Por Alejandro Casalis y Arturo Trinell
3. Sustentabilidad, desarrollo y capacidades estatales de
los estados provinciales
La preocupación por el ambiente, el desarrollo y las condiciones de vida de la población tie- ne larga historia en el pensamiento social. Sin embargo, medio ambiente y desarrollo fueron relacionados por primera vez en 1972 en la
17 “Estamos dispuestos a discutir un nuevo esque- ma impositivo para futuros proyectos”, aseguró Sergio Uñac, el Gobernador de San Juan (Eco-
nojournal, 11 de mayo de 2017).
18 Algunas de las empresas que han invertido re- cientemente en la Argentina son: Fortuna Sil- ver, First Quantum y Huayra Minerals Corp, entre otras (EconoJournal, 10 de marzo de 2017). En una gira por el Reino Unido, fun- cionarios argentinos han estimado promesas de inversión por U$S23.000 millones (Clarín, 21 de marzo de 2017).
Conferencia sobre el Medio Ambiente Huma- no realizada en Estocolmo. Ese año se publica Los límites del crecimiento, o Informe Meadows, encargado por el Club de Roma, donde se señala- ba que la naturaleza no admite cualquier tipo de
desarrollo19. Por aquellos años, se alertaba sobre el
diferencial de consumo y apropiación de recur- sos naturales entre países desarrollados y subde- sarrollados, señalando la imposibilidad física del planeta de soportar la “igualación hacia arriba” en el consumo de recursos naturales y criticando el modelo de desarrollo industrial y los patrones de consumo de los países desarrollados.
El Informe Nuestro futuro común (Brundt- land, 1987) fue la base de la Cumbre de Río de Janeiro de 1992. En dicho Informe se definió al desarrollo sostenible como aquel que “satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones venideras para
satisfacer sus necesidades futuras”20. En la defi-
nición, se incorporan los principios de equidad intrageneracional e intergeneracional.
En dicho trabajo, los límites al uso de los recursos naturales sugieren tres condiciones o reglas básicas para el desarrollo sostenible: • Ningún recurso renovable deberá utilizarse a
un ritmo superior al de su generación. • Ningún contaminante deberá producirse a un
ritmo superior al que pueda ser reciclado, neu- tralizado o absorbido por el medio ambiente.
19 El Informe Meadows contribuyó a cuestionar la concepción de desarrollo como perspectiva lineal y evolutiva, que consideraba que el subdesarrollo era superable mediante una serie de etapas a re- correr. De ser así, los países más atrasados se irían acercando al modo de producir y consumir de los más avanzados, pero eso no se verifica y además sería físicamente imposible pues no habría recur- sos para lograr equiparar los niveles de consumo. 20 Entendemos aquí “sustentable” y “sostenible”
como sinónimos, evitando entrar en la discu- sión sobre su distinción.
• Ningún recurso no renovable deberá aprove- charse a mayor velocidad de la necesaria para sustituirlo por un recurso renovable utilizado de manera sostenible.
De este modo, pues, el desarrollo sostenible no se reduce sólo a la preservación del ambiente. Por el contrario, refiere a una equilibrada rela- ción entre tres componentes centrales e interde- pendientes como son el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección del medio
ambiente21. El desarrollo sostenible, entendido
como una síntesis de las tres dimensiones an- tes mencionadas, representa entonces una idea de cómo deberían ser las cosas. Más allá de lo normativo, se sabe que lo económico pesa sobre lo social y lo ambiental, y la minería no es la excepción en ese sentido.
No obstante, la actividad minera y las políti- cas y los discursos a favor del sector han genera- do numerosas resistencias sociales, por motivos ambientales, por competencia entre diversas actividades productivas sobre recursos escasos como el agua (Martín y Wagner, 2013), y por rechazo u oposición en algunas de las comuni- dades por los escasos beneficios en el territorio (Tapia, 2014) –más allá de las declamaciones fa- vorables que hace el sector provincial, las empre- sas y cámaras del sector y los medios periodís-
21 La cuestión del desarrollo sustentable continuó debatiéndose, con resultados disímiles, en la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible
(CMDS) en Johannesburgo (Sudáfrica) en el año 2002; en la Cumbre de Bali (2007) donde se buscó redefinir el Protocolo de Kioto y adecuar- lo a las nuevas necesidades respecto al cambio climático; y en la Cumbre de Paris (2015) donde la cuestión del desarrollo sustentable tuvo un nuevo relanzamiento en la agenda global con la Declaración de los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS).
ticos locales22–. La experiencia de Esquel en la
provincia de Chubut, de rechazo a la minería “a cielo abierto”, constituyó un parteaguas respec- to de las prácticas y el vínculo del sector minero con la comunidad, los gobiernos provinciales y locales. El aumento de las resistencias sociales ha llevado al sector a desplegar múltiples estrategias para lograr la aceptación social, o al menos, la mitigación de las mismas, como lo evidencian las prácticas de responsabilidad social empre- saria y la búsqueda de licencias sociales a nivel local. Asimismo, la presión social ha implicado para las contrapartes del sector público provin- cial una mayor exigencia sobre el control de riesgo ambiental, el tratamiento de los pasivos ambientales y un mayor involucramiento con el entramado productivo local a partir de la pro- moción de un sector industrial y de servicios locales. En esa búsqueda, de lograr aceptación social de las comunidades locales, las empresas mineras, los organismos internacionales y los gobiernos provinciales plantean la referencia a la “minería sustentable” como el nuevo standard social y ambientalmente exigido.
Pero, ¿qué significa minería sustentable? y ¿Cuáles son las críticas desde ésta concepción de sustentabilidad? Desde el punto de vista de la sustentabilidad de la explotación de los recursos
22 Como señala el periódico El Ancasti, en Ca- tamarca los municipios recibieron un total de 25 millones de pesos en concepto de regalías y, de ese monto, más de un 50% quedaron para los municipios ubicados en las cercanías de los yacimientos. El Ancasti, 26 de marzo de 2017. Estas afirmaciones sobre los efectos positivos de la minería en la población local a menudo son relativizadas por trabajos de investigación cuan- do se incorporan otras variables como la gene- ración de puestos de trabajo para la población local, utilización de recursos naturales como el agua, contaminación por desastres o pasivos ambiental, la participación de la comunidad, entre otros (Merlinsky, 2013; Manzanal y Villa- real, 2009).
naturales, hay tres condiciones a tener en cuen- ta: no producir el agotamiento del recurso; no generar consecuencias ambientales por su ex- plotación; y que se preserve un equilibrio entre la búsqueda de desarrollo económico, social y ambiental. En base a estas condiciones la mi- nería no es sustentable y pretenderlo parecería
ser un oxímoron. Esto se debe a que,en primer
lugar, los recursos no renovables son finitos en el mediano y largo plazo por su agotamiento –o incluso más allá del encarecimiento de su ex- plotación–, por más que las empresas y los go- biernos garanticen el stock de reservas mediante nuevos descubrimientos a medida que se explo- tan los actuales. En segundo lugar, la minería, en particular la megaminería, tiene evidentes impactos ambientales por más que se adopten nuevas tecnologías y controles para minimizar estos riesgos o se apele al discurso de la “minería responsable”. Y, por los motivos anteriormente explicitados, no es posible alcanzar un equilibrio entre desarrollo económico, social y ambiental, por más que se informe a la comunidad local, se contemple su participación y se establezcan be- neficios sociales, laborales, de salud, económicos y de infraestructura para ésta.
De modo que, plantear posiciones dicotó- micas en torno de la explotación minera, tanto subordinada a las exigencias de máxima rentabi- lidad y estabilidad del marco tributario por par-
te las empresas transnacionales (Banco Mundial,
1996) o, por el contrario, su rechazo a ultranza
por las consecuencias sociales, ambientales y económicas (Svampa, 2013), reduce y condicio- na, para los países en desarrollo, el debate sobre los recursos mineros dentro de una estrategia de desarrollo. Como señala Stanley (2012):
la premisa para lograr una contribución al de- sarrollo es el modo de extracción y aprovecha- miento (inversión y distribución) de la renta del recurso mientras éste no se agote, y también la regulación de las externalidades, en especial sus impactos ambientales y sociales. Este es justa-
mente uno de los puntos centrales en el debate económico sobre la sostenibilidad de la minería23.
Sin embargo, los minerales, lejos de constituir un obstáculo para el desarrollo, son un activo que debe subordinarse a la estrategia de desa- rrollo para sostener un proceso de cambio es- tructural y mejora del bienestar de la sociedad, derivando la renta que ésta genera para financiar sectores de alta productividad, potenciar el de- sarrollo de capacidades laborales, tecnológicas, regulatorias e infraestructura (Tereschuk, 2013). En esto desempeña un rol significativo el Estado nacional y provincial, en la definición de la es- trategia de desarrollo –dimensión política–, y el desarrollo de capacidades estatales (Fernández y García Puente, 2013) para la regulación del sec- tor con ciertos grados de autonomía por parte de su aparato burocrático (Evans, 1996).
Tal como se mencionó anteriormente, a di- ferencia de los fuertes contrastes observados en otras áreas, la minería presenta más continuida- des que rupturas entre la gestión anterior y la ac- tual, toda vez que se ha respetado el marco regu- latorio sancionado durante los ´90 por entender que inversiones de riesgo y de mediano-largo plazo para la explotación de minerales, reque- rían de incentivos fiscales. El actual gobierno ha profundizado este proceso eliminando el 5% de las retenciones que pesaban sobre el sector, y hoy avanza en un “Acuerdo Federal Minero” para homogeneizar algunas condiciones frente a las siempre heterogéneas realidades provinciales.
Y es que en la Argentina cualquier valora- ción sobre la minería resulta aproximada si no se repara en la esfera subnacional. En tanto ti- tulares del “dominio originario” de sus recursos, son las provincias las autoridades concedentes y
23 Stanley, L. (2012). Los límites de la minería.
El Diplo. Edición Núm. 154, abril de 2012.
Disponible en: http://www.eldiplo.org/index. php/archivo/154-el-subsuelo-en-disputa1/ los-limites-de-la-mineria/
de aplicación, lo que complejiza mucho adoptar posiciones maximalistas como las que claman por una “minería sustentable” (como si tal con- dición dispensara a la actividad de rendir cuen- tas por el impacto ambiental que genera) y otras que la rechazan enfáticamente, desconociendo que para muchas jurisdicciones ya son realidades consolidadas, y de cuyos ingresos por regalías se compone buena parte de sus fuentes fiscales, y que los gobernadores de las provincias mineras son decididos impulsores de la actividad y en general esa posición no les genera grandes costos políticos (suelen ser elegidos y reelegidos para más de un mandato).
Pareciera, por lo tanto, que un debate su- perador debiera conducir a poner el foco en las capacidades estatales que están desarrollando las provincias luego de casi dos décadas de minería metalífera intensiva. Estas capacidades estatales provinciales podrían evaluarse por las siguientes variables:
• La intensidad burocrático-institucional forja- da después de años de vigencia de los empren- dimientos en sus territorios, con funcionarios capacitados en el manejo de temas de alta sen- sibilidad social y relevancia presupuestaria. • La efectiva verificación del know-how asimila-
do por las empresas públicas provinciales, lue- go de décadas de vínculo con empresas extran- jeras portadoras del específico conocimiento de la operación y dotadas de alta capacidad tecnológica.
• El tipo de asociación público-privada alcan- zada, que asegure los compromisos asumidos con el capital extranjero sin por ello resignar condiciones de fiscalización y de monitoreo. • El nivel de sistematización de la información
de las áreas, activo que juega más a favor de las firmas extranjeras que de las provincias, por cuanto muchas veces éstas disponen de infor- mación dispersa, no digitalizada y escasamente relevada, que no da cuenta del verdadero po- tencial geológico que poseen.
• La posibilidad de impulsar proyectos alterna- tivos valiéndose de los recursos de la minería pero que apunten a diversificar la estructura productiva provincial, al margen de nuevas exploraciones que puedan realizarse. En este marco, hay un alarmante déficit en la regula- ción de cierre de minas y del aporte empresario en la fase post-productiva, que no alcanzan a compensar las políticas de responsabilidad so- cial que promueven las firmas.
Del estudio de estas variables, como de otras que puedan apuntar a un mejor posicionamien- to del Estado frente a consorcios extranjeros que operan a escala global, dependerá en buena me- dida la evaluación que pueda hacerse del paso de la minería metalífera por el país, que por ahora consagra a la Argentina como proveedora de materias primas de escaso valor agregado y exiguos encadenamientos productivos.
Conclusiones
En este capítulo, hemos tratado de problema- tizar algunas cuestiones vinculadas a la minería como actividad productiva, y, en un sentido más amplio, analizar su contribución al desarrollo, idea en torno a la cual defensores y detractores del sector suelen respaldar sus argumentos para ratificar posiciones en uno u otro sentido.
La particular cadena de valor de la minería, la transnacionalización de los procesos produc- tivos y las características regulatorias e institu- cionales específicas que esta actividad asume en nuestro país, obliga a pensar al desarrollo en términos complejos, sin restringirlo exclu- sivamente a la industrialización, como algunas escuelas de la teoría económica del desarrollo la entendían en los años ´40 ó ´50. Actualmente, naciones de ingreso medio como la Argentina parecerían requerir de la totalidad de sus secto- res económicos para avanzar hacia la innovación productiva y sostener el crecimiento, en tanto la experiencia histórica, los cambios en la división internacional del trabajo y la complejización de los procesos productivos indican que los cami-
nos hacia el desarrollo han variado y muy pro- bablemente impliquen nuevos desafíos y com- petencias que los teóricos del estructuralismo o de la dependencia no llegaron a conceptualizar.
Creemos que se necesita seguir muy de cerca la evolución de la estructura productiva de cada provincia minera para poder hacer un análisis del aporte de la minería en cada jurisdicción. También corresponde realizar un análisis más minucioso sobre las capacidades estatales que poseen las provincias para regular la actividad y diversificar su estructura productiva en un con- texto de profundización del perfil de especializa- ción a partir de la eliminación de las retenciones y de la elaboración del Acuerdo Federal Minero. Asimismo, debería ser un compromiso de los actores políticos y agentes económicos hacer de la actividad una práctica compatible con el am- biente y aprovechar la renta que aporta el sector para impulsar otras actividades productivas.
En ese sentido, la participación popular pare- ce indispensable, no sólo para comprometer a los actores del sector público y privado en lograr los más elevados estándares de calidad en la operación minera, sino para exigir encadenamientos produc- tivos que permitan visualizar un horizonte más allá del inevitable agotamiento de los minerales.
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