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Roj: STS 3502/ ECLI: ES:TS:2020:3502

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Roj: STS 3502/2020 - ECLI: ES:TS:2020:3502

Id Cendoj:28079130052020100284

Órgano:Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede:Madrid

Sección:5

Fecha:26/10/2020

Nº de Recurso:1443/2019

Nº de Resolución:1396/2020

Procedimiento:Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)

Ponente:RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE

Tipo de Resolución:Sentencia

Resoluciones del caso:STSJ AND 15581/2018, ATS 7055/2019, STS 3502/2020 T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Quinta Sentencia núm. 1.396/2020 Fecha de sentencia: 26/10/2020 Tipo de procedimiento: R. CASACION Número del procedimiento: 1443/2019 Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 15/09/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA SALA CON/AD

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo Transcrito por: MAS

Nota:

R. CASACION núm.: 1443/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde,

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Quinta

Sentencia núm. 1396/2020 Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Segundo Menéndez Pérez, presidente D. Rafael Fernández Valverde

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D. Octavio Juan Herrero Pina D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dª. Inés Huerta Garicano

D. Francisco Javier Borrego Borrego En Madrid, a 26 de octubre de 2020.

Esta Sala ha visto el Recurso de Casación 1443/2019 interpuesto por el Ayuntamiento de Sayalonga (Málaga), representado y asistido por el letrado de los Servicios Jurídicos de la Diputación de Málaga (adscrito al Servicio Provincial de Asistencia a Municipios, SEPRAM) don José Miguel Moya Gordillo, promovido contra la sentencia 2421/2018, de 31 de octubre (ECLI:ES:TSJAND:2018:15581, RA 1559/2015), dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga, Sección Segunda), por la que, con desestimación del recurso de apelación 1559/2015 interpuesto por el citado Ayuntamiento de Sayalonga, confirma la sentencia 330/2014, de 29 de julio, del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Málaga, que, por su parte, había estimado el recurso contencioso administrativo 1292/2006 (procedimiento ordinario) interpuesto por la Junta de Andalucía, contra (1) la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio, formulada por la Junta de Andalucía, del Proyecto de Actuación, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Sayalonga, en su sesión de 4 de octubre de 2005 ---autorizando la construcción de vivienda unifamiliar aislada en DIRECCION000 , parcela NUM000 , polígono NUM001 ---, así como (2) contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del citado Ayuntamiento, adoptado en su sesión de 9 de diciembre de 2005, que concedió la licencia de obras correspondiente; procediendo la sentencia a la anulación de ambos acuerdos expresos y a la tramitación de la revisión de oficio formulada por la Junta de Andalucía.

La cuantía del recurso ha sido indeterminada.

Ha sido parte recurrida la Junta de Andalucía, representada y asistida por la Letrada de su gabinete Jurídico doña María del Amor Albert Muñoz.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, . ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Contra dichas resoluciones (desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio, formulada por la Junta de Andalucía, del Proyecto de Actuación aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Sayalonga, en su sesión de 4 de octubre de 2005 ---autorizando la construcción de vivienda unifamiliar aislada en DIRECCION000 , parcela NUM000 , polígono NUM001 ---, y Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del citado Ayuntamiento, adoptado en su sesión de 9 de diciembre de 2005, que concedió la licencia de obras correspondiente a doña María Angeles ), la Junta de Andalucía formuló recurso contencioso administrativo (procedimiento ordinario) que fue tramitado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Málaga bajo el número 1292/2006; Juzgado que dictó sentencia 330/2014, de 29 de julio, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"Que ESTIMANDO recurso interpuesto por la representación de la JUNTA DE ANDALUCIA contra el AYUNTAMIENTO DE SAYALONGA, anulo las resoluciones identificadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia y que se contraen al Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento de 4-10-2005 aprobatorio del Proyecto de Actuación presentado por Dña María Angeles y al Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 9-12-2005 del mismo Ayuntamiento concediendo licencia de obras a la misma, por no ser ambas resoluciones conforme al Ordenamiento Jurídico, condenando al Ayuntamiento de Sayalonga a sustanciar por todos sus trámites el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, sometiendo el asunto al dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía y resolviendo en su momento lo que proceda. Todo ello sin hacer expresa condena en costas a ninguna de las partes"

Recurrida en apelación dicha resolución, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Segunda de la Sala de Málaga), en el recurso de apelación 1559/2015, dictó sentencia 2421/2018, de 31 de octubre, siendo su parte dispositiva como sigue:

"PRIMERO. Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SAYALONGA, representado y asistido por el Letrado de la EXCMA. DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE MÁLAGA adscrito al SEPRAM, contra la Sentencia de fecha 29 de julio de 2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Málaga en el recurso contencioso- administrativo n° 129/06, que confirmamos en su integridad.

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SEGUNDO. - Notificada la anterior sentencia a las partes, el Ayuntamiento de Sayalonga (Málaga) presentó escrito preparando recurso de casación, en los términos previstos en el artículo 89 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa (LRJCA), en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio; en su escrito de preparación, igualmente, identificó las normas consideradas infringidas --- artículo 102.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), hoy artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en relación con el art. 65 y concordantes de la Ley 7/1985 de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL)--- y efectuó el preceptivo juicio de relevancia, exponiendo la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo, de conformidad con lo establecido en el artículo 88.2.a) y c), así como 88.3.a), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa (LRJCA), al considerar la existencia de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.

TERCERO.- Mediante auto de la Sala de instancia de fecha 12 de febrero de 2019, el recurso fue tenido por preparado, al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes, para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esa Sala Tercera del Tribunal Supremo, y la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

CUARTO.- Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo se dictó Auto el 1 de julio de 2019 (ECLI:ES:TS:2019:7055A), acordando:

"1º. Admitir a trámite el recurso de casación nº 1443/19 preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Sayalonga (Málaga) contra la sentencia -nº 2421/18, de 31 de octubre- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por la que con desestimación del recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Sayalonga, (Málaga), confirma lasentencia -nº 330/14, de 29 de julio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Málaga, estimatoria del recurso interpuesto por la Junta de Andalucía, frente a -la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio del Proyecto de actuación de 4 de octubre de 2005 del Pleno del Ayuntamiento de Sayalonga, autorizando la construcción de vivienda unifamiliar aislada en DIRECCION000 , parcela NUM000 , polígono NUM001 - y que anula dicho Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sayalonga de 4 de octubre de 2005, así como el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 9 de diciembre de 2005, que concedió la licencia de obras correspondiente.

2º) Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, atendidas las circunstancias del caso y la vista de la normativa estatal reseñada como infringida, la Junta de Andalucía puede ser considerada interesada a los efectos delart. 102 Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, para solicitar al Ayuntamiento de Sayalonga, que inicie la revisión de oficio de una acto consistente en la concesión de licencia, que se considera incurre en causa de nulidad.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación losartículos 102.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común(actualmenteart. 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común) en relación con elart. 65 y concordantes de la Ley 7/1985 de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.

4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5º) Comunicar inmediatamente a la sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6º) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto".

QUINTO.- Por diligencia de ordenación de 2 de julio de 2019 se dio traslado por treinta días a la parte recurrente (Ayuntamiento de Sayalonga) para formalizar el recurso de casación, presentando su escrito en fecha de 6 de agosto de 2019, en el que, en síntesis, solicitaba se dictara sentencia "por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime el recurso de apelación y se inadmita el recurso contencioso-administrativo interpuesto ante el Juzgado".

SEXTO.- Por providencia de 9 de septiembre de 2019 se tuvo por interpuesto el recurso de casación formulado por parte del Ayuntamiento de Sayalonga, y se acuerda dar traslado de su escritos de interposición por treinta días a la parte recurrida (Junta de Andalucía), trámite que cumplimentó en fecha de 19 de noviembre de 2019, oponiéndose al recurso de casación, solicitando la desestimación del mismo.

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SÉPTIMO.- Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y, como la Sala no la consideró necesaria, por providencia de 26 de mayo de 2020 se señaló para votación y fallo el día 15 de septiembre de 2020, fecha en la que efectivamente la misma tuvo lugar, entregadose al afirma el 26 de octubre de 2020.

OCTAVO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso de Casación la sentencia 2421/2018, de 31 de octubre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga, Sección Segunda), por la que, con desestimación del recurso de apelación 1559/2015, interpuesto por el citado Ayuntamiento de Sayalonga, confirma la sentencia 330/2014, de 29 de julio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Málaga, que, por su parte, había estimado el recurso contencioso administrativo 1292/2006 (procedimiento ordinario) interpuesto por la Junta de Andalucía, contra (1) la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio, formulada por la Junta de Andalucía, del Proyecto de Actuación, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Sayalonga, en su sesión de 4 de octubre de 2005 ---autorizando la construcción de vivienda unifamiliar aislada en DIRECCION000 , parcela NUM000 , polígono NUM001 ---, así como (2) contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del citado Ayuntamiento, adoptado en su sesión de 9 de diciembre de 2005, que concedió la licencia de obras correspondiente; procediendo la inicial sentencia a la anulación de ambos acuerdos expresos y a la tramitación de la revisión de oficio formulada por la Junta de Andalucía.

SEGUNDO.- Como decimos, la Sala de instancia ---confirmando la anterior del Juzgado de lo Contencioso---desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por el Ayuntamiento recurrente, y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda del citado Ayuntamiento, y que se contienen en el Fundamento Jurídico Segundo, ratificando las anteriormente contenidas en la sentencia de instancia del Juzgado de lo Contencioso administrativo:

"... Segunda.- Sentado lo anterior y del examen de la prueba practicada en la instancia, la Sala ha de concluir en forma idéntica a Sentencia apelada y que compartimos en su integridad, debiendo pues rechazar el recurso, al hilo de los motivos expuestos, por las siguientes razones:

La apelante insiste en la falta de legitimación de la actora para solicitar el inicio de procedimiento de revisión de oficio de sus actos, exigiendo en cualquier caso la existencia de alguna invasión de las atribuciones de la Comunidad Autónoma, cuya posición quedaría constreñida en cualquier caso a las previsiones de losartículos 65 y concordantes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.

La Sala tiene ya declarado a este respecto en su Sentencia de 13 de febrero de 2009 -apelación 1375/2004 -, "..debe descartarse que el transcurso de los plazos para iniciar esas últimas vías impugnatorias, como medio equivalente a aquellos recursos administrativos, determine la imposibilidad de iniciar o instar esos otros cauces extraordinarios de impugnación, como así lo reconoce expresamente elartículo 218 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 25 de noviembre, según el cual "..sin perjuicio de las previsiones específicas contenidas en los artículos 65,67y110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, los órganos de las entidades locales podrán revisar sus actos, resoluciones y acuerdos en los términos y con el alcance que se establece en la Legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común..". Es más, así se reconocía también para este particular ámbito material por elartículo 187 del Texto Refundo de la Ley del Suelo de 1976, y lo asume hoy elartículo 190 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, al establecer la obligación de revisión de las licencias urbanísticas y las órdenes de ejecución, así como cualquier otro acto administrativo previsto en la Ley, cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna de las infracciones urbanísticas graves o muy graves definidas en esta Ley. Todo ello, además, según lo declarado por elTribunal Supremo, por ejemplo, en sus Sentencias de 18 de julio de 1996 (apelación 8506/1991) yde 27 de julio de 1992 (apelación 8221/1990). Es verdad que los procedimientos contemplados en la Ley 7/1985 se sustentan en el reconocimiento de una especial legitimación en favor de aquellas instancias institucionales en razón a la defensa del ámbito competencial que ostentan o en garantía del cumplimiento del marco normativo que les corresponde tutelar [así puede observarse en elartículo 19.1.d) de la Ley Jurisdiccional], lo que podría hacer pensar que cualquier otro cauce impugnatorio que deseara seguirse por el Estado o las Comunidades Autónomas requeriría la concurrencia de cualquier otro tipo de legitimación. Con todo, aun en ese caso la concurrencia de dicho presupuesto resulta evidente en el supuesto examinado, no ya en virtud de la legitimación popular que en este ámbito reconoce el artículo 304 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (no afectado por laSTC 61/1997ni por la disposición derogatoria única de la Ley 6/1998, de 13 de abril),

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sino a la vista del claro interés directo que la Administración autonómica ostenta a la hora de hacer efectivo el resultado del ejercicio de sus atribuciones en relación con la aprobación del planeamiento urbanístico, que trata de obtenerse a través de procesos como el que ahora se trata..".

Más precisamente, el interés directo de la Administración autonómica, vendría dado en este caso por la propia intervención que el ordenamiento le atribuye en esta materia urbanística y, más precisamente, respecto de la protección de la ordenación urbanística, que, como puede verse en elartículo 188 y siguientes de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, en modo alguno resulta ajena a sus atribuciones.

En el mismo sentido se ha pronunciadola Sala en sus Sentencias de 4 de septiembre (apelación 939/2009) yde 13 de octubre de 2009 (apelación 1876/2008) yde 24 de mayo de 2010 (apelación 1602/2007), entre otras, habiendo sido acogida por elTribunal Supremo en su Sentencia de 29 de septiembre de 2010(casación en interés de la Ley 12/2009).

En cuanto al fondo, arguye el apelante que la Sentencia apelada no analiza el importante dato puesto de manifiesto en la contestación, de que la solicitud de revisión formulada en su día ante el Ayuntamiento es genérica, esto es, que no citaba causa de nulidad alguna de las previstas en elartículo 62.1 de la LRJPA, pero parte de que en la demanda se refiere a la letra f. Sin embargo, dicho motivo de impugnación tampoco puede obtener resultado favorable, pues como bien apunta la defensa de la Junta de Andalucía, es fácil comprobar como la solicitud de revisión de oficio goza de una fundamentación que justifica sobradamente el inicio de la potestad revisora por parte del Ayuntamiento. Si nos remitimos a la solicitud formulada el 23 de febrero de 2006, se corrobora como en dicho escrito se concretan las razones de la petición, haciendo expresa alusión al previo Informe desfavorable emitido en el procedimiento de aprobación del Proyecto de Actuación. De ahí que nos remitamos al Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia apelada, que explica con precisión las razones que, en cuanto al fondo, le han llevado a estimar el recurso contencioso, ordenando la revisión de oficio. Pues tras la valoración de la prueba practicada hemos de confirmar que ni concurrían, ni concurren las circunstancias fácticas determinantes de la existencia de una explotación agraria que por sus características justifique suficientemente la necesidad de ubicar una vivienda unifamiliar sobre la misma, como medio de posibilitar su explotación, en los términos exigidos por el artículo 52 de la LOUA. Pues, tal y como argumenta la sentencia apelada, de la documentación aportada en el Proyecto de Actuación no se desprende que concurra en la vivienda proyectada su finalidad agraria, no se justifica la viabilidad económico-financiera de la misma, ni la mano de obra necesaria para ello.

Por tanto, la Sala, tras el examen de la sentencia apelada no puede sino concluir en forma idéntica a la acertadamente expuesta por el juzgador a quo, no apreciando error interpretativo alguno en relación a las cuestiones suscitadas en el recurso, que fueron estudiadas por aquél en forma detallada y exhaustiva, con recta objetividad e imparcialidad, que pugna con la razón interesada de parte.

Todo ello conduce a la desestimación del recurso de apelación en el sentido que a continuación se dirá"

TERCERO.- Debemos, pues, proceder a interpretar los preceptos de precedente cita, tal y como se ha dispuesto, al efecto, por el ATS de la Sección de Admisión de esta Sala de 1 de julio de 2019, que nos requiere, en concreto, para que determinemos "si la Junta de Andalucía puede ser considerada interesada a los efectos delart. 102 Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, para solicitar al Ayuntamiento de Sayalonga, que inicie la revisión de oficio de una acto consistente en la concesión de licencia, que se considera incurre en causa de nulidad".

Como en el ATS de admisión del recurso de casación se expresa, el articulo cuya interpretación se interesa es el 102 de la LRJPA ---que coincide con el actual 106 de la LPAC---, en relación con los artículos 65 y siguientes de la LBRL.

El Ayuntamiento recurrente, al margen del citado artículo 102 de la LRJPA, que en el ATS de admisión se expresa, también citaba como infringida la doctrina contenida en la STS de 12 de abril de 2016 (RC 3550/2014), considerando que sólo existe esta STS sobre el citado precepto y que resultaba conveniente la precisión de la doctrina en la misma contenida. La infracción del citado artículo 102 LRJPA (hoy 106 LCAP) viene determinada por haber considerado la sentencia de instancia, a la Junta de Andalucía, como "interesada" a los efectos de poder solicitar, de la Administración local, la revisión de oficio. O, dicho de otra forma, por haber manifestado la sentencia que la Administración autonómica andaluza contaba con legitimación para proceder a solicitar, del Ayuntamiento recurrente, la revisión de oficio de sus actuaciones en materia urbanística (aprobación de Plan de Actuación y concesión de licencia), siguiendo la línea de la anterior STS de 29 de septiembre de 2010, dictada en interés de ley, y que afirmó la legitimación autonómica a los efectos expresados de la revisión de oficio.

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Recuerda que el fundamento de la sentencia de instancia impugnada eran los artículos 218 del Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, aprobado por Real Decreto 2586/1986, de 25 de noviembre (ROF), 187 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346/ 1976, de 9 de abril (TRLS76), y 190 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA). A ello añadía la sentencia impugnada el interés directo de la Comunidad Autónoma recurrida en las competencias urbanísticas (incluyendo la revisión de oficio), la posibilidad de la revisión de oficio y la citada anterior STS de 29 de septiembre de 2010.

El recurrente, sin embargo, rechaza que ninguno de dichos preceptos contemple la legitimación de la Administración autonómica para impulsar la revisión de oficio, no pudiendo, por tanto, constituir el fundamento de la sentencia; igualmente rechaza la fundamentación del interés directo, en materia urbanística, de la Junta de Andalucía, de conformidad con lo expresado en la STS de 12 de abril de 2016, considerando ---en síntesis---que la Junta de Andalucía, al formular la solicitud de revisión, no estaba ejercitando derechos e intereses legítimos sino una potestad administrativa, cual es la de que actúe de acuerdo con la legalidad, por lo que la Administración autonómica ---y la estatal--- para la impugnación y anulación de los actos de una entidad local, deben acudir a lo previsto en los artículos 63 y siguientes de la LBRL, sin poder acudir a la revisión de oficio prevista en el artículo 102 de la LRJPA para instar la nulidad de dichos actos. Considera, igualmente, que la doctrina que entiende correcta es coherente con la Carta Europea de la Autonomía Local (artículos 4.4 y 8.1), citando, también, la doctrina contenida en las SSTS de 2 de enero de 2002 y 26 de septiembre de 2007, y poniendo de manifiesto que la STS de 29 de septiembre de 2010, en realidad, dejaba irresuelta la cuestión planteada en el recurso de casación y no resulta contradictoria con la de la sentencia impugnada.

Frente a ello, la Administración recurrida apoya su defensa de la sentencia impugnada en la doctrina de la citada STS de 29 de septiembre de 2010, poniendo de manifiesto que la argumentación de la recurrente, contenida en la STS de 12 de abril de 2016 es contradictorio con el de la anterior STS de 2010 y carece de una fundamentación suficientemente comprensiva de todos los aspectos que laten bajo una u otra interpretación. Considera que la última STS, del año 2016, es claramente restrictiva del concepto de "interesado", obviando el elemento que subyace al procedimiento de la revisión de oficio, como último remedio para evitar la consolidación de situaciones claramente atentatorias a la legalidad vigente, que constituyen vicios de nulidad absoluta. Entiende que, con la solicitud de revisión de oficio, ante la actuación ilegal de la Administración local, la Junta de Andalucía no sólo ejerce una potestad, ya que con tal actuación cumple un deber de observancia de la legislación aplicable en el ámbito urbanístico que, también obliga, a la Administración Local. Por ello, considera inadmisible y contrario al propio espíritu de la LRJPA y de la LPAC que en el concepto de interesado no pueda entenderse incluida otra Administración Pública, como bien razona la STS de 2010, siendo el de revisión de oficio, un procedimiento susceptible de inicio tanto a incitativa propia como a solicitud de interesado. Por ello, concluye señalando que no pueden entenderse incompatibles las vías de la LBRL y de la LRJPA que posibilita, en última instancia, y para actos que han devenido firmes, la revisión de oficio;

revisión de oficio no de disposiciones generales (lo que está limitado a la propia Administración autora de la disposición), pero sí de actos administrativos.

CUARTO.- Pues bien, debemos proceder a ratificar la doctrina establecida en la STS de 12 de abril de 2016 (ECLI:ES:TS:2016:1599, RC 3550/2014), en la que declaramos:

"No ha lugar al recurso de casación nº 3550/2014 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra lasentencia dictada el 9 de junio de 2014 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, sede de Granada, en el recurso contencioso-administrativo nº 1030/2003".

En su Fundamento Jurídico Tercero la citada STS sintetiza las razones por las que, la Sala de instancia, había procedido a desestimar el recurso contencioso administrativo:

"... la Sala de instancia dicta la sentencia objeto ahora del presente recurso de casación, en la que desestima el recurso contencioso-administrativo por entender, en cuanto a la solicitud de revisión del acuerdo aprobatorio del Estudio de Detalle que no cabe reconocer legitimación para instar la revisión de oficio de las disposiciones generales ni a los particulares ni a aquellas Administraciones distintas de la autora de la disposición general, pues con ello se reconocería algo que elartículo 102 de la Ley 30/1992ha limitado expresamente a la propia Administración autora del acto. Y en cuanto a la solicitud de revisión de oficio del Acuerdo de subdivisión de la unidad de ejecución UE4 en tres unidades de ejecución, por entender que se trata de una petición de revisión de oficio de un acto administrativo singular, no teniendo la consideración de interesado la Administración no autora del acto, pues tal "concepto de interesado no ampara la inclusión de la mera defensa de la legalidad efectuada por la Administración competente en una materia, si no es en la medida y por el procedimiento que una disposición de carácter general así lo ha establecido, tal y como ocurre en elart. 65 de la LBRJ y concretamente en el art. 63, el cual reconoce legitimación a la Administración del Estado y Autonómica para impugnar actos y acuerdos de

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las entidades (locales) que vulneran el ordenamiento jurídico", pues reconocer legitimación en el procedimiento del artículo 102 de la Ley de Bases de Régimen Local a la Administración Autonómicaen base a la mera defensa de la legalidad "supone minimizar de forma absoluta el papel de la LBRL en la regulación de las relaciones entre administraciones Local, Estatal y Autonómica, cuando de actos presuntamente nulos se tratase, pues fácilmente cabe pensar que nadie acudirá a los preclusivos plazos contemplados en aquella cuando mantenga abierta la generosa posibilidad del procedimiento de revisión de oficio". Por lo que la sentencia concluye afirmando la ausencia de legitimación "ad causam" de la Administración recurrente".

La doctrina que establecimos en la citada STS de 12 de abril de 2016 se contiene en sus Fundamentos Jurídicos Séptimo y Octavo, respondiendo a los motivos segundo y tercero del recurso de casación:

"SÉPTIMO.- En el segundo motivo se alega que elartículo 102.1 de la Ley 30/1992permite a las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativo o que no hayan sido recurridos en plazo. A este respecto cita lasentencia de éste Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2010que, a su juicio, resolvió el tema planteado admitiendo la legitimación de la Administración Autonómica para ejercer la acción de nulidad de los actos de las entidades locales, no sólo por la vía de losartículos 65y66 de la Ley de Bases de Régimen Local, sino también por el cauce de la revisión de oficio del citado artículo 102, reproduciendo a continuación el texto de la referida sentencia.

Interesa, antes de nada, recordar que el objeto del recurso se extiende tanto a un acto administrativo, cual es el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 13 de marzo de 2001, por el que se dividió el UE4 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento en tres subunidades, como al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mójacar de 27 de mayo de 2002 por el que se aprueba definitivamente el Estudio de Detalle de la referida UE4.

Se trata, por tanto, de dos actuaciones con distinto régimen en cuanto a la legitimación para instar las revisiones de oficio, contenidas en losapartados 1y2, respectivamente, del artículo 102 de la Ley 30/1992.

Pues bien, en relación con el Estudio de Detalle, en cuanto instrumento de planeamiento dotado de naturaleza análoga o similar a las disposiciones de carácter general le es de aplicación la normativa estatal contenida en el artículo 102.2 de la Ley 30/1992, mientras que en relación con la revisión de oficio de los actos administrativos rige lo dispuesto en el apartado primero del mismo artículo.

En cuanto al Estudio de Detalle, interesa recordar que ésta Sala en sentencia de 21 de mayo de 2015 -recurso de casación 30004/2012- dictada precisamente en un recurso interpuesto por la misma Administración Autonómica ahora recurrente, y en la que asimismo se alegaba como jurisprudencia favorable la referida sentencia de éste Tribunal de 24 de septiembre de 2010, se decía:

"La cuestión planteada se reduce, pues, a determinar sí es admisible una solicitud de revisión de oficio de una disposición de carácter general.

La recurrente entiende que sí, y se basa fundamentalmente para ello en la sentencia de ésta Sala de 29 de septiembre de 2010, de la que parece deducirse que la Administración Autónoma puede instar la revisión de oficio de los reglamentos locales.

Interesa, ante todo, precisar en relación con esa sentencia, de una parte, que si bien fue dictada en un recurso de casación en interés de Ley, no fija en el fallo doctrina legal, ya que declara no haber lugar al mismo, y de otra, que la cuestión debatida en dicho recurso, como señala su fundamento cuarto "se refiere a la interpretación del párrafo primero del artículo 102. de la LRJPA, cuando habla del "interesado" que insta la revisión de oficio". La sentencia ahora recurrida, por otra parte, fundamenta su decisión en otrassentencias de éste Tribunal, como son las de 16y22 de noviembre de 2006, en las que se señala que si bien fue la Ley 4/1999, de 13 de enero, la que introdujo en elapartado 2 del artículo 102 de la LRJAPy PAC la revisión de oficio de las disposiciones generales en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la propia Ley, el propio legislador en la exposición de motivos de aquella Ley dijo muy claro que "esa posible revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad".

En ambas sentencias se concluye que "no es posible instar el procedimiento administrativo regulado en elartículo 102 de la Ley 30/1992para revisar disposiciones de carácter general radicalmente nulas."

En la misma línea se inscribe lasentencia de éste Tribunal de 25 de mayo de 2010, relativa a un Plan Parcial, y en la que, después de recordar, de acuerdo con reiterada jurisprudencia que cita, que la revisión de oficio de las disposiciones generales no puede operar como acción de nulidad, concluye afirmando que "sólo la Administración Pública que ... aprobó [el Plan Parcial] estaría facultada para, siguiendo el procedimiento previsto en elartículo 102.2 de la Ley 30/1992, declarar su nulidad con las consecuencias previstas en el apartado 4 del mismo precepto ".

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Por su parte, lasentencia de esta Sala y Sección de 16 de febrero de 2011 -recurso de casación 199/2007 -se enfrenta también a la cuestión ahora debatida, dado que -se trataba de un proceso entre una Administración Autónoma y un Ayuntamiento en relación precisamente con un Estudio de Detalle.

Pues bien, esa sentencia, tras rechazar el procedimiento de declaración de lesividad a que se refiere elartículo 103 de la Ley 30/1992, dada la naturaleza de disposición general de los Estudios de Detalle, y recordar, una vez más, que la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no operan, en ningún caso, como acción de nulidad, declara que: "Debiera ser o haber sido por tanto, el propio Ayuntamiento, ahora recurrente, quien aprobó el cuestionado Estudio de Detalle contrario al ordenamiento previsto de Carreteras del Estado, por no respetar las distancias que éste establece, el que debería haber promovido el procedimiento de revisión de oficio de una disposición administrativa de rango superior, o bien la propia Administración Autónoma haber impugnado dicho Estudio de Detalle en sede jurisdiccional, o impugnarle de forma indirecta, al combatirse en ésta vía judicial cualquier acto de aplicación de aquel ".

Por tanto, obligado es concluir de acuerdo con las referidas sentencias, que cuando elartículo 102.2 de la LRJAP y PAC alude a las "Administraciones públicas" se está refiriendo a aquella que en cada caso haya aprobado la disposición administrativa de que trate"".

OCTAVO.- Por lo que se refiere a la revisión de oficio de los actos administrativos, elartículo 102.1 de la Ley 30/1992señala que puede promoverse "por iniciativa propia o a solicitud de interesado".

La Sala de instancia en una extensa y fundada sentencia considera que reconocer legitimación en el referido procedimiento a la Administración Autonómica en base a la mera defensa de la legalidad supone minimizar de forma absoluta el papel de la Ley de Bases del Régimen Local en la regulación de las relaciones entre las Administraciones Local, Estatal y Autonómica.

En efecto, acierta la sentencia de instancia cuando señala que el análisis de la cuestión de la legitimación de Administraciones distintas de la autora del acto para la acción de nulidad delartículo 102 de la ley 30/1992, debe partir del hecho de que la Constitución consagra un ámbito propio a los entes locales, dotándoles de una garantía institucional para la defensa de sus intereses, y aunque tal posición no excluye un control de legalidad, si es exigible la necesaria coordinación y colaboración cuando se trata de competencias materiales compartidas entre las diferentes administraciones.

Así las cosas, obligado resulta acudir tanto a la Ley de Procedimiento Administrativo como a la Ley de Bases del Régimen Local. En este sentido, lasentencia de éste Tribunal Supremo de 17 de mayo de 2012señala que "para los casos de procedimiento de revisión de oficio, y en particular de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho, habrá que estar al concepto de interesado que nos ofrece el art. 31.1 de la LRJ y PAC". Pues bien, el referido artículo precisa un concepto de interesado en el procedimiento administrativo que, en líneas generales, se corresponde con el portador de derechos e intereses legítimos, más no de potestades administrativas. Como señala la sentencia de éste Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2012 , con cita de otras, "están legitimadas para instar el procedimiento especial de revisión de oficio de los actos administrativos regulado en elartículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , ... los titulares de derechos o intereses legítimos que dimanan del acto cuya nulidad de pleno Derecho se pretende, en cuanto que de dicha declaración de nulidad radical se produzca un beneficio o efecto favorable completo, cierto y directo para el accionante, sin que baste el mero interés de defensa de la legalidad".

En este caso la Junta de Andalucía no está ejercitando derechos o intereses legítimos propios, sino una potestad administrativa, concretamente la de exigir al Ayuntamiento que actúe de acuerdo con la legalidad.

No habiendo, pues, supuesto el tan citadoartículo 102.1 ampliación de la regulación contenida en la Ley de Bases de Régimen Local, obligado resulta acudir alartículo 63 y siguientes de esta Leyen cuanto faculta a la Administración del Estado o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente a impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídicos en los plazos y formas en los mismos establecidos.

En el presente caso, la Junta de Andalucía no acudió, dejando precluir los plazos previstos al efecto, a los mecanismos de impugnación legalmente establecidos en estricto control de legalidad. Y tal omisión no puede ser suplida por dicha Administración acudiendo inadecuadamente a la vía de revisión de oficio.

Procede, pues, rechazar el presente motivo".

QUINTO.- Para proceder a la ratificación de la citada doctrina acudimos, a su vez, a los pronunciamientos que hemos realizado acerca del carácter restrictivo de esta vía procedimental; así en la STS 225/2017, de 10 de febrero (RC 7/2015), citando anteriores SSTS de 19 de diciembre de 2001, 27 de diciembre de 2006, y, fundamentalmente, las de 18 de diciembre de 2007 y 8 de abril de 2008, señalamos:

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"... debemos poner de manifiesto, e insistir, en el carácter restrictivo con el que debemos afrontar la cuestión que nos ocupa, referida a la revisión de oficio de una determinada actuación administrativa, que, de una u otra forma, ha devenido firme en dicha vía. Así, dijimos que "elartículo 102 LRJPAtiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia".

Es, pues, en este expresado marco restrictivo, donde debe analizarse este control de la solicitud de revisión de oficio llevado a cabo por la recurrente".

Pues bien, esta pauta interpretativa nos confirma la falta de legitimación de la Administración autonómica para requerir a la Administración local la utilización de la vía prevista en el artículo 102 de la LRJPA (hoy 106 de la LPAC), debiendo, por el contrario, someterse a los específicos plazos de impugnación previstos en el artículo 65 de la LBRL.

Las referencias a diversos preceptos tanto estatales (218 del ROF o 187 del TRLS76) como autonómicos andaluces (190 de la LOUA) sólo ponen de manifiesto la competencia ---y las potestades administrativas--- de las citadas Administraciones en defensa de la legalidad urbanística, pero no las habilitan para la utilización de la restrictiva vía del requerimiento de revisión de oficio, a las Administraciones locales, cuyo control, en su caso, sólo puede encauzarse, a través del artículo 65 de la LBRL.

Ni las alegadas compartidas competencias urbanísticas de las Administraciones autonómicas en la materia, ni la alusión a la acción pública, tampoco resultan vías hábiles para ---acudiendo al requerimiento de la revisión de oficio--- distorsionar el sistema de control de la legalidad de la Administraciones locales previsto en la citada LBRL.

SEXTO.- Pues bien, aplicando la anterior doctrina al supuesto de autos, hemos de proceder a casar y anular la sentencia 2421/2018, de 31 de octubre dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga, Sección Segunda), a estimar el recurso de apelación 1559/2015 interpuesto por el Ayuntamiento de Sayalonga, contra la sentencia 330/2014, de 29 de julio, del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Málaga, y a desestimar el recurso contencioso administrativo 1292/2006 interpuesto por la Junta de Andalucía, contra (1) la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio, formulada por la Junta de Andalucía, del Proyecto de Actuación, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Sayalonga, en su sesión de 4 de octubre de 2005 ---autorizando la construcción de vivienda unifamiliar aislada en DIRECCION000 , parcela NUM000 , polígono NUM001 ---, así como (2) contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del citado Ayuntamiento, adoptado en su sesión de 9 de diciembre de 2005, que concedió la licencia de obras correspondiente.

SÉPTIMO.- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas en el mismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 93.4, en relación con el artículo 139.3 de la LRJCA, al no apreciarse temeridad o mala fe, y sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2, 93.4 y 139.1 de la misma Ley, por haber existido dudas razonables de derecho.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 y 107.2 de la misma LRJCA. F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : 1º.- Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de Casación 1443/2019 interpuesto por el Ayuntamiento de Sayalonga (Málaga), contra la sentencia 2421/2018, de 31 de octubre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga, Sección Segunda). 2º.- Que debemos anular, y anulamos y casamos, la citada sentencia.

3º.- Que debemos estimar el recurso de apelación 1559/2015 interpuesto por el Ayuntamiento de Sayalonga, contra la sentencia 330/2014, de 29 de julio, del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Málaga, la cual anulamos.

4º.- Que debemos desestimar el recurso contencioso administrativo 1292/2006 interpuesto por la Junta de Andalucía, contra (1) la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio, formulada por la Junta de Andalucía, del Proyecto de Actuación, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Sayalonga, en su sesión

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de 4 de octubre de 2005 ---autorizando la construcción de vivienda unifamiliar aislada en DIRECCION000 , parcela NUM000 , polígono NUM001 ---, así como (2) contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del citado Ayuntamiento, adoptado en su sesión de 9 de diciembre de 2005, que concedió la licencia de obras correspondiente.

5º.- Que no hacemos expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación. Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Segundo Menéndez Pérez D. Rafael Fernández Valverde D. Octavio Juan Herrero Pina D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dª. Inés María Huerta Garicano D. Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Rafael Fernández Valverde, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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