexto, se considera que las decisiones no son consecuencia del debate parlamentario ya que la cámara se convierte en una caja de resonancia de decisiones adoptadas extramuros.

La reflexión realizada por C. Schmitt, a partir de la experiencia de la República de Weimar, se ha convertido en una referencia clásica acerca de la repercusión de los partidos de masas en la institución parlamentaria. Según este autor, el parla- mento liberal experimentó una mutación porque el diputado deja de ser el repre- sentante de la unidad política para convertirse en el exponente de los intereses de las masas electorales. En opinión de Schmitt, del parlamento decimonónico desapa- recen tres elementos esenciales: a) El debate, pues la cámara no es ya un foro donde, a través de la controversia, unos diputados podrían convencer a otros; el debate, por lo tanto, abandona su carácter creador a partir del momento en que la posición del diputado se ve determinada por las instrucciones partidistas, el dipu- tado pierde su independencia para votar según el criterio que se forme en él. El representante no puede cambiar su postura tras la discusión parlamentaria. b) La publicidad también se elimina, porque las cámaras dejan de ser el lugar donde se adoptan las decisiones para gestarse en conversaciones confidenciales fuera de ellas. c) En consecuencia, se suprime el carácter representativo del parlamento, éste se limita a sancionar las decisiones adoptadas en otros ámbitos. «El parlamen- to actúa, pues, como oficina para una transformación técnica en el aparato de autoridad del Estado» (C. Schmitt, 1983:307). La consideración de los parlamentos como órganos deliberantes de la que tendría que surgir el interés general ha sido objeto de controversias. Según Manin, ésta idea no la corroboran las aportaciones de los constituyentes norteamericanos ni la de los constituyentes franceses de 1789-1791. De acuerdo con ellas, la función del debate no sería tanto la de encon- trar la verdad mediante la discusión sino la de consentir las decisiones políticas,

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independencia del lugar que se le atribuya al debate, no debe soslayarse el impacto que los programas y la disciplina de voto introdujeron en la independencia del diputado, tenida por el liberalismo como la quinta esencia de la representación del interés general.

Una valoración semejante a la de Schmitt fue la realizada por Leibholz en los años 70 del siglo XX. También este autor sostiene que los partidos de masas intro- dujeron cambios en los principios liberales, que terminaron por afectar la relación entre representantes y representados. Para Leibholz, la «democracia parlamentaria representativa» y la «democracia de masas del Estado de partidos» son dos mode- los basados en principios distintos. La libertad del representante que caracteriza a la primera se transforma en la «democracia de masas» en dependencia hacia los partidos; el diputado pierde su originaria condición representativa. Asimismo, el dominio ejercido por los partidos, según Leibholz, provoca un cambio que se mani- fiesta en el cometido de las elecciones. Éstas dejan de ser un acto en el que los electores otorgan su confianza para convertirse en un plebiscito, a través del cual los votantes expresan su propia voluntad acerca de los candidatos y programas de los partidos. Las elecciones, desde esta óptica, acaban por determinar el poder y la influencia que un partido ejercerá durante un período de tiempo (Leibholz, 1989: 234 y ss.).

La erosión de la independencia de los representantes producida por el Estado de partidos ha sido reiterada por diferentes estudiosos. Programas y disciplina de partidos fueron calificadas como un sucedáneo del mandato imperativo. Sin embar- go, las diferencias son importantes: los programas no son mandatos dados por los electores, sino que son elaborados por los representantes. Tampoco el representado puede revocar a sus elegidos por incumplimiento del programa. El control ejercido por los partidos para la reelección de los candidatos se ha asimilado a la figura de la revocación, si bien, en este caso, las diferencias no son desdeñables, ya que ese control es realizado por el partido y no por el elector; además, la consumación se produce al término de la legislatura y no con anterioridad. De hecho los ordena- mientos constitucionales de la postguerra, sensibles a las transformaciones de la realidad política, institucionalizaron el Estado de partidos aunque la prohibición del mandato imperativo sigue siendo una constante en las constituciones vigentes.

Visto en retrospectiva, no cabe duda de que el Estado de partidos introdujo modificaciones, pero los elementos de continuidad también son claros respecto a la independencia del representante. En primer lugar, la tendencia plebiscitaria de las elecciones, a la que se refirió Leibholz, se diluye si se tiene en consideración el grado en que los programas electorales determinan las políticas gubernamentales. La generalidad de su contenido es poco discutible, incluso en el supuesto de que fuera posible y deseable una mayor concreción, es inevitable el surgimiento de

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problemas cuyas soluciones no pueden preverse; parece, pues, razonable pensar con Sartori que «las elecciones determinan cómo gobernar sólo en un sentido vago y débil» (Sartori, 1988: 59). Los programas electorales, fundamentalmente, contie- nen indicaciones por las que discurrirá la acción de gobierno. También hay que tener en cuenta que las decisiones políticas son las de la mayoría partidista, pero estas decisiones son corregidas con frecuencia por los compromisos que precisa la función gubernamental. Además, como sostiene Rubio Llorente, los conceptos de mayoría y minoría utilizados por Leibholz no son reales, puesto que no se corres- ponden con dos voluntades monolíticas y excluyentes, ya que tanto la mayoría como la minoría están integradas por distintos grupos e intereses, incluso en el supuesto de que se organicen en torno a un único partido (Rubio Llorente, 1985: 160). Es indiscutible que el representante deja de ser libre para votar de acuerdo con su conciencia, pero la independencia no desaparece; el grupo parlamentario y la dirección del partido político correspondiente o su líder poseen autonomía para decidir el cumplimiento del programa. Teniendo en cuenta el alcance de la inde- pendencia, puede afirmarse, como sostiene Manin, que en el Estado de partidos la elección sigue siendo una expresión de confianza y no una opción de medidas polí- ticas concretas, lo que cambia es el objeto de la confianza, ésta se traslada de las personas a un partido político. Por último, hay que admitir que las decisiones se toman antes del debate parlamentario y una vez establecidas la posición del repre- sentante no cambia, pero ello no excluye que el debate desaparezca, éste puede producirse en el partido, o en el grupo parlamentario (Manin, 1998:264).

Aparte de las modificaciones introducida por los partidos de masas en la inde- pendencia de los representantes, como se ha señalado, los estudiosos destacaron también que los intereses por ellos representados expresaban la fragmentación social y, en consecuencia, ponían de manifiesto la inexistencia de un interés gene- ral, principio central del modelo liberal. Sin embargo, los partidos siguieron pre- sentándose como organizaciones que representaban el interés de la sociedad en su conjunto, pero más importante es tener en cuenta, como se expondrá en el siguien- te epígrafe, que los partidos hicieron dejación de su identificación clasista y tendie- ron a una paulatina convergencia en sus programas.