Apuntes sobre la migración española contemporánea
3.5. I MPORTANCIA DE LAS DISPOSICIONES LEGALES Y POLÍTICAS ESTATALES PARA FAVORECER LAS VENTAJAS COMPARATIVAS DEL EMPRESARIADO LOCAL
3.5.3. E VOLUCIÓN DEL D ERECHO ESPAÑOL DE E XTRANJERÍA Y « POLÍTICA » ESPAÑOLA DE EXTRANJERÍA
El cambio de tendencia migratoria en España, de la emigración a la inmigración, prescribe por primera vez la necesidad de contar con un De- recho de Extranjería. La primera legislación moderna que se establece al respecto se lleva a cabo con la promulgación de la Ley de Asilo, en 1984, y la Ley de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España (1985), más conocida como Ley de Extranjería, que a tenor de las declaraciones de inmigrantes organizados resultó ser la más restrictiva de toda la Europa Comunitaria hasta ese momento.
A partir de ella las personas llegadas a territorio español desde países periféricos dejan de tener derechos por sí mismas, en virtud de la previa consideración de la Administración sobre su situación. O dicho de otra forma, esa Ley (enmarcada en el conjunto de leyes que en las sociedades centrales se promulgan sobre la extranjería) divide por primera vez en el Estado español a los seres humanos en legales e ilegales por su sola pre- sencia física en su territorio. La «ilegalidad» de éstos queda asociada en la práctica a la condición de delincuencia (o a la supuesta proclividad a la misma), algo que va contribuyendo a generar en la población autóctona la percepción de «inseguridad» e «invasión» vinculadas a la inmigración, que cobraría auge una década después, muy especialmente a fi nal de los años noventa.56
56 Para más información sobre la Ley 7/85 y sus consecuencias, ver B. Ruiz y E.J. Ruiz
(2001). Estos autores defi nen el Derecho de Extranjería como «el conjunto de normas ju- rídicas que regulan y organizan la relación que se genera entre el extranjero y el Estado, por la mera presencia de aquél en territorio sometido a la jurisdicción de éste» (especifi can también por qué se hace referencia a «extranjería» y no a «inmigración»).
A la primera Ley de Asilo y Ley de Extranjería, les seguirían en los años ochenta los Regla- mentos de Desarrollo de ambas leyes, de 1985 y 1986 respectivamente; el Real Decreto que
Las personas venidas de países periféricos en busca de trabajo («ex- tranjeros» y «pobres») pasan a ser considerados como «inmigrantes»: con- cepto-fuerza que crea realidad, y que experimenta una notable extensión en España a partir de esas fechas (como tiempo antes lo hiciera en las sociedades centrales europeas). Tal concepto, sin embargo, no afecta so- cialmente a las personas de la UE residentes en España, que eran entonces
amplia mayoría.
La segunda fase del Derecho español de Extranjería comienza con la década de los noventa, mediante la Proposición no de Ley de 1991, que dispone una serie de medidas enfocadas a la integración, recopiladas en el primer Plan para la Integración Social de los Inmigrantes, aprobado en 1994. Con este Plan se modifi ca sustancialmente la Ley de Asilo, en 1994, aprobándose un nuevo Reglamento de la misma dirigido a restringir severamente la utilización de la vía de asilo como cauce de entrada en España (Ruiz y Ruiz, 2001). Igualmente, se sustituye el Reglamento de la Ley de Extranjería por uno nuevo, en 1996, justo antes de la pérdida del Gobierno por parte del PSOE, y que pretendía introducir algunas mejoras
para la integración de la población inmigrada, promoviendo su asociacio- nismo. Inspirado en este Reglamento se crea el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, como órgano consultivo y participativo de las propias asociaciones de inmigrantes, de la patronal y de sindicatos y orga- nizaciones de solidaridad con los inmigrantes.
El tercer momento del Derecho español de Extranjería viene marcado por los cambios normativos contradictorios que se gestan en el lapsus que transcurre entre la mayoría relativa y la mayoría absoluta del Partido Popular en las Cortes. La primera reforma, Ley 4/2000, tiene una preten- sión más integradora de la inmigración, así como superar en conjunto el marco de la Ley de 1985 (por eso es conocida en realidad como Segunda
regula el Estatuto de los Ciudadanos Comunitarios y de sus familiares, de 1986; la Sentencia 107/84, que contiene el primer esquema sobre derechos de los extranjeros; y la Sentencia 115/87, o de resolución del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Extranjería, presentado por el defensor del pueblo.
En general para consideraciones jurídicas sobre la inmigración ver De Lucas y Peña (2001), y De Lucas y Torres (2002), así como las páginas de los colegios de abogados de Zaragoza, www.reicaz.es, y Madrid, www.icam.es, entre otras posibles. Ver también F. Solans (2005), quien recalca que las disposiciones de extranjería en España constituyen «un sistema global de discriminación [penal y administrativa] y de minorización de los derechos de los inmigrantes».
Ley de Extranjería). Pero como quiera que se aprobó con la oposición del partido en el Gobierno, el PP, en cuanto éste ganó por mayoría absoluta ese
mismo año de 2000, volvió a modifi car el texto (Ley 8/2000), en orden a un empeoramiento del estatuto jurídico de la situación de irregularidad, el endurecimiento del régimen sancionador y un aumento de la habilitación del Ejecutivo para proceder a desarrollar reglamentariamente la Ley en gran parte de sus contenidos (Ruiz y Ruiz, 2001).
La Ley 14/2003 que rige hasta el momento como fruto de un pacto de Estado entre el entonces gobernante PP y el principal partido de la oposi-
ción, sanciona asimismo mecanismos de control extraordinarios, como el acceso policial al padrón municipal, normas de procedimiento administra- tivo especiales para los extranjeros segregadas del procedimiento común, y la delegación del poder de decisión en fronteras a las compañías privadas de transporte sobre el paso de personas extranjeras; amplía igualmente las sanciones de expulsión mediante las «devoluciones» penalizadas con prohibición de entrada de 3 a 10 años; endurece la reagrupación familiar y niega derechos políticos fundamentales a las personas inmigradas no regularizadas, como el de asociación, reunión, manifestación y huelga.
La evolución del Derecho español de Extranjería hay que contemplarla en adelante, hasta la fecha, como de desarrollo y sólo parcial modifi cación de la actual Ley. Así se enmarca el nuevo Reglamento del PSOE, en el Gobierno
de nuevo desde 2004, que en vez de modifi car de raíz una Ley tan limitante y puede decirse que represiva, intenta sólo suavizar algunos de sus aspectos, provocando nueva confusión y añadiendo no poca complejidad en muchas de sus disposiciones; quedando sin derogar, además, los artículos que niegan los derechos políticos elementales de las personas «inmigrantes».57
En general todo el entramado jurídico español es deudor de unos mis- mos presupuestos comunes a la «política» migratoria española y europea, que Ruiz de Olabuénaga (2000) ha resumido como sigue:
1. Derecho de propiedad de la ciudadanía, que se arroga para sí el Es- tado.
Excluye el derecho de las personas a inmigrar y a residir en el país de su elección. Primero son los «nacionales»; segundo los extranjeros «le- gales», y por último los «ilegales».
57 Ver en boca de la propia inmigración organizada, Boughaleb, Cerrillo y Taboada (2005)
2. Inevitabilidad de la inmigración debido a la globalización.
Justifi ca el argumento de que «si se dejaran las puertas abiertas abría una «invasión», sin cuestionarse cómo se produce la dinámica globa- lizadora en sí o cómo podría modificarse, ni atender a los procesos alternativos a la emigración que las propias poblaciones emprenden en todo el mundo.
3. La «tolerancia» de la inmigración debe estar ligada a la contribución al bienestar de los «nacionales». Asunción derivada de una concepción utilitarista, instrumental, del inmigrante, en su consideración exclusiva como fuerza de trabajo utilizada a conveniencia.
4. La sociedad nacional posee una capacidad muy limitada de absorción de la población migrante.
«Razonamiento» que parece conducir indefectiblemente a la fi jación de cuotas o cupos en función de la situación socioeconómica del país. Lo cual, entre otras cosas, desconsidera abiertamente las previsiones sociodemográfi cas para las poblaciones europeas.
5. Concibe la inmigración como una iniciativa que parte exclusivamente de los inmigrantes, debido a su situación de debilidad, y no de la demanda de la propia sociedad de una mano de obra fl exible (y preferiblemente indefensa).
6. Se aduce la necesaria sumisión a los pactos y tratados europeos (sobre todo Schengen y Maastricht). Con ello se cierra el círculo vicioso, ofre- ciendo la imagen de la irremediabilidad de lo que se hace.
En consecuencia, en toda la UE se proclaman como inevitables ciertas
medidas para combatir la «presión migratoria» que también han sido ad- vertidas por Ruiz de Olabuénaga, tales como: la implantación de visados, el incremento del control policial fronterizo e intrafronterizo, el endure- cimiento del derecho de asilo y de la posibilidad de regularización de la situación de los inmigrantes, los nuevos procedimientos para el rechazo en fronteras, los sistemas anuales de contingentes o cuotas en función del mercado laboral, la legalización de las expulsiones in situ, con desamparo de las personas, y la fi rma de nuevos acuerdos y tratados internacionales para la prevención de fl ujos.
Como objetivos y al tiempo consecuencias de todo ello se establecen ciudadanías de varias clases y la distinción entre seres humanos como «le- gales» e «ilegales». Se consolidan diferentes categorías de fuerza de trabajo: temporal versus permanente; regular versus irregular; comunitario versus
no comunitario; nacional versus extranjero; ciudadano versus no ciudadano. Se pretende dar carta de legitimidad a la escasez de recursos sociales, y la reserva de los mismos para los nacionales o los comunitarios, esto es, para los únicos ciudadanos. Se incrementa el discurso del miedo, las fronteras, la ilegalidad, el peligro, el control policial, la xenofobia y, en última instancia, el racismo. Se fomenta la percepción sobre las personas inmigrantes como elementos temporales en la sociedad, respecto a los que se ha de promo- ver su retorno una vez hayan dejado de ser útiles. Ahora, además, con la adopción estratégica del codesarrollo, se pretende que sean ellas sus propios agentes de desarrollo (Guilló, 2005).58 Queda potenciada la ideología de la «invasión», que se desata en forma de sentimiento social ante los periódicos incrementos en la llegada de inmigrantes. Sentimiento que es «buscado» en continuos sondeos y encuestas. Se asocia inmigración con delincuencia e inseguridad, e incluso con «economía sumergida» e informal.
En defi nitiva, como apuntáramos al principio de este apartado, todo indica que las disposiciones de «extranjería» se muestran más como instru- mentos de gestión de las necesidades del mercado (para facilitar la disponi- bilidad a la carta de mano de obra migrante, así como para la construcción de la vulnerabilidad de la misma), que como «políticas de integración».59
58 Con ello se diluye la responsabilidad de los Estados europeos en el subdesarrollo de las
sociedades periféricas, en la apropiación de sus recursos y el mantenimiento estructural de su dependencia y de la deformación de sus economías. También parece pretenderse pasar por alto la aneja y compleja formación histórica de sistemas, mercados y síndromes migratorios (ver capítulo 2).
Tanto el desarrollo como el codesarollo, amén de otras consideraciones, se han utilizado hasta ahora como instrumentos de presión sobre los países exportadores de fuerza de tra- bajo, para que controlen su emigración, y también como moneda de cambio por parte de estos últimos para obtener más «prestaciones» de las sociedades centrales.
59 La única traducción sustantiva de algo parecido a una política de inmigración se ha
basado exclusivamente en dos pilares: los contingentes anuales y las regularizaciones pe- riódicas. Lo cual parece congruente con la creciente reducción de los seres humanos (y no sólo los migrantes) a la mercancía fuerza de trabajo; de tal manera que se ve a todas luces lógico que la gestión de la inmigración tenga que ver casi en exclusividad con el ámbito del mercado.
En once ocasiones desde que se inauguró en 1993 el procedimiento, se han aprobado con- tingentes para trabajadores extranjeros no comunitarios, con los siguientes resultados: …/…
1993 1994 1995 1997 1998 1999 2002 2003 2004 2005 2006 20.600 20.600 19.946 24.585 28.095 30.000 32.079 24.247 30.978 6.594 16.879
No siempre los contingentes establecidos y las resoluciones fi nales favorables a las so- licitudes presentadas coincidieron, resultando a veces por exceso y a veces por defecto respecto del cupo previsto. El contingente que ha autorizado el Gobierno para 2007 es de 27.034 personas, aunque si al mismo le sumamos los braceros de temporada y las contrata- ciones que el empresariado puede realizar nominativamente en origen, la cifra asciende a 180.000 (si bien el propio Gobierno prevé que puedan llegar a las 200.000 nuevas plazas): todo un indicativo de que la demanda de fuerza de trabajo migrante está lejos de decaer en el mercado migratorio español.
En cuanto a las regularizaciones en materia de permisos de trabajo y/o residencia, ha habido 6 hasta la fecha. La primera se dio cuando las Disposiciones 2.ª y 3.ª de la Ley 7/85 establecieron que con la entrada en vigor de la misma se abriera un plazo de tres meses para la regularización de extranjeros indocumentados, y de seis meses para la regularización de trabajadores exentos de solicitar el permiso de residencia (latinoamericanos en su gran mayoría). Alcanzó a 38.181 personas.
La segunda se produjo con el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de junio de 1991, que estableció un proceso excepcional de regularización de extranjeros entre el 10 de junio y el 10 de diciembre de ese año. En total, 108.321 permisos de trabajo de un cómputo de casi 130.000 solicitudes.
El 12 de abril de 1996 se dio una nueva regularización con arreglo a la Disposición Tran- sitoria 3.ª del RD 155/1996 que modifi caba el Reglamento de la Ley de 1985. Entre el 23 de abril y el 23 de junio estipulados para las solicitudes, se regularizaron unas 21.294 personas.
El año 2000, con base en la Disposición Transitoria 1.ª de la LO 4/2000, lo hicieron 163.352 personas (de casi un cuarto de millón que lo solicitaron).
En 2001 se da una regularización en tres fases. La primera en virtud de la revisión de expedientes, la segunda destinada especialmente a población ecuatoriana (con 20.352 re- gularizaciones de esa nacionalidad), y la tercera, digamos que de carácter general. En total se afectó a 295.539 personas.
La 6.ª regularización sucede en 2005, incluyendo a algo más de 570.000 personas (previa rectifi cación en los requisitos debido a las numerosas demandas de organizaciones sociales, sindicales y de inmigrantes en ese sentido). Para todos los datos de regularizaciones ver www.infoemigrantes.com; sobre contingentes, CES (2004).