TENDENCIAS POLÍTICAS

Resistencia del patrón

El problema principal con el programa de consultoría de OSHA es la resistencia por parte del patrón a llamar a un funcionario de gobierno, ya sea federal o estatal, para “solicitar una inspec- ción”. Los gerentes de muchas compañías, al darse cuenta que las normas son tan complejas que puede encontrarse alguna falla si se escarba profundamente, sencillamente no quieren tener nada que ver con los inspectores del gobierno si pueden evitarlo. Este modo de pensar es evoca- tivo de la broma conocida como “las tres mentiras más grandes” acerca de las inspecciones de OSHA:

1. La gerencia de la compañía le da la bienvenida al inspector de OSHA con la frase “¡Qué

gusto verlo!” (mentira 1)

2. El inspector de OSHA responde: “Bueno, sólo estamos aquí para ayudarlo”. (mentira 2) 3. El representante sindical dice: “Bueno, tenga la seguridad que yo no lo llamé”. (mentira 3)

A pesar de la broma, es cierto que OSHA ha hecho un gran esfuerzo por ayudar a los patrones a cumplir las normas por voluntad propia. No obstante, la agencia debe irse con cuidado para evitar transferir intereses laborales al otorgar inmunidad a patrones que cooperan.

Inmunidad por inspección

Como se había mencionado con anterioridad, la cooperación con una agencia estatal puede oca- sionar “en algunos casos inmunidad temporal a emplazamientos de OSHA”. No debe sorpren- dernos que éste sea un asunto muy delicado, y como tal, la política de OSHA ha evolucionado a través de los años. En un principio, la inmunidad temporal a inspecciones se otorgó a patrones que solicitaban consultorías, con una excepción importante: si se encontraban violaciones graves, el inspector de consultoría debía notificarlo a OSHA. Esta excepción desalentaba a los patrones que estaban considerando la idea de solicitar cualquier tipo de inspección. Imagine la embarazosa posición del administrador de seguridad y salud que convence a la gerencia de soli- citar una inspección de consultoría y después la compañía se ve inmersa en una inspección de la que resultan duras penalizaciones que deben pagarse. Posteriormente la política sufrió una ligera modificación y estableció que el patrón que cooperara contaría con inmunidad temporal a una inspección, siempre y cuando corrigiera las violaciones graves encontradas en un periodo determinado. Así, si el patrón coopera, la visita de un consultor no provocará inspecciones inme- diatas, incluso en el caso de encontrar violaciones graves. Los funcionarios de la agencia OSHA, desde luego, entienden la resistencia del patrón a solicitar una inspección, y al mismo tiempo comprenden las presiones laborales de no eximir al patrón que no cumpla con las normas. Éste y otros dilemas se abordan en la siguiente sección.

TENDENCIAS POLÍTICAS

A partir de este capítulo es fácil apreciar que OSHA es un asunto que posee una carga política tal, que con frecuencia se ha pensado que la agencia se encontraba al borde de la disolución. No obstante, a pesar de sus problemas, parece que la permanencia de OSHA aún será larga y ha sobrevivido a varios intentos por disolverla o modificarla.

La resolución Barlow tuvo gran importancia; sin embargo, en realidad no afectó las opera- ciones de cumplimiento de OSHA como el público pensó en un principio que lo haría. Por lo

general, las empresas que insisten en obtener órdenes de inspección se someten posteriormente a una; el procedimiento sólo retrasa el proceso de alguna manera.

Un intento por eximir a las empresas pequeñas y a las familiares simplemente cambió el énfasis en el cumplimiento. Lo mismo puede decirse de una estrategia para inspeccionar sólo aquellas empresas con una tasa de días de trabajo perdidos superior al promedio nacional. La exención de una categoría significa énfasis en otra, siempre y cuando el personal y la organi- zación de la agencia permanezcan intactos.

Un indicador del futuro de OSHA son los decretos parlamentarios que se han tomado como modelo tras la ley de este organismo y que se han aprobado a pesar de las críticas. Las leyes que rigen la seguridad y responsabilidad de productos y la seguridad en materia de minería se aprobaron a principios de la década de 1970 y se elaboraron y redactaron de manera seme- jante a la ley OSHA. Esto muestra que el Congreso ha continuado apoyando el concepto de esta agencia.

La evolución de las normas de OSHA es muy lenta. Una vez que se adopta la norma como consenso nacional, es muy difícil revocarla posteriormente bajo el argumento de que, después de todo, no representaba el “consenso nacional”. Un paso así repudia los miles de emplazamientos que hacen cumplir la norma en inspecciones previas a la revocación o al menos se refleja de manera adversa en ellos. Cualquier revisión de las normas que pueda considerarse subjetiva o controvertida puede ser impugnada en los tribunales. Todo esto tiende a preservar el statu quo a pesar de una amplia controversia. OSHA ha logrado superar la inercia de las normas existentes al hacer ciertos cambios generales a algunas de ellas, siendo el ejemplo más destacado la ley de protección contra incendios.

Volviendo al asunto de la consultoría, OSHA puede dar la impresión de mostrarse vaci- lante al intentar satisfacer a los trabajadores y mantener las paces con la gerencia. En diciembre de 2000, OSHA revisó sus leyes sobre el programa de consultoría para endurecerlo de algún modo. Siempre consciente de su circunscripción laboral, OSHA autorizó a los empleados a tener una mayor participación en la inspección de consultoría, ante la presencia de un dirigente sindi- cal u otro tipo de representación de los empleados durante ella. Además, OSHA solicitó que el patrón colocara una lista de las violaciones serias que se hubieran encontrado, de manera que los empleados pudieran ver los resultados de la consultoría. A los patrones se les obligó a dejar la lista en exhibición durante 3 días o hasta que los riesgos se hubieran corregido, lo que sucediera después. Posteriormente, antes de transcurrido un año, en 2001, OSHA por fin comenzó a reconocer que no estaba surtiendo efecto entre los patrones que se sentían avergonzados de lla- mar a OSHA o a alguna agencia estatal que contara con el aval de OSHA para realizar una inspección de consultoría. Por lo tanto, OSHA inició un nuevo programa en el cual algunos espe- cialistas brindaban capacitación y asistencia en el cumplimiento de las normas sin la amenaza de la inspección. Los especialistas en el cumplimiento de las normas actuaban de manera indepen- diente y distinta del programa de cumplimiento de OSHA. Es posible percatarse de que, políti- camente, OSHA tiene gran dificultad para equilibrar los intereses industriales y laborales cuando se trata de definir su postura sobre la consultoría.

Una última pregunta que debe abordarse en esta sección es: “¿Qué partido político —demó- crata o republicano— defiende o condena a OSHA?” Muchos describirían esta pregunta como “tonta”, ya que se cree que los demócratas son más liberales y están a favor de los trabajadores y, por lo tanto, a favor de OSHA. Por otro lado, se cree que los republicanos protegen los intere- ses empresariales y la libertad personal y empresarial y, por lo tanto, se oponen a OSHA. No obstante, es políticamente ingenuo dejarse llevar por la simplificación excesiva de la dinámica política. Las verdaderas diferencias son más sutiles. Si analizamos la historia política de OSHA y los asuntos controvertidos relacionados con la agencia, las diferencias entre los dos principales

Tendencias políticas 105 partidos políticos comienzan a desaparecer. Considere, por ejemplo, que fue durante la presi- dencia republicana (aunque con un Congreso demócrata) que se concibió OSHA. Richard Nixon aprobó su existencia. A pesar de ello, se pensó que el hecho de que los republicanos arrasaran con la Casa Blanca y el Congreso en 1980 traería mala suerte a OSHA. No fue así. De hecho, para finales de la década, la labor de OSHA de hacer cumplir la ley pareció intensificarse, con la evaluación de algunas penas excepcionalmente grandes. Este periodo también fue testigo de la creación de la política de violaciones flagrantes. Los demócratas regresaron con la elección de Bill Clinton en 1992; sin embargo, OSHA mantenía un perfil moderado, al parecer con la intención de no despertar la ira de los intereses empresariales. Para el año 2000, con el regreso de los republicanos al poder, tanto en el Congreso como en la Casa Blanca, los detractores de OSHA ya habían perdido toda esperanza de lograr la desaparición total de la ley. En 2008, en los días menguantes del gobierno de Bush, el Subsecretario del Trabajo de OSHA, Edwin G. Foulke, Jr. Destacó que OSHA tenía un “criterio equilibrado sobre la seguridad en el lugar de trabajo que abarca la educación, la capacitación, la divulgación de información, la inspección, los reglamentos y el cumplimiento agresivo”. De manera análoga al temor de los demócratas de hacer a un lado a las empresas, los republicanos no querían hacer a un lado a los trabajadores, así que la diferencia entre ambos continúa siendo confusa. Sin embargo, es posible ver sus diferen- cias en lo que respecta a asuntos específicos, como la ergonomía, que se aborda con detalle en el capítulo 8.

Mientras la publicación de esta edición está en proceso, el recién electo presidente Barack Obama promete realizar cambios importantes en el gobierno. Algunos de estos cambios afec- tarán a OSHA. El presidente Obama ha dejado en claro que apoya los intereses de los traba- jadores, y el público observará de cerca cómo afectará a esta agencia la orientación de Obama. Sin embargo, el principal reto de este presidente es sin duda la crisis histórica que a finales de 2008 azotó la economía no sólo de Estados Unidos sino de todo el mundo. Muchos críticos han observado un debilitamiento gradual de OSHA en la primera década del siglo XXI. ¿Persistirá esta percepción de debilitamiento mientras tiene prioridad la urgencia de la crisis económica? O ¿el presidente Obama creará una nueva y más poderosa OSHA? Los administradores de segu- ridad y salud necesitan estar conscientes de los nuevos desarrollos políticos al ayudar a sus empresas a cumplir las directrices actuales y ampliar la cooperación entre la gerencia de la com- pañía y los trabajadores. En la siguiente sección se abordarán algunas mejoras en las que han cooperado tanto la gerencia como los trabajadores para promover los objetivos de la agencia.

Mejoras

Gilbert J. Saulter (Saulter, 1988) resumió su evaluación del sentimiento público en 1988 al seña- lar que OSHA estaba llegando a la “madurez”. Citó que se han tenido algunos logros al acre- centar la conciencia del público cuando observó que el número de programas académicos universitarios de seguridad y salud se ha triplicado desde 1970. Saulter hizo énfasis en el éxito del programa de exención mediante la consultoría, por medio de la cual los patrones buscan que se les otorgue de manera gratuita, por lo general a cargo de los estados, logrando así inmunidad limitada a emplazamientos.

En 2008, más de 20 años después de las declaraciones de Saulter, el término “madurez” verdaderamente parece describir la condición actual de OSHA. A pesar de la controversia que rodea su existencia, OSHA ha demostrado su permanencia y ha tomado su lugar entre otras agencias perdurables del gobierno federal. Tanto la agencia como la nación sobrevivieron a los horrendos ataques terroristas de 2001 y a la crisis económica de 2008. El reconocimiento que ha

surgido en el siglo veintiuno de la realidad de la crisis energética y del calentamiento global ha generado que la sociedad tenga que adaptarse y ajustarse a nuevos paradigmas de conducta. OSHA ha mostrado tener voluntad de adaptarse a estas nuevas necesidades, como se mostrará en la siguiente sección.

Manejo de las crisis nacionales

OSHA ha surgido también como una oficina central responsable de coordinar muchas acciones de la agencia durante una crisis nacional. La respuesta de OSHA a los ataques terroristas de 2001 se analizará con detalle en el capítulo 6. En el ambiente de una crisis nacional, OSHA ha demostrado su voluntad de cambiar su énfasis a uno de asesoría, ayuda y soporte en contraste con su participación tradicional para hacer cumplir las normas. La devastación de la ciudad de Nueva Orleans a causa del huracán Katrina sirvió de escenario para que OSHA presentara su nueva imagen como administrador de crisis. La presidencia de George W. Bush ya estaba bajo fuego debido a la guerra en Irak. El huracán Katrina se convirtió en otro foco de crítica del gobierno de Bush, en esta ocasión por su incapacidad para responder con la suficiente rapidez a una crisis nacional. Cuando el gobierno respondió a la crisis en Nueva Orleans, OSHA jugó un papel clave al brindar consejo y asistencia en asuntos de seguridad y salud, lo que contrastó grandemente con su papel tradicional como encargado de hacer cumplir las normas.

Programa SHARP

El “Programa de Reconocimiento de Logros en Seguridad y Salud” (SHARP, Safety and Health Achievement Recognition Program) de OSHA está diseñado para brindar reconocimiento a pequeñas empresas que cooperan y participan en su programa de consultoría. Para obtener este reconocimiento el patrón debe ser proactivo e ir más allá de simplemente solicitar una visita de consultoría. De manera específica, el patrón debe: (1) recibir una visita exhaustiva de consultoría de seguridad y salud; (2) corregir todos los riesgos de seguridad y salud en el lugar de trabajo; (3) adoptar y poner en práctica sistemas eficaces de manejo de seguridad y salud; y (4) estar de acuerdo en solicitar vistas consultivas posteriores en caso que se susciten cambios importantes en las condiciones o procesos de trabajo que pudieran introducir nuevos riesgos (OSHA Con- sultation Service, 1997). La recompensa a los patrones por aceptar cooperar en este aspecto es la exención de las inspecciones de OSHA programadas durante un año. Cabe hacer hincapié en el uso de la palabra “programadas”. Esto significa que OSHA eximirá al patrón de la selección aleatoria de la instalación para someterla a inspecciones generales. Sin embargo, en caso de un accidente grave o de una queja por parte de un empleado durante el año de “excepción”, OSHA se hará presente.

Programa VPP

Otro programa positivo es el Programa de Protección Voluntaria (VPP, Voluntary Protection Program). Éste es un programa integral que comprende una serie de compromisos por parte del patrón para mantener un programa de seguridad y salud ejemplar para sus empleados. Dicho programa puede compararse con el premio Malcolm Baldridge correspondiente a la calidad de fabricación. Este primer paso se denomina “Demostración”, e identifica a la compañía como una empresa en busca de reconocimiento del programa VPP. Después de una dilatada serie de pasos, la empresa califica al siguiente nivel, titulado “Mérito”. La denominación más elevada, reser- vada para los programas sobresalientes de seguridad y salud, lleva el título de “Estrella”.

Tendencias políticas 107 El énfasis reciente de OSHA es la administración de seguridad y salud, un criterio que se divulga mediante este libro. OSHA ha puesto cada vez más interés tanto en la capacitación como en la eficacia de los comités de empleados para la seguridad y la salud. Se hace hincapié en el análisis de riesgos y la retroalimentación para corregir los problemas de seguridad y salud, de modo que no se repitan las mismas lesiones y enfermedades.

Así como hace énfasis en la administración, OSHA trata de aplicar el método sistémico para lidiar con los riesgos; esta perspectiva de la seguridad y la salud como un problema com- plejo de sistemas que tiene efecto en muchas otras facetas del sistema de producción, es una señal más de que la agencia está madurando. En la actualidad, personal muy especializado de OSHA ve más allá de los emplazamientos y la eliminación de violaciones individuales y busca soluciones más básicas al problema o problemas en cuestión.

Ergonomía

En ningún campo el criterio de los sistemas es más evidente que en el de la ergonomía. La ergonomía es el estudio de la capacidad humana en relación con el ambiente laboral, y las solu- ciones a los problemas de ergonomía requieren de un análisis sofisticado que implica quizá un rediseño de la estación de trabajo para adaptarse al proceso. Uno de los asuntos más críticos de la década de 1990 fue una norma que propuso OSHA en materia de ergonomía. El tema de la ergonomía se menciona aquí ya que es uno de los asuntos políticos más controvertidos en el tema de la seguridad y salud laboral. Debido a su importancia, el capítulo 8 está dedicado en su totalidad a él.

El énfasis de OSHA en la ergonomía ha tenido un gran seguimiento por parte del público en la forma de penalizaciones graves, en especial en la industria del empacado de carne. Un ejemplo es la inspección y el emplazamiento de OSHA a un fabricante de bocadillos en el que se propuso un total de 1,384,000 dólares por concepto de penas por supuestas violaciones, incluyendo 875,000 dólares por repetidas enfermedades motrices a 5,000 dólares cada una (OSHA Proposes Fines for Ergonomics-Related Injuries, 1989). Se espera que la tendencia con- tinúe, lo que tendrá un efecto en la producción que va más allá del tema de la seguridad y la salud.

Condición de “Patrón de alto riesgo”

En este capítulo se ha hecho énfasis en OSHA como la agencia reguladora primaria y encargada de hacer cumplir las normas de seguridad y salud; sin embargo, existen otras agencias y leyes que deben tomarse en cuenta. En el capítulo 2 se analizó el sistema de compensación a los traba- jadores, y se señaló que el sistema está ampliando su participación tradicional de compensación a los lesionados, a una participación más general que incluye los reglamentos y su cumplimiento. Uno de los aspectos más importantes de este nuevo desarrollo es la creación de la denominación “Patrón de alto riesgo” (Hazardous Employer Program, 1997). Lamentablemente la gerencia de una compañía descubre que ha recibido esta denominación cuando la Comisión de Compen- sación a los Trabajadores le notifica dicha condición. Esta denominación se determina mediante un cálculo de la incidencia de lesiones por tiempo perdido en la compañía y una comparación con la “incidencia esperada” para la industria de dicha compañía. Cuando la incidencia de la compañía excede el nivel “razonablemente esperado” para dicha industria, la compañía recibe la denominación de “Patrón de alto riesgo”.

Recibir dicha denominación conlleva una serie de responsabilidades para la gerencia. La primera de ellas es contar con una consultoría de seguridad en un periodo breve, por lo general

de 30 días. Las opciones para esta consultoría pueden incluir al departamento del trabajo del estado, a la compañía aseguradora o a un consultor profesional que cuente con la aprobación de la Comisión de Compensación a los Trabajadores del estado de residencia.

Después, la compañía emplea el informe escrito del consultor de seguridad como base para el desarrollo de un “Plan de prevención de accidentes” obligatorio. El plan debe ser más que un documento general: debe abordar cada uno de los riesgos o prácticas inseguras que se identifiquen en el informe de consultoría de seguridad. El plan también debe incluir disposi- ciones con respecto a lo siguiente:

1. Declaración de la política de seguridad de la compañía. 2. Análisis de riesgos.

3. Registro.

4. Educación y capacitación.

5. Auditorías o inspecciones internas. 6. Investigaciones sobre accidentes.

7. Revisión periódica de la eficiencia de la eliminación. 8. Plan de puesta en marcha.

El plan debe ser más que un “plan en papel”. Seis meses después de la presentación de éste