PODER LEGISLATIVO

El Congreso en nuestro ordenamiento Constitucional está integrado por dos Cámaras: Diputados y Senadores.

Su justificación racional se origina en que la primera es electa Departamentalmente, mientras que la segunda, se hace por lista nacional.

Se ha discutido sobre la conveniencia o no de tener un Congreso articulado en dos Cámaras. Sin embargo se sostiene al respecto, que es lo mas acertado, considerando que cada Cámara posee una dinámica propia por su distinto origen electoral, y que permitiría, en teoría, un mayor control de la calidad de la legislación, pero que en la práctica se ha demostrado con la experiencia de los últimos tiempos, que estos presupuestos no se cumplieron.

No obstante, ante estos antecedentes, se cree que ambas Cámaras deben existir. Salvo el caso que a través de una reforma de los sistemas electorales y la constitución, se pueda mejorar la representación de los parlamentos, conforme está conformado en la actualidad.

Las ventajas de una sola Cámara, electa por circunscripciones uninominales en todo el territorio nacional representa en mejor forma la unidad del pueblo, concentra la discusión sobre los temas en debate, funciona con mayor celeridad y es más fuerte para frenar a un Ejecutivo que pretenda extralimitarse en sus poderes y sobre todo es más económica.

En cambio, según los doctrinarios, las ventajas de los sistemas bicamerales radican en que articula una doble representación (pueblo y distritos territoriales), facilita los propios mecanismos de equilibrio dentro del Congreso, habilita un doble debate que coadyuva a no generar mayorías coyunturales que desvían el pensamiento correcto que hace a los verdaderos intereses del país. El Artículo 182 de la Constitución “de la composición” dispone que el Poder Legislativo será ejercido por el Congreso, compuesto de una Cámara de Senadores y otra de Diputados. Los miembros titulares y suplentes de ambas Cámaras serán elegidos directamente por el pueblo; de conformidad con la ley.

Los miembros suplentes sustituirán a los titulares en caso de muerte, renuncia o inhabilidad de éstos, por el resto del período Constitucional o mientras dure la inhabilidad, si ella fuere temporal. En los demás casos, resolverá el reglamento de cada Cámara.

Reunión del Congreso. Para nuestra Constitución, solo el funcionamiento conjunto de ambas Cámaras se denomina Congreso. El Artículo 183 de la Constitución De la reunión en Congreso establece cuatro oportunidades en las cuales será necesario que ambas Cámaras se reúnan en forma conjunta.

1. Recibir el juramento o promesa, al asumir el cargo, del Presidente de la República, del Vicepresidente y de los miembros de la Corte Suprema de Justicia;

2. Conceder o denegar al Presidente de la República el permiso correspondiente, en los casos previstos por la Constitución; 3. Autorizar la entrada de Fuerzas Armadas extranjeras al territorio de la República y la salida exterior de las nacionales, salvo

casos de mera cortesía;

4. Recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otros países.

Cuando ambas Cámaras se reúnen en Congreso, el Presidente de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados presidirán las reuniones del Congreso en carácter de Presidente y Vicepresidente, respectivamente.

La duración del período de sesiones se establece en el Artículo 184 de la Constitución y es a los efectos del funcionamiento del Poder Legislativo.

El Artículo “de las sesiones” señala que ambas Cámaras del Congreso se reunirán anualmente en sesiones ordinarias, desde el 1º de julio de cada año hasta el 30 de junio siguiente con un período de receso desde el 21 de diciembre al 1º de marzo, fecha ésta en la que rendirá su informe el Presidente de la República.

El período de sesiones ordinarias significa que se podrá tratar todo proyecto de ley, resolución o declaración que esté depositado en el parlamento siempre y cuando se haya ingresado cumpliendo las condiciones exigidas por la propia Constitución.

El período abarca desde el 1° de julio de cada año y hasta el 20 de diciembre del mismo y desde el 1° de marzo y hasta el 30 de junio del siguiente.

El Artículo 184 prosigue señalando que las dos Cámaras se convocarán a sesiones extraordinarias o prorrogarán sus sesiones por decisión de la cuarta parte de los miembros de cualquiera de ellas; por resolución de los dos tercios de integrantes de la Comisión Permanente del Congreso, o por decreto del Poder Ejecutivo.

El Presidente del Congreso o el de la Comisión Permanente deberán convocarlas en el término perentorio de cuarenta y ocho horas. Las prórrogas de sesiones serán efectuadas del mismo modo. Las extraordinarias se convocarán para tratar un orden del día determinado, y se clausurarán una vez que éste haya sido agotado.

Hay que distinguir el período de sesiones ordinario, de las sesiones ordinarias.

En el Paraguay, por decisión de cada plenario, cada una de las Cámaras del Congreso fijó el día jueves para su día de sesión ordinaria.

Cualquier otro día, deberá entenderse como sesión extraordinaria. Es importante señalar que las sesiones ordinarias terminan a las 0.00 horas del día en que fue convocada y que pasado ese término se entenderá como la convocatoria a una nueva sesión. Por supuesto en este caso será necesariamente extraordinaria.

También tenemos las sesiones preparatorias que no están previstas en la Constitución, pero sí en los reglamentos de cada una de las Cámaras, que fijan las reuniones en sesión preparatoria que deben realizarse entre la fecha de las elecciones generales que habilita un nuevo período Legislativo y el 1° de julio fecha oficial del inicio de sesiones del Congreso.

Las sesiones preparatorias tienen la finalidad de recibir a los nuevos legisladores electos y habilitados por el certificado que expide el Tribunal Superior de Justicia Electoral para elegir las autoridades de cada una de las Cámaras.

La preside provisoriamente y toma juramento a los demás integrantes el Diputado o Senador que encabeza la lista al parlamento del partido o movimiento político más votado. Después del juramento de rigor se elige la mesa directiva y las comisiones asesoras permanentes de cada Cámara.

Sesiones conjunta. Quórum legal. Regla para toma de decisiones. Clases de mayoría.

El Artículo 185 de la Constitución “de las sesiones conjuntas” dispone que las Cámaras sesionaran conjuntamente en los casos previstos en esta Constitución o en el Reglamento del Congreso, donde se establecerán las formalidades necesarias.

Por consiguiente no compartimos que una ley prevea sesiones conjuntas de ambas Cámaras del Congreso, ni que las Cámaras del Congreso sesione en forma conjunta salvo los casos previstos en el Artículo 183 o en otros casos previstos en la Constitución como y último párrafo del Artículo 234 o cuando lo prevea el reglamento conjunto de ambas Cámaras que hasta la fecha no existe.

Las sesiones conjunta de ambas Cámaras o del Congreso deben contar con el quórum legal o mínimo, que significa la menor cantidad de miembros que deben estar presentas para validar la sesión.

En el caso de la reunión del Congreso, si bien la Constitución prevé 125 parlamentarios, se deberá reunir quórum, en forma separada, en cada Cámara para que sea legítima su reunión.

Dice el Artículo 185 que el quórum legal se formará con la mitad más uno del total de cada Cámara. En la Cámara de Diputados el quórum legal es la cantidad de 41 Diputados y en Senadores 23. Un número por debajo del señalado deja a la sesión sin quórum y por ende, sin posibilidad de tomar resoluciones válidas. Prosigue el Artículo 185 que salvo los casos en que esta Constitución establece mayorías calificadas, las decisiones se tomarán por simple mayoría de votos de los miembros presentes. Es decir que con 22 votos en Diputados y con 12 votos en Senadores se pueden tomar votaciones ajustadas a la normativa Constitucional. Este es el mínimo requerido.

El Artículo 185 continúa clasificando las formas de votaciones y los tipos de mayorías que prevé la Constitución.

1) Para las votaciones de las Cámaras del Congreso se entenderá por simple mayoría la mitad más uno de los miembros presentes;

2) por mayoría de dos tercios, las dos terceras partes de los miembros presentes; 3) por mayoría absoluta, el quórum legal, y

4) por mayoría absoluta de dos tercios, las dos terceras partes del número total de miembros de cada Cámara.

Esta mayoría absoluta de dos tercios se prestó a amplios debates en la Cámara de Diputados y siempre se fijo en la cantidad de votos favorables de 54 Diputados presentes, salvo en oportunidad del juicio político al ex-presidente lng. Raúl Cubas que el

Presidente de la Cámara de Diputados en esa ocasión, Walter Bower, la bajó a 53 votos de Diputados presentes e incluyó arbitrariamente el voto del propio presidente de la Cámara.

En Senadores este punto nunca fue objeto de debate porque da números redondos. Finaliza el Artículo con que las disposiciones previstas se aplicarán también a las sesiones de ambas Cámaras reunidas en Congreso y el mismo régimen de quórum y mayorías se aplicará a cualquier órgano colegiado electivo previsto por esta Constitución.

El Artículo 190 de la Constitución “del reglamento” dispone que cada Cámara, redactara su reglamento.

Por otra parte, el Artículo continúa señalando que por mayoría de dos tercios podrá amonestar o apercibir a cualquiera de sus miembros, por inconducta en el ejercicio de sus funciones, y suspenderlo hasta sesenta días sin goce de dieta.

Por mayoría absoluta podrá removerlo por incapacidad física o mental, declarada por la Corte Suprema de Justicia. En los casos de renuncia, se decidirá por simple mayoría de votos.

Las Cámaras podrán tomar decisiones disciplinarias sobre sus miembros que incluye hasta la suspensión en sus funciones pero sin goce de sueldo. Pero no puede separarlo de su seno, salvo que sea por disposición Judicial en caso de delito o por incapacidad física o mental, declarada por la Corte Suprema de Justicia.

Las comisiones: clases, integración. Facultades.

Ambas Cámaras del Congreso funcionan articulando dos Instituciones. Ambas tienen rango Constitucional. La primera de ellas son las comisiones, la segunda los plenarios, es decir, la reunión en sesión de todos sus miembros.

Las comisiones parlamentarias tienen facultades asesoras de los plenarios de cada Cámara y su opinión se produce por medio de dictámenes no vinculantes que, por lo general, traen opiniones de la mayoría y de la minoría.

Los dictámenes son las recomendaciones que las comisiones de cada Cámara realizan al pleno sobre un asunto especial puesto a su estudio.

El Artículo 186 de la Constitución “de las comisiones” trata sobre este tópico estableciendo que las Cámaras funcionarán en pleno y en comisiones unicamerales o bicamerales.

Todas las comisiones se integrarán, en lo posible, proporcionalmente, de acuerdo con las bancadas representadas en las Cámaras.

Al inicio de las sesiones anuales de la legislatura, cada Cámara designará las comisiones asesoras permanentes. Estas podrán solicitar informes u opiniones de personas y entidades públicas o privadas, a fin de producir sus dictámenes o de facilitar el ejercicio de las demás facultades que corresponden al Congreso.

Las comisiones se forman en el seno de cada Cámara integrada por miembros de acuerdo a sus respectivos intereses individuales o por bancadas, en atención a diversos temas: salud, vivienda, asuntos Constitucionales, Legislativos, derechos humanos, finanzas, etc.

Cada Cámara posee alrededor de una veintena de comisiones.

El reglamento de cada Cámara no fija un plazo, ni la Constitución, para que las comisiones se pronuncien sobre los temas derivados a estudio de proyectos de leyes.

Las comisiones pueden ser unicamerales o bicamerales.

Una Comisión bicameral que hasta hoy funciona, por mandato Constitucional, es la Comisión Bicameral de Presupuesto, otras comisiones bicamerales fueron eliminadas por los abusos que se cometieron durante su funcionamiento como fue el caso de la Comisión Bicameral de Investigación (CBI).

Elección y duración del mandato de los legisladores. Vacancias. Juramentos. En relación a la elección y duración del mandato de los Senadores y Diputados el Artículo 187 de la Constitución “de la elección y de la duración” dispone que los Senadores y Diputados titulares y suplentes serán elegidos en comicios simultáneos con los presidenciales.

Los legisladores durarán cinco años en su mandato, a partir del primero de julio y podrán ser reelectos. Las vacancias definitivas o temporarias de la Cámara de Diputados serán cubiertas por los suplentes electos en el mismo Departamento, y las de la Cámara de Senadores por los suplentes de la lista proclamada por la Justicia Electoral.

El tema de las vacancias definitivas o temporales se complementa con los siguientes Artículos del Código Electoral que deben tenerse en cuenta:

Artículo 161.-En caso de renuncia, inhabilidad o muerte de algún candidato electo antes de su incorporación, le sustituirá aquel que en la lista de titulares de su partido, movimiento político o alianza, lo siga en el orden respectivo.

Artículo 162.- En el caso de renuncia, inhabilidad o muerte de un candidato unipersonal electo, pero antes de haber asumido el cargo, se estará a lo dispuesto por la Constitución y las leyes respectivas.

Artículo 163.- En caso de renuncia, inhabilidad, muerte o permiso de un miembro ya incorporado, lo sustituirá aquel que en la lista respectiva de suplentes de su partido o movimiento político figure en el orden de prelación.

El mismo sistema regirá para las alianzas electorales, salvo que las partes hayan acordado otro diferente.

Además, el Código Electoral prevé un caso de crisis política por el cual la vacancia sea definitiva o temporal se produzca como consecuencia de alguna crisis política, en ese caso se aplica el Artículo 164 de la Ley 834.

Artículo 164.- Cuando las vacancias resulten del retiro definitivo del bloque o bancada de uno de los partidos, movimientos políticos o alianzas se convocará en primer lugar a los suplentes de la misma bancada, y si éstos a su vez se negaren a incorporarse, se distribuirán las bancas entre los candidatos suplentes más votados en las listas de las otras asociaciones políticas y en la proporción correspondiente. Igual procedimiento se seguirá en los casos de vacancias de Convencionales Constituyentes, de miembros titulares de las Juntas Departamentales o Juntas Municipales.

El Artículo 188 de la Constitución “del juramento o promesa” refiere que en el acto de su incorporación a las Cámaras, los Senadores y Diputados prestarán juramento o promesa de desempeñarse debidamente en el cargo y de obrar de conformidad con lo que prescribe la Constitución.

El Artículo mencionado reitera que ninguna de las Cámaras podrá sesionar, deliberar o adoptar decisiones sin la presencia de la mayoría absoluta, reenvía al tema ya tratado del quórum, que es el mínimo necesario para sesionar válidamente.

Finalmente, si hubiere una resistencia crónica de los parlamentarios para asistir a las sesiones o reiteradamente se suscitare la falta de quórum un número menor podrá, sin embargo, compeler a los miembros ausentes a concurrir a las sesiones en los términos que establezca cada Cámara.

Lamentablemente, ninguna de las Cámaras, todavía tiene reglamentada esta situación de emergencia, por consiguiente, no se estipulan sanciones para los ausentes sin justificación.

Otra interpretación sobre la última parte del Artículo 188 permitiría a quienes asisten a las sesiones reiteradamente y no tuvieren quórum el compeler a los ausentes a concurrir a las sesiones bajo apercibimiento de sesionar con un número menor al exigido Constitucionalmente.

Nunca todavía se aplicó esta disposición, como dijéramos, y realmente de hacerlo podría ser motivo de otra interminable controversia en el ámbito parlamentario. Creemos dudosa su aplicación sino está previamente reglamentada en los respectivos estatutos de cada Cámara del Congreso.

Senadurías vitalicias. El Artículo 189 de la Constitución de las senadurías vitalicias nos presenta una exótica institución: Los ex presidentes de la República, electos democráticamente, serán Senadores vitalicios de la Nación, salvo que hubiesen sido sometidos a juicio político y hallados culpables. No integrarán el quórum. Tendrán voz pero no voto.

Este es otro tema de ardiente debate en nuestro escenario jurídico político. La intención de los constituyentes fue clara. Pretendía que los ex- presidentes de la República electos democráticamente sean Senadores vitalicios para que con su presencia en el Senado de la Nación puedan participar con su experiencia y así colaborar con la conducción de la República.

Inmunidad de opinión, arresto y de proceso. Desafuero.

Las inmunidades de los parlamentarios están previstas en el Artículo 191 de la Constitución “de las inmunidades” donde se dispone que ningún miembro del Congreso puede ser acusado judicialmente por las opiniones que emita en el desempeño de sus funciones.

Este es un caso en el cual los parlamentarios están garantizados en sus derechos de un modo absoluto. Por consiguiente podemos calificarla como inmunidad absoluta. Los parlamentarios, directamente, nunca rinden cuentas ante la justicia por los delitos de injuria, calumnia, difamación que afecten al honor, imagen o integridad psíquica de las personas.

La única frase que podría prestarse a algún tipo de confusión es la que exige que las opiniones de los mismos sean vertidas “en el desempeño de sus funciones”.

Ciertas interpretaciones sostienen que esta condición sólo se cumple cuando el parlamentario emite opinión en su banca en el Congreso, pero no compartimos dicha apreciación porque la labor de los parlamentarios, como explicamos, no se limita a legislar o sus tareas dentro del recinto parlamentario.

Vencido el mandato del parlamentario como la inmunidad es absoluta, tampoco los afectados lo podrán imputar por los delitos mencionados.

En este caso, los legisladores, directamente están excluidos de responsabilidad penal de cualquier tipo y en cualquier tiempo aunque opinen en otro escenario que no sea el Congreso.

Es tan absoluta la libertad de expresión de los parlamentarios que ni siquiera sus respectivos partidos pueden tomar sanciones disciplinarias por sus opiniones, ni rinde cuenta ante ningún tribunal jurisdiccional o administrativo.

El parlamentario actúa como tal en todas sus actividades durante la vigencia de su mandato, por lo tanto, no se los puede disociar o escindir en varias personas simultáneamente.

Por los mismos argumentos, si actúan en forma indebida, por ejemplo, fuera del ámbito parlamentario realizando tráfico de influencias u otro delito similar es también responsable.

El Artículo Constitucional continúa aclarando que ningún Senador o Diputado podrá ser detenido, desde el día de su elección hasta el del cese de sus funciones, salvo que fuera hallado en flagrante delito que merezca pena corporal.

En este caso, la autoridad interviniente lo pondrá bajo custodia en su residencia, dará cuenta de inmediato del hecho a la Cámara respectiva y al juez competente, a quien remitirá los antecedentes a la brevedad. Cuando se formase causa contra un Senador o un Diputado ante los tribunales ordinarios, el juez lo comunicará, con copia de los antecedentes, a la Cámara respectiva, la cual examinará el mérito del sumario, y por mayoría de dos tercios resolverá si ha lugar o no al desafuero, para ser sometido a proceso.

En caso afirmativo, le suspenderá en sus fueros.

El segundo supuesto previsto en el Artículo comentado hace referencia a los casos de inmunidad relativa.

Esto significa que en caso de comisión de otros delitos por parte de los parlamentarios, los mismos se suspenden en su