E X P E R T O S
Jorge Pérez Martínez (Coordinador)
Sergio Ramos Villaverde Pedro Huélamo Valero Olga Gil
Javier Nadal Ariño
Cayetano Lluch Mesquida José Aznar Taberner Miguel Udaondo Durán Pablo González Bandrés Diego Luis Arenas Gavilán Alfonso Aguado Huerta José Benito Furones Bouza
Máximo Gómez-Escalonilla Escobar
Catedrático de Universidad. Dpto. de Señales, Sistemas y Radiocomunicaciones de la Universidad Politécnica de Madrid
Coordinador del Grupo de Regulación del COIT Ingeniero de Telecomunicación
Ingeniero de Telecomunicación
Doctora en Ciencias Políticas y Sociales
Ingeniero de Telecomunicación Ingeniero de Telecomunicación Ingeniero de Telecomunicación Ingeniero Industrial Ingeniero de Telecomunicación Ingeniero de Telecomunicación Ingeniero de Telecomunicación Licenciado en E.S.I.C. Ingeniero de Telecomunicación
RESUMEN
VIIPLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN VII
CONCEPTOS CLAVES EN LA RELACIÓN TELEFONÍA MÓVIL Y SALUD IX
ANÁLISIS COMPARATIVO DE POLÍTICAS PÚBLICAS XII
ESFUERZOS DE ARMONIZACIÓN EN LA UE XII
REGULACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS
Y PERCEPCIÓN SOCIAL EN ESPAÑA XIV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES X V I I
1. Planteamiento de la cuestión
232. Conceptos básicos sobre telefonía móvil y salud
352.1 Introducción 35
2.2 Estructura de un sistema de telefonía móvil 35
2.3 Tipos de emisiones 36
2.4 Estudios científicos 38
3. Análisis comparativo de políticas públicas
473.1 Método y Definiciones 49
3.2 El caso de Gran Bretaña 50
3.3 El caso de Australia 58
3.4 El caso de Alemania 68
3.5 El caso de Suecia 73
3.6. El caso de Francia 77
4. Esfuerzos de armonización en la UE
855. Regulación, políticas públicas y percepción social en España
935.1 Antecedentes 93
5.2 El Informe del Grupo de Expertos
del Ministerio de Sanidad y Consumo 94
5.3 El Proyecto de RD del Ministerio de Ciencia y Tecnología 97
5.4 Campos en litigio 100
5.5 Organismos e instituciones involucradas 101
5.6 Normativas de ámbito autonómico 103
5.7 Opinión pública 110
6. Conclusiones y recomendaciones
115A n e x o s
1217
Pocos desarrollos técnicos en la historia de las telecomunicaciones han tenido una aceptación social tan rápida, beneficiosa y extensa como la telefonía móvil y muchos menos han generado tantas expectativas como suscita la evolución de los sistemas actuales (GSM/GPRS, UMTS) para el desa-rrollo de la Sociedad de la Información. Durante la última década, el teléfono móvil se ha convertido en herramienta indispensable para los negocios, el comercio y la sociedad en general, debiéndose des-tacar, para el caso concreto de España y durante los últimos años, que el sector de las comunicacio-nes móviles ha sido el de mayor capacidad inversora y el de mayor capacidad generadora de empleo y de cohesión social.
Sin embargo, desde hace unos meses se percibe en nuestro país una ralentización del desarrollo del sector basada, entre otros elementos, en la incertidumbre que suscita la exposición humana a los campos electromagnéticos –campos producidos por las estaciones base utilizadas en comunicacio-nes móviles-. Esta creciente alarma social hace peligrar el desarrollo de la Sociedad de la Información en general, y del sector de las comunicaciones móviles en particular.
Lo más preocupante de la situación creada es que la mayoría de las veces se está abordando un tema tan complejo como el que nos ocupa desde posiciones de simples opiniones, que olvidan los importantes esfuerzos -investigación científica, políticas públicas en el área de la salud, creación de normativas técnicas de seguridad de terminales e instalaciones radioeléctricas, etc.- que desde hace años se llevan realizando en muchos países, en la Unión Europea y en organismos internacionales.
Este documento trata de contribuir a resolver las incertidumbres planteadas mediante un estudio rigu-roso y pormenorizado de la cuestión, haciendo hincapié en la comparación de las disposiciones re g u l a t o-rias y las medidas adoptadas en el panorama español, europeo e internacional que garantizan la inocuidad de las emisiones procedentes de las estaciones radioeléctricas y normalizan el debate social suscitado.
PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN
Cada día se hace más evidente que la opinión pública en los países avanzados está muy sensibilizada s o b re temas relativos a la salud y el medio ambiente en el entorno de los avances y de las innovaciones científico-técnicas. A esto contribuye que la velocidad del cambio técnico y el desarrollo de los medios de comunicación permiten la difusión de supuestos riesgos potenciales de una innovación antes de que las investigaciones científicas hayan podido clarificar con el rigor necesario las cuestiones suscitadas.
Los responsable públicos, agentes sectoriales y los profesionales competentes en cada una de las áreas involucradas, tienen que considerar esta nueva forma de “percepción social del riesgo” y asumir
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la toma de decisiones en un entorno de un cierto grado de incertidumbre científica, de inquietud de la población. Además, tienen que considerar un cierto grado de amplificación social del riesgo como consecuencia de la difusión por los medios de comunicación social de las inevitables controversias científicas, políticas y otras fruto de la defensa de intereses concretos que generan estas situaciones.
Para acotar el problema, debemos distinguir:
•La naturaleza de la emisión y el tipo de equipamiento o instalación analizado.En concreto las emi -siones consideradas son las procedentes de las instalaciones utilizadas en sistemas de comunica-ciones radio.
• La evidencia científica y la evaluación del riesgo.La evidencia científica es el conocimiento cierto hasta el momento, pero que está permanentemente sometido a la controversia científica que surge de las hipótesis de trabajo de las nuevas investigaciones. La evaluación del riesgo es la valoración que realizan los expertos en salud pública, a la luz del estado de la investigación, de los riesgos potenciales de un determinado sistema técnico.
•La percepción del riesgo. La decisión de aceptación o rechazo de un supuesto riesgo está asocia-do a muchos factores, y finalmente al comportamiento individual de las personas en situaciones concretas.
•El principio de precaución. Es el fundamento normativo a que se acogen las autoridades públicas para imponer restricciones a los agentes cuando no hay evidencia científica de los peligros de un determinado sistema técnico pero existen algunas incertidumbres.
•La regulación y autorregulación. Son las normas concretas de obligado cumplimiento que imponen los poderes públicos (regulación) o que se autoimponen (autorregulación) los agentes, para garan-tizar el cumplimiento del Principio de Precaución
•La visión (percepción) de la cuestión por los diferente agentes e instituciones implicados. Los dis-tintos agentes tienen visiones parciales muy distintas de la cuestión según el rol o responsabilidad que les compete.
• La percepción social del riesgo. Es la traslación al campo de la opinión pública de la perc e p c i ó n del riesgo. Está sometida al fenómeno de amplificación social del riesgo como consecuencia de la
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c o n f rontación en los medios de comunicación de los mensajes emitidos desde las visiones par-ciales de los diferentes actores involucrados en la cuestión.
La percepción social del riesgo de la telefonía móvil y en general de los sistemas radioeléctricos se origina a partir del lógico desconocimiento que la ciudadanía tiene de los sistemas en cuestión (natu-raleza de las emisiones), y de los complejos procedimientos que se emplean para garantizar su segu-ridad (evaluación del riesgo y regulación). Por otro lado, se ha producido la sobrevaloración de este riesgo como consecuencia de la mencionada confrontación de mensajes en los medios de comuni-cación (amplificomuni-cación social del riesgo).
En España se ha producido una situación especial que ha contribuido a agravar la sobrevaloración del riesgo. Nos referimos al retraso de los organismos públicos competentes -Ministerio de Sanidad y Consumo y Ministerio de Ciencia y Tecnología- en realizar la evaluación del mismo y la regulación rela-tiva a las estaciones base radioeléctricas. Ante la ausencia de regulación de carácter obligatorio muchos responsables de las Administraciones Públicas Locales han declarado una moratoria en el otorgamiento de nuevas licencias municipales para instalar estaciones, han tratado de cerrar estacio-nes en funcionamiento que estaban pendientes de la licencia e incluso han llegado a promulgar nor-mas reguladoras propias, a nivel local y autonómico.
Además recientemente partidos políticos, asociaciones ciudadanas y otros prescriptores sociales están protagonizando un debate público en los medios de comunicación que contribuye a aumentar la alarma social.
CONCEPTOS CLAVES EN LA RELACIÓN TELEFONÍA MÓVIL Y SALUD
En una red de comunicaciones móviles los dos elementos que producen emisiones electromagné-ticas son las estaciones base y los teléfonos móviles.
La zona de cobertura del sistema móvil se subdivide en pequeñas unidades de superficie denomi-nadas células, estando cada una de ellas atendida por una estación base. El área de las células dependerá del entorno geográfico en el que se encuentre. Este área determina el alcance radioeléc-trico, la densidad del tráfico existente y el número de células necesarias en esa zona, entre otros fac-tores. En general las células en entornos urbanos son de menor radio que las células en entornos rura-les. El número de usuarios que pueden cursar llamadas a través de una estación base determinada es limitado, por lo que en zonas con altas densidades de usuarios como las ciudades, el número de esta-ciones base tiene que ser mayor que en áreas rurales.
EMISIONES ELECTROMAGNÉTICAS DE LOS SISTEMAS DE TELEFONÍA MÓVIL Y ACCESO FIJO INALÁMBRICO REGULACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS Y PERCEPCIÓN SOCIAL DEL IMPACTO SOBRE LA SALUD
La potencia de la señal que emite un teléfono móvil depende de la cobertura del sistema de comu-nicaciones, variando dinámicamente en función de las condiciones de cobertura de cada momento. La potencia de pico máxima de un teléfono móvil GSM es de 2 watios; esta potencia es la usada en con-diciones de mala cobertura. Dado que el teléfono utiliza uno de los ocho intervalos de tiempo disponi-bles, esta potencia de pico corresponde a una potencia media de 0,25 watios. Esta potencia disminu-ye en un factor muy importante (hasta 15 dB, 32 veces menos potencia) con buena cobertura, es decir, c e rca de la estación base. Por este motivo, es necesario planificar adecuadamente la red de estacio-nes base, ya que las zonas de baja cobertura fuerzan al terminal a emitir con un mayor nivel de señal.
Las estaciones base emiten con una potencia mayor que la de los teléfonos móviles, que se con-centra en la dirección en la que se quiere dar cobertura mediante el uso de antenas directivas. Como es sabido, el nivel de señal en un determinado punto depende de la distancia a la que se encuentre de la fuente emisora, disminuyendo dicho nivel a medida que aumenta la distancia. Puesto que los usuarios se encuentran a una distancia suficientemente grande, cuando un usuario está hablando por teléfono, recibe mucha más energía de su propio terminal que de la estación base con la que su ter-minal conecta.
Las emisiones radioeléctricas de la telefonía móvil son de naturaleza no ionizante, es decir, no tie-nen energía suficiente para ionizar la materia y, por tanto, no afectan a la estructura de las moléculas. Se han realizado muchos estudios para descartar posibles efectos perjudiciales en la salud de las emi-siones radioeléctricas, y se han publicado decenas de informes de evaluación de dichas investigacio-nes. Los estudios y experiencias llevados a cabo pueden clasificarse en dos categorías:
• Estudios epidemiológicos. Investigan una población expuesta a un determinado factor de ries-go, intentando establecer una relación entre la exposición a ese factor de riesgo y su efecto s o b re la salud.
• Estudios experimentales. Se realizan en laboratorio, controlando con mayor precisión la exposición al factor de riesgo, e intentan establecer la relación entre la exposición y su efecto en la salud. En estos estudios también se intenta determinar el mecanismo a través del cual actúa el factor de ries-go a la hora de producir un efecto sobre la salud. Pueden emplear animales, cultivos celulares o teji-dos biológicos, clasificánteji-dose a su vez como estudios “in vivo” y estudios “in vitro”.
Todos los informes de evaluación han arrojado conclusiones similares. En general, coinciden en que ningún estudio realizado sobre las emisiones radioeléctricas ocasionadas por los sistemas de
telefo-11
nía móvil ha demostrado efecto perjudicial alguno en la salud humana. Sin embargo, la existencia de algunos estudios que han mencionado indicios de posibles efectos biológicos, sugiere la necesidad de continuar con las investigaciones. Nótese que los efectos biológicos no son necesariamente dañi-nos para la salud. Así, es un efecto biológico no dañino la dilatación y contracción de nuestras pupi-las en función de la intensidad de luz que reciben.
Por ello, todos los agentes involucrados en el tema aceptan la aplicación del llamado “Principio de Precaución”. Este principio considera no sólo las posibilidades de la tecnología, sino también las dife-rentes implicaciones económicas, políticas y sociales que su aplicación supone. El Principio de Precaución ha sido el principal mecanismo de gestión del riesgo recogido en los informes de referen-cia sobre las emisiones. Algunos de los elementos ligados a la aplicación de dicho principio son:
- Su proporcionalidad con el nivel de protección elegido. - No es discriminatorio.
- Consistente con las medidas ya adoptadas.
- Aplicación basada en un análisis de los beneficios potenciales y los costes de la intervención o la no intervención.
- Aplicación sujeta a revisión a la luz de nuevos datos científicos.
- Atribuye la responsabilidad de proporcionar la evidencia científica necesaria para una evaluación del riesgo exhaustiva.
En España el Ministerio de Sanidad y Consumo presentó el 11 de mayo de 2000 las conclusiones y recomendaciones de un estudio encargado a un comité de expertos relacionados con la evaluación del riesgo de los campos electromagnéticos (CEM) sobre la salud humana, todos de reconocido pres-tigio nacional e internacional.
Cabe destacar que en los informes de evaluación del riesgo de las emisiones radioeléctricas más
recientes1se observa un alto grado de convergencia en los criterios y propuestas.
Las recomendaciones comunes son:
• Con el conocimiento científico disponible actualmente se puede concluir que no existe riesgo para la salud.
• Debe proseguirse con las investigaciones.
1 El informe del Ministerio de Sanidad y Consumo así como los informes de referencia a nivel internacional.
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• Debe aplicarse el Principio de Precaución.
• Deben establecerse procedimientos de medida de las emisiones de los terminales más precisos y mejora de los procedimientos que aseguren que no se alcanzan los valores máximos de exposición recomendados en las zonas de permanencia continua en las cercanías de las estaciones base.
• Es necesario informar adecuadamente al público.
• Se requiere modificar la regulación en el uso de los sistemas de comunicaciones móviles en vehí-culos en marcha, por ser incuestionablemente tal uso el mayor riesgo conocido hoy.
Por su parte los operadores que prestan el servicio de telefonía móvil en España, ante la actual alar-ma social presente en la sociedad, adquirieron el pasado mes de julio el compromiso de autorregular sus actividades de despliegue de red para garantizar la salud de los ciudadanos. El Código de Autorregulación, que tiene en cuenta los informes científicos disponibles a nivel nacional e internacio-nal, así como las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y de la Unión Europea, constituye un código de obligado cumplimiento que las operadoras de telefonía móvil asumen volun-tariamente con el fin de fijar un marco común para el sector en todo el territorio español, que oriente la actuación de los particulares, administraciones y operadoras.
ANÁLISIS COMPA R ATIVO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Dada la complejidad del problema de las emisiones radioeléctricas y la multitud de factores que lo condicionan, en este informe se ha realizado un estudio sobre las políticas públicas desarrolladas en distintos países de referencia (Gran Bretaña, Alemania, Suecia, Australia y Francia) para abordar los problemas derivados de la implantación de antenas de telefonía móvil.
La principal conclusión extraída de la comparativa es que las soluciones para evitar o resolver con-flictos entre los diferentes actores implicados son muy variadas, siendo el denominador común entre ellas la búsqueda de consenso, la promoción de campañas de comunicación al público y el incentivo a la investigación científica en la materia. Los aspectos concretos de cada una de ellas se recogen ampliamente en el texto del informe.
ESFUERZOS DE ARMONIZACIÓN EN LA UE
La regulación europea en materia de emisiones radioeléctricas se basa en la Recomendación del Consejo, de 12 de julio de 1999, relativa a la exposición del público a campos electromagnéticos (0 Hz a 300 GHz).
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Esta Recomendación está alineada con las recomendaciones internacionales emitidas por la Comisión I n t e rnacional sobre Protección frente a Radiaciones No-Ionizantes (ICNIRP) y los trabajos efectuados por el organismo de normalización europeo reconocido Comité Europeo de Normas Electrotécnicas (CENELEC).
Según esta Recomendación, “para proporcionar un elevado nivel de protección de la salud contra la exposición a los campos electromagnéticos, los Estados miembros deberían”:
• Adoptar un marco de restricciones básicas y niveles de referencia.
• Aplicar medidas, conformes con dicho marco, en relación con las fuentes o prácticas que dan lugar a la exposición electromagnética de los ciudadanos, cuando el tiempo de exposición sea significa-tivo, con excepción de la exposición por razones médicas, en cuyo caso deberán sopesarse con-venientemente los riesgos y ventajas de la exposición, por encima de las restricciones básicas.
• Procurar que se respeten las restricciones básicas en lo que se refiere a la exposición de los ciu-dadanos.
La publicación de esta Recomendación no ha resuelto el problema, puesto que no es una norma-tiva de obligado cumplimiento sino un marco de referencia. En consecuencia, ante la situación de incertidumbre suscitada, diferentes organismos públicos nacionales han adoptado medidas, indepen-dientemente del resto, basándose en la aplicación subsidiaria del Principio de Precaución, recogido en una Comunicación de la Comisión de febrero del 2000 y respaldado posteriormente en el Consejo de Niza de diciembre del 2000.
En lo referente a las acciones para garantizar la seguridad de los terminales de usuario, la Comisión Europea publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas del 26 de julio de 2001 la referen-cia de la norma EN 50360 (norma de producto para demostrar el cumplimiento de los teléfonos móvi-les con las restricciones básicas relativas a la exposición del cuerpo humano a los campos electro-magnéticos entre 300 MHz y 3 GHz), elaborada por CENELEC en base al mandato de normalización de la Comisión Europea.
Gracias a esta norma se garantiza que los teléfonos móviles satisfacen los límites especificados en la Recomendación del Consejo de 12 de julio de 1999, por lo que se trata de un importante instru-mento para las administraciones nacionales en su labor de control de los equipos de telecomunica-ciones y de los teléfonos móviles en particular presentes en el mercado.
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La cuestión de cuándo y cómo utilizar el Principio de Precaución está suscitando intensos deba-tes y dando pie a opiniones divergendeba-tes y, a veces, contradictorias, tanto en la Unión Europea como en la escena internacional. Los responsables políticos se enfrentan constantemente al dilema de encontrar un equilibrio entre la libertad y los derechos de los individuos, de la industria y de las empre-sas, y la necesidad de reducir el riesgo de posibles efectos adversos para el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal. En consecuencia, encontrar el equilibrio correcto para que puedan adop-tarse medidas proporcionadas, no discriminatorias, transparentes y coherentes, exige un proceso de toma de decisiones estructurado que debe contar con datos objetivos avalados por la evidencia cien-tífica. Parece claro, por tanto, que ante la confusión general respecto a este tema se requiere adoptar las medidas conducentes a:
• Eliminar la alarma social nacida del desconocimiento de la cuestión.
• Fijar una normativa de obligado cumplimiento.
• Legislar el uso del Principio de Precaución, definiendo quién, cómo y en qué situaciones se puede emplear.
REGULACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS Y PERCEPCIÓN SOCIAL EN ESPA Ñ A
La aparición del problema de las emisiones radioeléctricas en España ha sido muy diferente a la del resto de países de referencia mencionados anteriormente. En nuestro país el problema ha explo-tado recientemente y además con una gran virulencia, básicamente por la falta de información sobre los posibles riesgos derivados del uso de la telefonía móvil, al que se le ha unido la inexistencia de una normativa de obligado cumplimiento que garantice la protección de los usuarios.
En efecto, en los últimos meses se ha extendido la reacción de ayuntamientos españoles que sus-penden la instalación de nuevas estaciones base de radio, y que apelan a otro nivel superior de gobier-no que determine los pasos a seguir.
La causa principal de la situación creada en nuestro país es que se ha reaccionado demasiado tarde a la vorágine de informaciones alarmistas y contradictorias que han aparecido en la opinión públi-ca. La ausencia de regulación específica sobre esta materia ha propiciado que los responsables de las Administraciones Locales, para combatir la alarma social creada, hayan tomado medidas de todo tipo sobre las estaciones base de telefonía móvil.
15 El Informe2 español “Campos electromagnéticos y salud pública”
Como ya se mencionó anteriormente, el Estado español, a través de la Subdirección General de Sanidad Ambiental y Salud Laboral (dependiente de la Dirección General de Salud Pública y Consumo del Ministerio de Sanidad y Consumo), convocó a un comité pluridisciplinar de expertos independien-tes, relacionados con la evaluación del riesgo de los campos electromagnéticos (CEM) sobre la salud humana y de reconocido prestigio nacional e internacional, con el fin de elaborar un informe técnico acerca de los CEM y su posible incidencia en la salud pública.
Dada la complejidad del tema, se tratará en profundidad en un capítulo posterior. Cabe citar como ejemplo que el grupo de expertos concluye lo siguiente:"a la luz de los conocimientos científicos actua-les, la exposición a campos electromagnéticos no ocasiona efectos adversos a la salud, dentro de los límites establecidos en la Recomendación del Consejo de Ministros de Sanidad de la Unión Europea (1999/519/CE), relativa la exposición del público a campos electromagnéticos de 0 Hz a 300 GHz".
El Proyecto3 de R.D. del Ministerio de Ciencia y Te c n o l o g í a
A su vez, los Ministerios de Ciencia y Tecnología y de Sanidad y Consumo han elaborado conjun-tamente, basándose en el informe español citado, un proyecto de Real Decreto para la protección de los ciudadanos ante las emisiones de las estaciones radioeléctricas.
Este proyecto incluye la transposición de la normativa europea además de un conjunto de medi-das adicionales como las conducentes a resolver el problema del reparto competencial entre los dife-rentes niveles de gobierno involucrados.
Percepción social, amplificación social del riesgo y opinión pública en España
La percepción del riesgo varía en función de los siguientes factores:
• Exposición voluntaria frente a involuntaria. Las personas que utilizan teléfono móvil no perciben el uso del mismo como un riesgo; sin embargo, sí perciben como un riesgo la instalación de una esta-ción base en las cercanías de su vivienda.
• Ausencia de control personal frente a sensación de control de la situación. Cuando las personas no han opinado sobre la instalación de estaciones base de telefonía móvil, tienden a percibir que el ries-go ocasionado por las emisiones es elevado.
2 El texto completo del informe que fue publicado en el mes de julio de 2001, así como el resumen con las conclusiones del grupo de expertos, puede consultarse en http://www.msc.es/salud/ambiental/ondas/camposelectromag.htm
3 Este RD fue aprobado en el transcurso del trabajo de producción de esta memoria, en el consejo de Ministros celebrado el 28 de septiembre de 2001. Puede consultarse en http://www.setsi.mcyt.es/legisla/teleco/rd280901.pdf
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• Familiaridad frente a desconocimiento. La familiaridad con la situación, o la sensación de entender la tecnología, hace que el nivel de riesgo percibido sea menor. Por el contrario, el riesgo percibido aumenta cuando la situación o la tecnología, tal como la tecnología de CEM, es nueva, desconoci-da o difícil de comprender
• Temible frente a inofensivo. Algunas enfermedades y trastornos, como el cáncer, el dolor intenso y persistente y la incapacidad, generan más miedo que otros. En consecuencia, el hecho de que se mencione en los medios de comunicación el cáncer en asociación a la exposición a emisiones radioeléctricas, aun sin estar demostrada esta relación, genera una gran inquietud en el público.
• Parcialidad frente a imparcialidad. Si las personas se encuentran expuestas a campos de RF de estaciones base de teléfonos móviles, pero no utilizan el servicio, consideran que la situación es injusta y es menos probable que acepten cualquier riesgo asociado. Si además existe un posible beneficio económico del que no se lucran personalmente, o bien lo comparten con otras personas no expuestas a las emisiones (ejemplo el alquiler de terrazas comunitarias por los operadores), la situación empeora notablemente.
La única forma de combatir esto es proporcionando una información clara, rigurosa, objetiva y no contradictoria, que emane desde las instituciones públicas y que garantice los derechos básicos de los ciudadanos (salud, respeto medioambiental, mejora de la calidad de vida, etc.).
Sin embargo a corto plazo, en la situación actual española esto va a ser difícil, y supone un re t o , como consecuencia del proceso de amplificación social del riesgo. Tal proceso de amplificación social del riesgo se produce desde los medios de comunicación -al informar sobre “contro v e r s i a s ” científicas- y como consecuencia de las diferentes posiciones de actores políticos y sociales involu-crados -las distintas Administraciones Públicas, partidos políticos en la oposición, empresas con inte-reses en el sector y grupos de pre s i ó n - .
Sólo a través de la comunicación eficaz y el desarrollo de lugares de encuentro y participación de los agentes involucrados se puede atemperar la alarma social creada.
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1Federal Communications Commission
2American National Standard Institute
3Internacional Comisión on Non Ionising Radiation Protecction
4Comité Europeo de Normalización Electrotécnica y Electrónica
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
C1. El desarrollo de las telecomunicaciones y de las comunicaciones móviles en particular ha
encontrado una gran aceptación en la sociedad actual, y produce unos beneficios para el desarro-llo de la Sociedad de la Información que son innegables. Estos beneficios están ampliamente con-trastados y son de conocimiento general por la sociedad. Sin embargo, desde hace unos meses se percibe en España una creciente preocupación ciudadanal basada, entre otros elementos, en la incertidumbre que suscita la exposición humana a los campos electromagnéticos producidos por las estaciones base utilizadas en comunicaciones móviles.
Con objeto de atajar esta situación es necesario plantear con claridad y transparencia la situa-ción actual:
• El conocimiento científico disponible actualmente indica que la exposición a campos electro-magnéticos no ocasiona efectos adversos a la salud. Sin embargo, bajo el Principio de
Precaución, organismos tales como el FCC1, ANSI2, ICNIRP3, CENELEC4, han elaborado unos
límites con amplios márgenes de seguridad, a los que se han acogido los EE.UU. y la Unión Europea. De los organismos mencionados, los límites más estrictos, aunque muy próximos entre ellos, los ha elaborado el ICNIRP, organismo independiente que elabora las normas de seguridad para la Organización Mundial del Trabajo, dependiente de la ONU. Con el objeto de acogerse a unas normas, estudiadas y elaboradas por Organismos competentes en la materia, el Consejo de Ministros de Sanidad de la Unión Europea publicó una Recomendación (1999/519/CE), en la que se adoptaban los límites establecidos por el ICNIRP.
• Por tanto, a los valores de potencia de emisión actuales, con la garantía del cumplimiento de las normativas vigentes en materia de calidad y seguridad por los equipos utilizados, a las distan-cias calculadas en función de los criterios de la recomendación y sobre las bases de la eviden-cia científica disponible, las antenas de telefonía y los terminales móviles no representan un peli-gro para la salud pública.
• La percepción del riego existente en la sociedad española es actualmente muy alta, por motivos ajenos al factor de riesgo en sí. Estos motivos son la falta de información de fuentes fiables, la apa-rición de artículos alarmistas sin fundamento científico, el desconocimiento de la tecnología emple-ada, la falta de una regulación sobre exposiciones a campos electromagnéticos y el fenómeno de “amplificación social del riesgo” que produce la difusión en los medios de comunicación social de informaciones contradictorias que casi siempre tienen su origen en la falta de comunicación ade-cuada entre los científicos, los responsables públicos, la industria y la ciudadanía.
R1. Es necesario realizar campañas de información transparentes y basadas en el conocimiento científico para que los responsables competentes de Organizaciones de Consumidores, Administraciones Públicas, de Colegios y Asociaciones Profesionales, y otras Asociaciones Ciudadanas interesadas, conozcan la causas reales de la alarma social creada. La difusión de este documento en los ámbitos señalados puede ser un primer paso.
Con objeto de mejorar la comunicación entre los agentes involucrados, se recomienda la pro-moción de foros de encuentro multidisciplinares entre científicos, responsables públicos, asocia-ciones de consumidores y usuarios y asociaasocia-ciones profesionales, operadores de telefonía móvil y la industria fabricante de equipos y terminales que permitan dar a la sociedad una información rigu-rosa, veraz, transparente y basada en el conocimiento científico. Así mismo, se recomienda la cre-ación de nuevos canales de comuniccre-ación que les permita compartir informcre-ación comprensiva, actualizada, fiable y rigurosa sobre los distintos aspectos de la cuestión planteada.
Las autoridades sanitarias tienen un papel muy relevante en la lucha contra la injustificada alar-ma social creada. Las últialar-mas actuaciones en esta alar-materia del Ministerio de Sanidad y Consumo son un ejemplo positivo a seguir por las distintas administraciones sanitarias.
C2. La ciudadanía tiene derecho a conocer el estado del conocimiento científico, la normativa y los
procedimientos (planificación, inspección, etc) que aseguran que las instalaciones radioeléctricas existentes y futuras no tienen consecuencias negativas sobre su salud.
R2. Se recomienda el establecimiento de un sistema eficaz de información a la ciudadanía que con-tribuya a eliminar la desconfianza y el miedo a las tecnologías inalámbricas. En concreto, se sugie-re que el Ministerio de Sanidad y Consumo y el de Ciencia y Tecnología promuevan conjuntamen-te, entre otras actuaciones, la realización de una página web de información al ciudadano. Dicha página web se mantendría bajo la supervisión de un grupo reducido de personalidades de recono-cido prestigio en los diversos campos involucrados en la cuestión. Así mismo, se recomienda que las distintas organizaciones profesionales involucradas (profesionales de la salud, de las telecomu-nicaciones y del urbanismo) realicen campañas de atención e información al ciudadano.
C3.En España, los operadores de telecomunicaciones utilizan en la planificación y construcción de
sus instalaciones las normas internacionales existentes sobre la exposición a campos electromag-néticos. Así, los operadores españoles adoptaron con gran celeridad la norma del CENELEC de 1996 y las recomendaciones del ICNIRP de 1998, de manera que puede afirmarse que las
instala-19 EMISIONES ELECTROMAGNÉTICAS DE LOS SISTEMAS DE TELEFONÍA MÓVIL Y ACCESO FIJO INALÁMBRICO
REGULACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS Y PERCEPCIÓN SOCIAL DEL IMPACTO SOBRE LA SALUD
ciones existentes cumplen las condiciones que impondrá el RD. Sin embargo, son conscientes de la preocupación social existente sobre los efectos de la exposición a campos electromagnéticos sobre la salud y de la importancia que en este contexto tiene aplicar procedimientos eficaces y transparentes de instalación, certificación e inspección de las instalaciones que den garantía a la sociedad de que en ningún caso la normativa se deja de cumplir.
En este sentido, el Foro de las Telecomunicaciones ha promovido la realización de una
inves-tigación sobre “Procedimientos para Garantizar la Seguridad de las Emisiones de los Sistemas de
Telefonía Móvil y Acceso Fijo Inalámbrico”, cuyos resultados se publican simultáneamente con este informe. Dicho trabajo ha sido realizado por pro f e s o res universitarios expertos en la materia y cualificados expertos de la industria fabricante y de los cuatro operadores españoles de telefo-nía móvil.
R3. El Foro de las Telecomunicaciones quiere compartir con las Administraciones Públicas, las organizaciones profesionales y en general con todos los interesados, los resultados del estudio mencionado. Creemos que puede ser una herramienta útil para el desarrollo reglamentario del RD actualmente en curso y como material de apoyo en la formación de los profesionales encargados de la instalación, certificación e inspección de estos sistemas. En consecuencia se recomienda su estudio en aras al establecimiento de procedimientos objetivos, transparentes, proporcionados y compartidos por todos los agentes involucrados que garanticen la seguridad de las instalaciones. El conocimiento de la existencia de los procedimientos mencionados y el rigor en su aplicación son dos elementos básicos para combatir la desconfianza de los ciudadanos en estos sistemas.
C4. Del análisis comparativo de la regulación y las políticas públicas que sobre esta materia se han
puesto en marcha en otros países se obtienen las siguientes conclusiones generales:
• En mayor o menor grado, antes o después, en la mayoría de los países de nuestro entorno han surgido dificultades en el despliegue de estaciones base de telefonía móvil.
• Cada país, en función de sus propias peculiaridades (sensibilidad social, cultura de gestión de salud pública, reparto competencial entre administraciones, etc) ha abordado la cuestión a su manera.
• Como la instalación de las estaciones móviles involucra aspectos de telecomunicaciones, urbanis-mo, medioambiente y de salud que son competencia de distintas administraciones, se producen fre-cuentemente tensiones competenciales que incrementa la percepción social del riesgo. En general,
se observa una gestión mas eficaz del problema en aquellos países en que se han desarrollado sis-temas de participación en las decisiones de todos los entes administrativos involucrados.
• En algunos países, como por ejemplo Australia, los agentes sectoriales han puesto en marcha procedimientos de autorregulación con resultados muy satisfactorios.
R4. España debe buscar su propio camino teniendo en consideración su pertenencia a la UE y la especial configuración del reparto competencial entre las diferentes Administraciones Públicas (estatal, autonómica y local).
C5. En España, todavía existe un vacío legal en la regulación de las emisiones radioeléctricas a nivel
nacional. Por este motivo, y a pesar de que la Administración Central está ultimando la publicación
de un RD5 que resuelve este problema, son varias las Comunidades Autónomas que han
publica-do sus propias normas en base a criterios urbanísticos y medioambientales. La existencia de nor-mativas dispares en temas básicos como niveles de exposición permitidos o actuaciones en áreas sensibles (cole gios, hospitales, etc), son un factor que contribuye a incrementar notablemente la percepción social del riesgo.
R5. Es necesario realizar un importante esfuerzo por armonizar la regulación básica en la materia al más alto nivel institucional posible. En este sentido, se recomienda que con ocasión de la próxi-ma Presidencia de España del Consejo Europeo durante el primer semestre de 2002, El Gobierno español promueva la adopción de una normativa básica armonizada de obligado cumplimiento para todos los países de la UE.
PROPUESTA FINAL: Se solicita la cooperación del Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación en la más amplia difusión de este documento y en la elaboración y desarrollo de un plan concreto de actuación para impulsar el seguimiento de estas reco-mendaciones, en concertación con el resto de los agentes involucrados.
capítulo 1
P L A N T E A M I E N T O
DE LA CUESTIÓN
Una de las innovaciones técnicas más relevantes para el desarrollo de la Sociedad de la Información y la popularización de los servicios de telecomunicación han sido las tecnologías de acceso inalámbri-cas a los sistemas de comunicaciones. Estas tecnologías han permitido la difusión a bajo coste de con-tenidos audiovisuales (Radio/ TV terrenal y por satélite), el despliegue rápido y económico de redes de acceso fijo (redes punto a punto y punto-multipunto) y, así como la extensión en los últimos años, al conjunto de la ciudadanía de las ventajas de las comunicaciones móviles (telefonía móvil digital). Cuando se desplieguen las próximas generaciones de tecnología móvil (GSM/GPRS, UMTS) la c o m u n i c a c i ó n p e r s o n a l(conectividad voz/datos en cualquier momento y lugar) será una re a l i d a d .
Pocos desarrollos técnicos en la historia de las telecomunicaciones han tenido una aceptación social tan rápida y extensa como la telefonía móvil y muchos menos han generado tantas expectativas como la fusión móvil-Internet que mejorará con las futuras generaciones de móviles. El teléfono móvil se ha convertido en parte indispensable de los negocios, el comercio y el ciudadano en general durante la últi-ma década. Los datos de estudios sobre la penetración de la telefonía móvil, como los realizados para el Directorado General de la Sociedad de la Información y publicados como “Euro - b a r ó m e t ro: midien-do la Sociedad de la Información”, o el realizamidien-do por MORI (Market and Opinion Research Intern a t i o n a l )
el pasado mes de noviembre para el regulador británico OFTEL1confirman estas aseveraciones.
Junto a los datos anteriores que señalan la pujanza del sector2, desde hace unos meses se
perci-be en España un aumento de la preocupación que suscita la exposición humana a los campos elec-tromagnéticos producidos por las estaciones base utilizadas en comunicaciones móviles. Esta cre-ciente alarma social puede poner en peligro el desarrollo de la Sociedad de la Información en general y del sector de las comunicaciones móviles en particular.
En España al igual que en otros países, el corto periodo de tiempo en el que se ha producido el explosivo crecimiento de la telefonía móvil no ha facilitado la resolución de estas preocupaciones ade-cuadamente. Por este motivo, el debate público se centra en las emisiones radioeléctricas producidas por las estaciones base y los terminales móviles, sin tener en cuenta las producidas por otros siste-mas como la radiodifusión de FM y TV.
Lo más grave de la situación actual es que la mayoría de las veces se está abordando un proble-ma tan complejo como el que nos ocupa desde posiciones de simples opiniones que olvidan los importantes esfuerzos (investigación científica, políticas públicas en el área de la salud, creación de normativas técnicas de seguridad de terminales e instalaciones radioeléctricas, etc.) que desde hace años se llevan realizando en muchos países y en la Unión Europea.
1 La media estimada de teléfonos móviles de la UE en noviembre de 2000 es de 55%. Con países como Suecia 71,4%; Italia 73,1 % y Finlandia 80,4 que superan el 70% de penetración. De acuerdo con este estudio, el 62% de los adultos del Reino Unido afirmaba tener un teléfono móvil, cuado este porcentaje era del 54% en agosto del mismo año. Es decir, 7 de cada 10 hogares británicos disponen de al menos un teléfono móvil.
2 Erkki Liikanen, miembro de la Comisión Europea y responsable de la empresa y sociedad de la información, señala en un discurso el pasado 15 de Julio que, a pesar Durante la última década el teléfono móvil se ha convertido en herramienta indispensable de los negocios, el comercio y la sociedad Existe un aumento de la preocupación por la exposición humana a los campos
e l e c t r o m a g n é t i c o s
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Este documento pretende contribuir a resolver las incógnitas planteadas basándose en un estudio riguroso y pormenorizado de la cuestión, siguiendo las sugerencias de David Byrne (2001), comisario Europeo de la Salud, la Protección del Consumidor y Análisis de Riesgo, “existe una necesidad de que los científicos sean más asertivos al presentar sus conclusiones científicas, para avanzar en los fines y
aspiraciones sociales”3. Para ello se hace hincapié en la comparación de las disposiciones
regulato-rias y las medidas adoptadas en el panorama europeo e internacional para resolver este problema polí-tico sin olvidar que es de rigor estudiar la cuestión de las emisiones radioeléctricas desde enfoques como la salud pública, la percepción social del problema o los intereses particulares de los actores políticos, sociales y económicos implicados (Administración Pública, operadores, suministradores de equipos, comunidades y asociaciones de vecinos, etc).
En el transcurso del año, los actores implicados y la opinión pública en particular, han sido testigos activos de la sensibilización social acerca de los posibles efectos nocivos sobre la salud y el medio-ambiente de las estaciones base, uno de los componentes de los sistemas de telefonía móvil celular, junto con los terminales celulares y los centros móviles de conexión. Esta sensibilización de la opinión pública ha tenido consecuencias políticas en distintos niveles de gobierno, incluido el ámbito local, donde en varios casos, incluido el español, los ayuntamientos se hacen eco del descontento y llegan a adoptar medidas unilaterales. El resultado en algunos casos ha sido de desconcierto y precaución de los actores empresariales, políticos y sociales involucrados en el debate.
Cada día se hace más evidente que la opinión pública en los países avanzados se muestra muy sensibilizada respecto a los riesgos sobre la salud y el medio ambiente de las innovaciones científi-co-técnicas. La velocidad del cambio técnico y el desarrollo de los medios de comunicación hacen que se difundan los supuestos riesgos potenciales de una innovación antes de que las ciones científicas hayan podido clarificar el problema. Aún más problemático resulta que investiga-ciones pre l i m i n a res o hipótesis de trabajo sean recogidas, amplificadas y presentadas fre c u e n t e-mente por los medios de comunicación como verdades científicas que alimentan los temores de la p o b l a c i ó n .
Los responsable públicos, agentes sectoriales y los profesionales competentes en cada una de las áre a s involucradas, tienen que considerar esta nueva forma de “percepción social del riesgo” y asumir la toma de decisiones en un entorno de un cierto grado de incertidumbre científica y de inquietud de la población.
Cada uno, en el nivel de responsabilidad que le compete, debe contribuir a diseñar y aplicar las medidas de prevención necesarias para suprimir o limitar a un nivel mínimo aceptable el riesgo (real o
3 BYRNE, David, 2001. “The decision maker´s dilemma” Joint WHO/FAO/OIE Conference on BSE and its Risks Paris, 13 June 2001 Colegio Oficial Ingenieros de Telecomunicación La velocidad del cambio técnico y el desarrollo de los medios de comunicación hacen que se difundan los supuestos riesgos potenciales de una innovación antes de que las investigaciones científicas hayan podido clarificar el problema
supuesto) sobre la salud y el medio ambiente de un producto, proceso o sistema que sea compatible con el aprovechamiento de sus beneficios.
En relación con las emisiones radioeléctricas, es muy importante acotar el problema, difere n c i a n d o :
• La naturaleza de la emisión y el tipo de equipamiento o instalación analizado. En concreto las emisio-nes consideradas son las procedentes de las instalacioemisio-nes utilizadas en sistemas de comunicacioemisio-nes radio. Ello quiere decir que quedan fuera del ámbito de este documento las radiaciones ionizantes y las emisiones de ondas electromagnéticas de baja frecuencia (en particular las de 50 Hz pro c e d e n t e s de tendidos eléctricos de alta tensión, que no son usadas para toda comunicación por radio).
Además, es necesario considerar las características particulares de los sistemas técnicos concre t o s .
• La evidencia científica y la evaluación del riesgo. La evidencia científica es el conocimiento cierto hasta el momento, pero que está permanentemente sometido a la controversia científica que surge de las hipótesis de trabajo fruto de nuevas investigaciones. La evaluación del riesgo es la valoración que re a-lizan los expertos en salud pública, a la luz del estado de la investigación, de los peligros potenciales de un determinado sistema técnico. Normalmente, la evaluación del riesgo la realizan las Autoridades
Sanitarias a partir de un informe de una comisión multidisciplinar independiente de expertos.4
• La percepción del riesgo5. La oposición social a la innovación depende de la percepción social del
riesgo. La decisión de aceptación o rechazo de un supuesto riesgo está asociado a muchos facto-res sociodemográficos como edad, sexo, cultura y educación y finalmente al comportamiento indi-vidual de las personas en situaciones concretas.
• El Principio de Precaución6. Es el fundamento normativo al que se acogen las autoridades públicas
para imponer restricciones a los agentes económicos en los casos en que no hay evidencia cientí-fica de los peligros de un determinado sistema técnico pero existen algunas incertidumbres. En el caso que nos ocupa la comunidad científica todavía continúa investigando posibles efectos con el fin de descartarlos o confirmarlos.
• La regulación y autorregulación. Son las normas concretas de obligado cumplimiento que imponen los poderes públicos (regulación) o que se autoimponen (autorregulación) los fabricantes y opera-dores para garantizar el cumplimiento del Principio de Precaución. Se trata de una normativa com-pleja que, en el caso de las estaciones radioeléctricas, comienza con limitaciones sobre los lugares
4 Es la tendencia que se está tratando de potenciar desde la Comisión Europea para asuntos que tienen que ver con la gestión y comunicación del riesgo. 5 Ver Campos Electromagnéticos y Salud. Nota Informativa nº 05/2001. STOA – Evaluación de Opciones Científicas y Tecnológicas. Dirección General de Investigación 6 Este principio, recogido en el Tratado de Maastrich y desarrollado por distintas instituciones de la EU, recomienda la puesta en práctica de “acciones prudentes cuando existen suficientes hallazgos científicos (pero no necesariamente pruebas absolutas) y la inactividad pudiera originar efectos perjudiciales”. Ver : Campos Electro m a g n é t i c o s Es muy importante diferenciar la naturaleza de la emisión y el tipo de equipamiento o instalación analizado. La evidencia científica y la evaluación del riesgo La percepción del riesgo Principio de precaución La regulación y autorregulación
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de ubicación, la realización de un proyecto técnico que garantice la seguridad de la instalación, su inspección por una autoridad competente, etc.
• La visión (percepción) del problema por los diferente agentes e instituciones implicadas. Los distin-tos agentes tienen visiones parciales muy diferentes del problema según el rol o responsabilidad que les compete. Científicos, responsables de Salud Pública, de Urbanismo, de la Administración de Telecomunicaciones, Partidos Políticos, Asociaciones de Consumidores, Asociaciones de Vecinos, Fabricantes u Operadores de Servicios de Telecomunicación son algunos de los más destacados.
• La percepción social del riesgo. Es la traslación al campo de la opinión pública de la percepción del riesgo. Es quizás el problema coyuntural más importante en estos momentos.
En este documento se han identificado los factores críticos que influyen en la percepción social del problema y cual es su contribución para que dicha percepción sea cada vez más negativa, aumen-tando por tanto la alarma social. Además, cada uno de los factores tiene una influencia diferente en la percepción final, lo que servirá a su vez para priorizar aquellos que por su especial trascendencia deban ser corregidos en primer lugar y necesiten mayor esfuerzo. La siguiente figura 1 resume e ilus-tra los factores que inciden en un aumento de la percepción social del riesgo (en adelante PSR).
Figura 1 Colegio Oficial Ingenieros de Telecomunicación Percepción del problema. Sequizas el problema coyuntural más importante en estos m o m e n t o s En este documento se han identificado los factores críticos que influyen en la percepción social del problema y cual es su contribución para que dicha percepción sea cada vez
más negativa Difusión de información
Visiones particulares Ausencia de Regulación S a l u d F a c t o r e s P e r c e p c i ó n S o c i a l del Riesgo
Como puede verse, la PSR sigue un crecimiento exponencial.
En los primeros estadios, el factor que desencadena la preocupación del público es el posible efecto negativo en la salud humana que provocan las emisiones de las estaciones base de telefo-nía móvil, amplificado por el desconocimiento sobre el sistema técnico (percepción del riesgo). Este hecho podría explicarse debido a que la rápida penetración de la telefonía móvil no ha dado opor-tunidad a que se completen los estudios epidemiológicos que están en curso (OMS), y por otra parte la ciencia no puede garantizar taxativamente que no existe ninguna relación entre un cierto agente y el desarrollo de una enfermedad, por la misma naturaleza del procedimiento científico. La contribución del factor “posible efecto negativo sobre la salud” al aumento de la PSR se puede con-siderar moderada pues estaría circunscrita a la evaluación de los expertos de la salud, a la aplica-ción por las Autoridades Sanitarias competentes de las directrices correspondientes (niveles de exposición permitidos, precauciones de uso, etc.) y a una correcta información de todo ello al con-junto de los ciudadanos.
El siguiente factor a tener en cuenta es la ausencia de regulación suficiente para garantizar que no se alcanzan los niveles máximos de exposición permitidos en los distintos ámbitos acordes con las directrices señaladas. El problema se complica todavía más cuando, como ha sucedido recientemen-te en nuestro país, se produce un importanrecientemen-te retraso de la autoridad reguladora comperecientemen-tenrecientemen-te (el Ministerio de Ciencia y Tecnología) en promulgar la normativa correspondiente y aprovechando el com-plejo reparto competencial existente en materia de urbanismo y salud entre la Administración Central, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, surgen regulaciones diferentes y contradictorias.
En este caso el aumento de la PSR es mayor, ya que se parte de una posición inicial negativa que se complica con la implicación descoordinada de más número de estamentos institucionales. La forma inmediata de combatir este factor es el pronto desarrollo de las normativas necesarias y la comunica-ción de su alcance y bondades a otras instituciones públicas y a la ciudadanía.
Sin embargo, aún partiendo del supuesto de que se hubiera resuelto lo anterior, la experiencia de lo sucedido en otros países y lo ocurrido aquí en los últimos meses, nos permite anticipar que uno de los problemas mas importantes en el aumento de la PSR es el traslado a los medios de comunicación de los conflictos inherentes a las distintas visiones de los agentes e instituciones implicadas. Señalemos algunas de las más relevantes:
La PSR sigue un crecimiento
e x p o n e n c i a l
1º Factor: Preocupación del público por los
posibles efectos negativos en la salud humana 2º Factor: La ausencia de r e g u l a c i ó n . 3º Factor: Visiones particulares de los actores i n v o l u c r a d o s 4º Factor: Difusión de la i n f o r m a c i ó n
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•La controversia científica y visión unidireccional del problema7. La investigación científica avanza
gra-cias a la controversia científica entre especialistas. En ese ámbito especializado, son posibles y dese-ables el contraste de todas la hipótesis de trabajo por descabelladas que resulten. Sin embargo, la sociedad mediática en que vivimos convierte rápidamente estas controversias en alarma social.
• La competencia de los actores por acaparar el protagonismo en la solución del conflicto favore-ciendo sus intereses. Los distintos actores (Administraciones Públicas, partidos políticos, prescrip-tores sociales, corporaciones, organizaciones sociales, etc) compiten por avanzar sus posiciones.
• Amplificación social del riesgo8. La difusión de mensajes contradictorios en los medios de
comuni-cación por parte de los actores sociales que compiten por el protagonismo y la forma particular en que estos medios seleccionan y tratan las noticias contribuye a sobredimensionar el problema.
La situación anterior desemboca en la difusión de informaciones confusas que responden a inte-reses particulares concretos, amplificados por los medios de información de masas. La comunicación errónea no basada en el conocimiento científico disponible es el factor que mayor alarma social gene-ra y, por tanto, el principal factor que dispagene-ra la PSR.
Figura 2
7 Un buen ejemplo de este tipo de actitudes es la “Salzburg Resolution on Mobile Telecommunication Base Stations” firmada por un conjunto de científicos reunidos en la “International Conference on Cell Tower Siting Linking Science & Public Health” que aplicando la forma mas extrema del principio de precaución (ALARA-“As Low As Reasonable Achievable”) proponen unos valores máximos de exposición a los campos electromagnéticos que hacen absolutamente inviable en terminos económicos el despliegue de las redes móviles. El hecho quedaría reducido a una mera “controversia entre científicos”, si no fuera porque ha sido asumida en algunas disposiciones urbanísticas y en las propuestas de algunos partidos políticos españoles.
8 Para profundizar en esta cuestión consúltese el informe “Social Amplification of Risk: The Media and The Public”, elaborado por HSE (Health and Safety Executive), 2001. Colegio Oficial Ingenieros de Telecomunicación La difusión de informaciones confusas que responden a intereses particulares concretos, es el factor que genera mayor alarma social S a l u d F a c t o r e s P e r c e p c i ó n S o c i a l del Riesgo
Estamos por tanto ante la amplificación social de un riesgo que a la luz del conocimiento científico actual no es tal, provocada principalmente por el modo en que los medios dan noticia del riesgo, como se atestigua en un informe científico encargado por el gobierno británico: “Social Amplification of Risk:
The Media and the Public.”9
El citado informe demuestra que no hay una relación simple entre estudios científicos sobre temas de riesgo y su significado para las audiencias receptoras de información sobre los mismos, sino que en gran medida, las experiencias personales amplifican más o menos el riesgo.
Este informe es muy tajante sobre la necesidad de que la comunicación del riesgo sea acompa-ñada de una atención especial según el tema que se vaya a tratar.
En cuanto al papel de los medios de comunicación1 0en el proceso, el estudio muestra que:
• La orientación popular de ciertos segmentos de la prensa y la televisión tiende a enfatizar experien-cias e iniciativas de testigos no expertos.
• La preferencia por dar noticias en temas de riesgo que ya son familiares a la audiencia, y relacio-narlas con miedos y ansiedades profundamente ancladas en creencias populares.
• La falta de noticias presentadas o escritas por periodistas especializados en ciencia o medio ambiente.
• El poder de imágenes de referencia, que tienden a centrarse en las consecuencias del riesgo, en lugar de cuestionar la causalidad.
De este modo la actuación mediática crea un problema donde no se ha demostrado por el momen-to que existe. Esmomen-to junmomen-to con el resmomen-to de facmomen-tores reflejados en la figura 1 (posible efecmomen-to sobre la salud, ausencia de regulación, visiones particulares) inciden en el aumento de la preocupación social y en la amplificación del problema. La siguiente figura representa dicho proceso:
9 Ver apartado de informes y legislación relevante en el Anexo.
10 Los aspectos que guiaron el estudio fueron las siguientes: Cómo los medios dan forma a acontecimientos y temas relacionados con el riesgo mediante su relación con otros temas pasados o actuales, y cómo estos modos preferenciales de presentar los temas son reforzados mediante el uso de etiquetas lingüísticas e imágenes visua-les que hacen resonar medios y ansiedades populares.
Colegio Oficial
Ingenieros de Telecomunicación
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INSTITUCIONES Y PRESCRIPTORES POLÍTICOS
SOCIEDAD
PARTIDOS DE LA OPOSICIÓN CORPORACIONES MEDIOS DE COMUNICACIÓN COMUNIDAD CIENTÍFICA ORGANIZACIONES Y MOVILIZACIÓN SOCIAL Influencia/Consejo Influencia Comunicación directa Apoyo Apoyo Apoyo Comunicación directa Experiencias sobre el riesgo y opiniones Representación de los riesgosInformaciones de los expertos y controversia
Comunicación directa
En este modelo, el factor central son los medios de comunicación, que se encargan de difundir la información recibida de todas las fuentes: Administración, prescriptores políticos, científicos, industria, organizaciones sociales, etc. La orientación de esta difusión en el caso de la emisiones radioeléctricas es la principal generadora de preocupación en la sociedad.
Aunque existen mecanismos de comunicación directa entre la sociedad y el resto de actores impli-cados por medio de las nuevas tecnologías, como Internet. Esta tiene un menor impacto que la de los medios de comunicación de masas. Por esta razón no resulta fácil contrarrestar el efecto de una infor-mación errónea. Junto a este problema, la lucha existente entre los diferentes actores por acaparar el protagonismo en la solución del conflicto ocasiona ineficiencias en el proceso de comunicación, que-dando casi por completo en manos de los medios y amplificando como consecuencia la relevancia del problema. Finalmente termina por prevalecer la visión profesional de los MCM, muy sesgada en cuan-to a percepción del riesgo, pero también amplificada.
En los próximos apartados de este informe se presentan en primer lugar, los conceptos básicos a los que nos referimos cuando hablamos de telefonía móvil y salud. Después se presenta una com-parativa de las políticas públicas desarrolladas en los países pioneros en la regulación de las emisio-nes radioeléctricas, analizando cuáles han sido las medidas adoptadas para reducir la incertidumbre existente, lo que ya es un primer paso y fundamental para reducir la percepción del riesgo –así se pasa revista a los casos de Gran Bretaña Australia, Alemania, Suecia y Francia. Después se presentan los esfuerzos de armonización llevados a cabo en la UE. Finalmente se recoge el caso de España, en el que se examinan las últimas actuaciones de los diferentes actores implicados en el problema. Por últi-mo se hacen una serie de recomendaciones encaminadas a reducir el nivel de PSR a cotas que pue-dan considerarse aceptables – a la espera de una reducción completa a la luz de las futuras investi-gaciones científicas y las soluciones fruto de la evolución de las tecnologías.
capítulo 2
C O N C E P T O S
BÁSICOS SOBRE
TELEFONÍA MÓVIL
Y SALUD
2.1 Introducción
Muchas son las cuestiones planteadas entorno al funcionamiento de los sistemas de telefonía móvil y los posibles efectos que puedan ocasionar sus emisiones radioeléctricas, existiendo un claro des-conocimiento de la cuestión por la mayor parte de la sociedad. Aunque el cometido de este informe no es el de hacer un estudio en materia de salud, se ha considerado conveniente hacer un breve repa-so repa-sobre las principales cuestiones relacionadas con telefonía móvil y salud, para así clarificar los con-ceptos de mayor importancia y preparar una base común para el entendimiento y la discusión.
A continuación se exponen algunas nociones básicas sobre el funcionamiento de los sistemas de comunicaciones móviles, qué tipo de emisiones producen y qué posibles efectos podrían ocasionar.
Finalmente se presentan las conclusiones del reciente estudio1 que el Ministerio de Sanidad y
Consumo ha publicado sobre la evaluación del riesgo de los campos electromagnéticos y sus efectos sobre la salud.
2.2 Estructura de un sistema de telefonía móvil
Un sistema de comunicaciones móviles se caracteriza por ofrecer a los usuarios la posibilidad de establecer una comunicación en cualquier lugar en el que se encuentre, empleando para ello el espec-tro radioeléctrico. Lógicamente para conseguir este objetivo es necesario desplegar una red de comu-nicaciones que dé cobertura a dichos usuarios. La red además se diseña para que el cliente pueda variar su posición en todo momento Sin que sus posibilidades para comunicarse se vean mermadas.
La red de comunicaciones móviles se compone de muchos elementos si bien en este informe nos interesan las estaciones base y los teléfonos móviles. Las estaciones base son el elemento de unión que facilita el acceso vía radio a la red telefónica a los usuarios, que disponen para ello de terminales móviles. Los dos elementos que producen emisiones electromagnéticas son las estaciones base y los teléfonos móviles.
La zona de cobertura del sistema móvil se subdivide en pequeñas unidades de superficie denomi-nadas células, estando cada una de ellas atendida por una estación base. El área de las células dependerá del entorno geográfico en el que se encuentre, que determina el alcance radioeléctrico, y de la densidad del tráfico existente en la zona, que determina el número de células necesarias en esa zona, entre otros factores. En general las células en entornos urbanos son de menor radio que las células en entornos rurales. El número de usuarios que pueden cursar llamadas a través de una esta-ción base determinada es limitado, por lo que en zonas con altas densidades de usuarios como las ciudades, el número de estaciones base tiene que ser mayor que en áreas rurales.
1 Ministerio de Sanidad y Consumo. Informe del Comité de Expertos Independientes “Campos electromagnéticos y salud pública”. Julio 2001. Disponible en: http://www.msc.es/salud/ambiental/ondas/camposelectromag.htm
Los dos elementos que producen
emisiones electromagnéticas son las estaciones base y los teléfonos
móviles.
La zona de cobertura se subdivide
en células.
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La potencia de la señal que emite un teléfono móvil depende de la cobertura del sistema de
comu-nicaciones, variando dinámicamente en función de las condiciones de cobertura de cada momento2.
La potencia de pico máxima de un teléfono móvil GSM es de 2 watios; esta potencia se utiliza en con-diciones de mala cobertura. Dado que el teléfono utiliza uno de los ocho intervalos de tiempo dispo-nibles, esta potencia de pico corresponde a una potencia media de 0,25 watios. Esta potencia dismi-nuye en un factor muy importante (hasta 15 dB, 32 veces menos potencia) con buena cobertura, es decir, cerca de la estación base. Por este motivo es necesario planificar adecuadamente la red de esta-ciones base, ya que las zonas de baja cobertura fuerzan al terminal a emitir con un mayor nivel de señal.
Las estaciones base emiten con una potencia mayor que la de los teléfonos móviles, que se con-centra en la dirección en la que se quiere dar cobertura mediante el uso de antenas directivas. Como es sabido, el nivel de señal en un determinado punto depende de la distancia a la que se encuentre de la fuente emisora, disminuyendo dicho nivel a medida que aumenta la distancia. Debido a que los usuarios se encuentran a una distancia suficientemente grande, el nivel de señal que reciben es en todo caso muy inferior al que se recibe del teléfono móvil.
El problema suscitado en la opinión pública se centra precisamente en las estaciones base, en con-creto en las emisiones radioeléctricas que producen. Por ello parece adecuado detenerse en este punto y examinar qué tipo de emisiones hay y cuáles son sus características, identificando aquellas que se emplean en la telefonía móvil.
2.3 Tipos de emisiones
Es importante explicar el concepto de radiación o emisión radioeléctrica. Por radiación o emisión se entiende el proceso de transmisión de energía electromagnética en forma de onda desde una fuen-te o transmisor. Sin embargo el uso de la palabra radiación en algunos medios, que le otorgan un sen-tido peyorativo, ha contribuido a aumentar la confusión general. Por este motivo en este documento
se empleará el término emisión radioeléctrica. La siguiente figura3presenta la distribución del
espec-tro elecespec-tromagnético:
2 Esta función se conoce por el término “control de potencia” 3 Fuente: FCC
Colegio Oficial
Ingenieros de Telecomunicación
La potencia de la señal que emite
un teléfono móvil varía dinámicamente en función de las condiciones de cobertura Es necesario planificar adecuadamente la red de estaciones
base, ya que las zonas de baja cobertura fuerzan al terminal a emitir con un mayor nivel de señal Por radiación o emisión se entiende el proceso de transmisión de energía electromagnética en forma de onda desde una fuente o transmisor.
Figura 1. Distribución del espectro electromagnético
Las emisiones radioeléctricas se diferencian principalmente en la frecuencia a la que oscila la señal, distinguiendo entre ionizantes y no-ionizantes, y en la energía que ésta transporta, proporcional a la frecuencia:
• Emisiones ionizantes. Son aquellas que producen la ionización de la materia, es decir que puede arrancar un electrón de un átomo o molécula. Un ejemplo de éstas son los rayos X, los rayos ultra-violeta o los rayos gamma (producidos por un elemento radiactivo). La frecuencia de estas emisio-nes es aproximadamente 10 milloemisio-nes de veces superior a las utilizadas por los sistemas de telefo-nía móvil. La exposición a este tipo de emisiones puede producir importantes daños en la salud.
• Emisiones no ionizantes. Según la física cuántica la energía necesaria para ionizar la materia está discretizada o cuantizada, es decir, por debajo de un cierto umbral, que depende de la energía y la frecuencia de la onda emitida, no se produce la ionización. Las emisiones que no sobrepasan ese umbral son las no ionizantes. En concreto, las emisiones radioeléctricas de la telefonía móvil son de naturaleza no ionizante, esto es, no tienen energía suficiente para ionizar la materia y, por lo tanto, no afectan a la estructura de las moléculas. Dentro de éstas la ITU distingue:
- Frecuencias menores de 9 kHz. La ITU no las considera dentro de las empleadas en telecomu-nicaciones. Un ejemplo de estas son las emisiones de baja frecuencia, 50 Hz, de las líneas y cables de alta tensión.
- Frecuencias mayores de 9 kHz. A partir de este valor la ITU considera esta parte del espectro la destinada a las radiocomunicaciones. Las emisiones de las estaciones de telefonía móvil están en este rango.
Existen dos tipos de emisiones: ionizantes y no ionizantes
Las emisiones de la telefonía móvil
