Reforma del Estado

3.1. Provincias, tributación y presupuestos

Aprovechando el auge de las exportaciones del guano, el Estado peruano abolió una serie de tributos: las medias annatas (sobre clérigos que obtenían algunas prebendas o incluso determinados civiles) en 1847; la ratificación de la abolición de la contribución de las castas en 1848 (ya que se estaba cobrando en algunas provincias) y, en 1854, la contribución indígena. Este último, era de lejos el más importante. Hasta la fecha de su abolición, en lo que Emilio Romero denominó “descentralismo de facto”: “las provincias tenían dinero, Lima estaba pobre” (Contreras, 2002: 14). Estas contribuciones

recaudadas por las autoridades provinciales y departamentales, al parecer, permanecían en esos lugares, aunque alguna parte debían enviarla a Lima. Dada la precariedad de algunas economías, a veces las sumas estimadas para el envío a la capital ponían en apuros a los prefectos, puesto que los tributos no siempre eran fáciles de cobrar en todos los pueblos. Bonilla recogió el testimonio del Prefecto de Ayacucho, quien pedía al gobierno central tuviera en cuenta las necesidades de su departamento (Bonilla, 2005 II: 1077).

Así, en el período de 1826-1830, el departamento de Cuzco tenía un ingreso mayor que Lima, por concepto de recaudación de contribuciones directas. Ello gracias a los más de 50,000 tributarios indígenas, frente a algo menos de 15,000 en Lima (Contreras, 2002: 15). Si bien en la capital se recaudaba también por otros conceptos, esta diferencia era determinante.

Las medidas liberales del gobierno central no afectaban, entonces, sus propias arcas, sino de las provincias. Sin embargo, en los primeros presupuestos de gobierno las provincias fueron las olvidadas. Su presencia fue paulatina, sin cambiar la balanza a favor de la capital y las zonas claves de la costa, particularmente el norte. O, en su defecto, sujeto a las “negociaciones clientelares”. Pronto, la exigencia por recursos se hizo cada vez mayor. Había que tener en cuenta que dichos gastos no sólo tenían que ver con los servicios de la comunidad y pagos de burocracia local, sino también de los ejércitos, movilizados para aplacar revueltas o “prevenirlos”. De esta situación da cuenta, en 1855, el prefecto de Ayacucho, Isidro Frisancho, quien agobiado por los pagos y dado que sus pedidos no parecían ser atendidos por Lima, amenaza con renunciar a su cargo65_.

Según refiere Planas, en 1848 el segundo presupuesto de la república, fue aprobado con un superávit destinado para “la consolidación y aportación de la deuda interna y externa” (1998:164). Sólo después se aprobó una partida adicional, para gastos municipales, de policía y de instrucción”, de lo cual, sostiene Planas:

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Testimonio tomado de Bonilla (2005, II: 1078): “Mi actual posición no puede ser más difícil y habiendo tocado la imposibilidad de seguir mandando un Departamento que no tiene un centavo de que disponer, me veré en la precisión de dejar el puesto que lo admití sólo por el deseo de hacer algo en obsequio de estos pueblos”.

“Sorprende verificar […] que quienes aprobaron el presupuesto luego de largas discusiones, descubran, poco después, que habían olvidado reintegrar los ingresos municipales y destinarlos hacia gastos de ´salubridad, comodidad e instrucción pública, y casa de seguridad´, lo que implica que los rubros ministeriales no cubrían este tipo de gastos” (1998:165).

En dicha partida adicional, por lo demás, Lima reciba la tercera parte de los fondos (44, 508 de un total de 122,778). Le seguían, en segundo término, Cusco, Arequipa y La Libertad, con 12,3000. Como veremos más adelante, ello no se justificaba desde un punto de vista poblacional, aún cuando en esa época empezara a despuntar demográficamente, debido a migración externa y, particularmente, interna. Un argumento que se esgrimiría entonces era que las obras invertidas en Lima tenían efecto beneficioso para otros departamentos (escuelas superiores, por ejemplo).

3.2. Las leyes municipales de 1845 y 1853

El 1845, el nuevo Congreso restablece la instancia municipal, a pesar de no ser mencionada en la Constitución de Huancayo, entonces vigente. La intensión era mejorar la recaudación fiscal. Como refiere Planas:

“Las municipalidades, al ser instaladas, debían reasumir la administración de los ramos de Propios y Arbitrios de los pueblos respectivos, lo cual implicaba dotarlas de una autonomía financiera muy importante […] Las municipalidades debían rendir anualmente cuenta de las entradas y gastos de su administración y, con visto bueno del prefecto respectivo, remitirían estas cuentas al Tribunal Mayor de Cuentas, para que las examine” (1998: 162).

Esta regulación brindaba una relativa autonomía presupuestal a los municipios, en la medida que estaba encargada de elaborar su presupuesto. Sin embargo, este debía tener el visto bueno del Prefecto del departamento o sub-prefecto de la provincia. Además, no tenían libertad para disponer de lo recaudado, pues ello era administrado por el gobierno central, quien lo distribuía como “reintegro municipal”. “En consecuencia, son piezas de una administración centralizada y de un único plan presupuestal” (Planas, 1998: 162).

La Ley Orgánica de Municipalidades fue aprobada en 1853, durante el gobierno de Echenique. De acuerdo al artículo 58, los alcaldes eran

nombrados por el Presidente de la República. Es decir, carecerían de la legitimación de los ciudadanos locales, sujeto a los intereses del gobierno central. Si bien en 1856, la Constitución liberal trató de establecer la elección popular para todos sus cargos, esta no pudo aplicarse. En la Constitución de 1860, se ordenó la instauración de municipalidades según lo designado por la ley. Esta estableció que las capitales de departamento, provincias y ciudades contaran con municipios. Sin embargo, como denunciara Silva Santisteban, se les ponía impedimentos “en el manejo de fondos y dotación de empleos” (Delgado, 1998: 406).

3.3. La reforma fiscal de Pardo

Aunque avancemos en el tiempo, consideramos que, para esta sección en torno a las reformas del Estado, vale la pena incluir las medidas adoptadas por Manuel Pardo. Su gobierno trató de ir más allá de lo alcanzado por Castilla y fue el esfuerzo más importante en materia de descentralización, hasta la Guerra del Pacífico. Siendo Pardo Ministro de Hacienda (1863-64), trató de cambiar en algo la racionalidad centralista, dividiendo los presupuestos en nacional, departamental y municipal66. Su objetivo fue mejorar una distribución que permitiera afrontar en un futuro la escasez del guano (Planas, 1998: 191). Ello fue lo que motivó la reforma que intentó aplicar cuando llegó al gobierno. En primer lugar, promulgó una nueva Ley de Municipalidades (1873) y creó los Concejos Departamentales en el municipio de cada capital de provincia, y los provinciales, en los municipios de las capitales provinciales. A estos les transfirió 2/3 de las rentas provenientes de las contribuciones directas (Contreras, 2002: 18). Además, les asignó un fondo adicional del 2% por concepto del impuesto a las mercaderías importadas. La distribución de dicho fondo fue bastante más equitativo que el citado anteriormente, de 1848 (Planas, 1998: 230).

Los Consejos Municipales de las capitales de Provincia, eran elegidos por los Colegios Provinciales. Esto es, no había una elección popular nueva, sino que eran los electores ya elegidos los que asumían esa función. Esta

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Ya su antecesor, Pedro Gálvez, había propuesto la descentralización municipal (1872), como única manera de evitar la demanda agobiante al Congreso de proyectos de ley sobre obras u otros asuntos a favor de las provincias (Romero, 1968: 87).

descentralización también permitía a los municipios el aprobar determinados reglamentos y arbitrios propios, así como solicitar empréstitos, sin aprobación del Congreso (Pardo, 2004c: 436). Sin embargo, los montos distribuidos desde el gobierno central debían ser definidos por este y desde él se enviaban a los organismos departamentales67_{. En todo caso, su reforma quedó trunca,}

primero al finalizar su mandato y posterior asesinato, y luego con el estallido de la Guerra del Pacífico68.