El problema de la disolución parlamentaria en el Perú.

Los mecanismos de control político directo están limitados por un mecanismo desincentivador. En el caso peruano, la censura o la denegatoria de confianza a dos gabinetes de ministros en forma consecutiva, faculta al Presidente de la República a disolver el Congreso. Ahora bien, el derecho de disolución Parlamentaria no resuelve los problemas de desequilibrio e inestabilidad política de nuestro país, ni del resto de Latinoamérica. Y como veremos a continuación, lo previsto por el texto constitucional de 1993 no solamente mantiene sino que incluso empeora los problemas ya existentes sobre el particular:

87_{Ibid., p. 16.}

actos. Y aún así, el jefe de Estado puede disolver el órgano encargado de hacer efectiva dicha responsabilidad88. Puede darse el caso, particularmente grave, aunque raro, de que el Congreso opte por censurar gabinetes de manera continuada y el Ejecutivo disuelva congresos de tal suerte que el Gabinete nunca asuma verdaderas funciones ni el Congreso legisle ni fiscalice89

A mayor abundamiento, y a la luz de la experiencia política peruana y comparada, el factor desencadenante de estas crisis suele ser el propio jefe de Estado, que al no ser política ni penalmente responsable de ellas, no sufre mella considerable en su privilegiada posición respecto a los demás poderes del Estado

. El resultado directo es entonces la elevación, en los hechos, del poder presidencial, dado que el Presidente podría gobernar sin la necesaria participación del Congreso, a través del uso de los decretos de urgencia, facultad para la que se encuentra explícitamente autorizado por la Constitución.

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2) Llega ser pues muy peligrosa la existencia de una figura como esta, la cual que no sólo puede generar indebida acumulación de poder presidencial, sino que podría resultar una circunstancia generadora de entrampamientos entre los organismos que componen el Estado. Y es . Tal como expresáramos anteriormente, nada obstaría para el nombramiento de gabinetes de mínima relevancia para el régimen y la asunción de prerrogativas administrativas por parte del Presidente. Como resultado de esto, el poder presidencial se elevaría hasta límites insospechados, sin que exista mecanismo alguno que resuelva el problema generado, desde un punto de vista democrático.

88 _{VALEGA GARCIA, César - Op. cit., p. 199. BERNALES BALLESTEROS, Enrique – “Los} Poderes Ejecutivo y Legislativo en la Constitución de 1993”. En: División de Poderes. Buenos Aires: CIEDLA, 1993, p. 171.

89 _{Es importante señalar que por razón de la existencia del Voto de Investidura un Gabinete} podría ser destituido por el Congreso casi inmediatamente después de haber sido nombrado, con las consecuencias nefastas que ello podría acarrear.

90 _{BERNALES, Enrique - Op. cit., p.172.}

que resulta muy claro como un Primer Ministro puede generar que se le niegue confianza al Gabinete que preside a través de la instigación presidencial y precipitar la disolución del Parlamento. Como resultado de ello, el poder del Ejecutivo sobre el Congreso puede ser absoluto91

Además, en los hechos puede terminar ocurriendo exactamente el efecto contrario: Que el Congreso otorgue confianza al Consejo de Ministros, pero que dicho organismo empiece a censurar a ministro por ministro, en forma individual

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Cabe entonces preguntarse cuál puede ser la solución a estos problemas. Y es que a nuestro parecer, tanto la Constitución de 1993, como

, sin que con ello sea posible precipitar la disolución, en especial si el Presidente de la República carece de mayoría parlamentaria. Nada obsta pues para que un Ministro que goza de la confianza de su partido sea censurado. Un Congreso inteligente solamente se ocuparía de los ministros más importantes, como por ejemplo a los de Economía y Finanzas, Interior o Justicia (los cuales en la mayoría de los casos no son a la vez Presidentes del Consejo), dejando en paz al Premier o a los demás miembros del Gabinete, con cargos menos relevantes según la coyuntura del momento. En este punto, resulta entonces muy claro como los conflictos que pudiesen surgir finalmente no se resuelven.

3) Asimismo la disolución parlamentaria no resuelve otros entrampamientos que pueden originar diversos grados de ingobernabilidad y que no tienen mucho que ver con el control político directo. Entre ellos cabe resaltar aquellos generados por la derogación de decretos de urgencia o de decretos legislativos, los producidos por el entrampamiento de proyectos del Ejecutivo, o los impulsados por una "crisis blanda”, común en el derecho comparado, derivada de sucesivas interpelaciones sin moción alguna subsiguiente y muchas más.

91 _{VALEGA GARCÍA, César – Op. cit., p. 200. BERNALES, Enrique - Op. cit., p.172.} 92 _{OCHOA CARDICH, César – Op. cit., p. 39}

sus antecesoras no tienen ni han tenido una respuesta al respecto. Pero, por otro lado, todo indica que la posibilidad de darle a la disolución parlamentaria una connotación de mecanismo de resolución de conflictos y no la de un dispositivo de sanción del Congreso ante la censura a negación de confianza se presenta como una opción resistida por nuestros constituyentes93_{. Y es que,}

como veremos más adelante, la disolución parlamentaria debe funcionar como un mecanismo de arbitraje electoral, que permita el traslado al electorado de los conflictos que puedan producirse al interior del Estado, en particular, entre el Congreso y el Gobierno o entre mayoría y oposición94

7.

ESBOZANDO ALGUNOS MECANISMOS CORRECTIVOS

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Es necesario señalar que la historia política peruana nos muestra como la utilización de la disolución parlamentaria, en un contexto y con diseño adecuado, pudo haber resuelto crisis políticas serias como las ocurridas, por un lado, durante el gobierno del Presidente Bustamante y Rivero, en cuyo periodo la crisis de gobernabilidad no tuvo que ver directamente con el control político directo sino más bien con la inactividad de las Cámaras Legislativas, sin considerar crisis políticas más recientes. Pero, por otro lado, pudo haber sido ser de utilidad ante crisis políticas más recientes, como las ocurridas durante el gobierno del Presidente Alberto Fujimori.

Ante los esquemas de ineficiencia señalados en los acápites precedentes respecto al presidencialismo, es posible diseñar algunos mecanismos específicos que podrían conjurar los problemas antes enumerados. Uno de ellos es la inclusión de instituciones como las de un 93 _{FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco - Op. cit., p. 48. RUBIO, Marcial y BERNALES, Enrique -}

Op. cit., p. 392.

94 _{Desdichadamente, el Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución, lejos de replantear la} disolución parlamentaria, la elimina, manteniendo el esquema tradicional de entender la misma como un mecanismo de desincentivo o sanción del uso de los mecanismos directos de control por parte del Parlamento.

Primer Ministro con facultades políticas específicas, sin que el mismo se convierta necesariamente en un jefe de Gobierno parlamentario. Asimismo, se considera conveniente el diseñar adecuadamente los mecanismos de control político directo existentes. Además, es importante incorporar la disolución parlamentaria como institución regulada eficientemente. Finalmente, se esboza la incorporación de la llamada renovación parcial del Congreso.

Y es que, en nuestra opinión, un régimen de gabinete como el inglés – y en general, el sistema parlamentario - no funcionaría en Latinoamérica, dado que el subcontinente se caracteriza no sólo por un multipartidismo muy acentuado – en la mayoría de los casos -, sino también por la existencia de muchos grupos independientes que parecieran no estar vinculados directamente con las agrupaciones ya existentes95. Si a esto le sumamos la actual crisis de los denominados partidos políticos tradicionales en toda América Latina, podemos considerar que un régimen de ese tipo generaría más inestabilidad que cualquier otro. Por otro lado, la tradición latinoamericana no es muy favorable a la instauración de sistemas de tendencia parlamentaria96

Sin embargo, y a nuestro parecer, la solución en esta vía es modificar la estructura del poder ejecutivo presidencial a fin de que el mismo tienda a la dualidad. Ello implica entonces hacer efectivo el traslado de ciertas atribuciones propias del Presidente de la República y jefe de Estado en favor del Gabinete Ministerial en general y del Primer Ministro o Jefe de Gabinete en particular, siendo este último quien asumiría las atribuciones propias de un jefe de Gobierno

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95 _{Cftar: DUVERGER, Maurice – Op. cit., p. 201.}

96 _{Entrevista a Néstor Pedro Sagües. En: Themis, Segunda Epoca, Nro. 26, p. 39.}

97 _{En el caso peruano, ello implica derogar el tercer inciso del artículo 118° de la Constitución} de 1993. El inciso pasaría a engrosar las atribuciones del Presidente del Consejo de Ministros, contenidas en el artículo 123° de la Carta de 1993.

. En síntesis, lo que se busca es entregarle la responsabilidad del manejo político nacional a quienes deben dar cuenta de sus actos al Congreso, bajo posible sanción de interpelación y censura.

Es decir, postulamos reformular el régimen de tipo impuro o híbrido existente en gran parte de Latinoamérica, eliminando las deformaciones propias de los regímenes presidenciales latinoamericanos98

Como lo habíamos adelantado, la reforma que estamos explicitando implica un nivel de ejecutivo dual, en el cual exista un Gabinete Ministerial provisto de funciones claras y al cual se asigne funciones decisorias específicas. En especial, el establecimiento claro de un Jefe de Gabinete o Primer Ministro, encargado de la dirección de la política general de gobierno. Esto, con la intención de que el Congreso pueda controlar directamente las acciones que se realizan en el Gobierno, fiscalizando al responsable de ejercer

. Creemos conveniente acercarnos más a los modelos de tipo mixto y no tomar elementos del sistema parlamentario por partes y en modo sesgado utilizando las instituciones para finalidades distintas de las que se habían pensado originalmente para ellas en el derecho comparado, como viene ocurriendo en los más recientes textos constitucionales de los diversos países de esta parte del Mundo,.

Sin embargo, tampoco es eficiente realizar en Latinoamérica una copia exacta o un traslado de los modelos extranjeros que nos puedan servir, entre ellos el semipresidencialismo de origen francés, puesto que la realidad política de nuestros países nos obliga a la creación de instituciones propias, adecuadas a nuestro contexto. Bajo todos estos criterios, las reformas que proponemos – aplicables no solo a Latinoamérica, sino también a otros regímenes presidenciales con problemas similares - implicarían entonces los siguientes ítems:

7.1. Entregar la responsabilidad de la dirección de la Política General de