Pr o f esio n al izac ió n d e l a Fun c ió n Pú b l ic a

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r o f esio n a l iza c ió n

d e l

a

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u n c ió n

CONSEJO EDITORIAL Lic. Ramón Ventura Camejo Presidente

MIEMBROS:

Dr. Raymundo Amaro Guzmán Dr. Cristóbal Gómez Yangüela Dr. Franklin García Fermín Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán Lic. Olivo Rodríguez Huertas Lic. Gregorio Montero Alain Delmas

DIRECCION:

Lic. Ramón Ventura Camejo DISEÑO EDITORIAL

Cuidado de Edición Licda. Mabel Joa Corrección de Estilo Gregorio Montero Juan A. Forzani Diagramación y arte Impresora De Windt

Impresión y Diseño de Portada Yeto Color

Santo Domingo, República Dominicana, 2007 Agradecemos el apoyo de la Unión Europea,

P

r o f esio n a l iza c ió n

d e l

a

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u n c ió n

Contenido

7

11

Profesionalización de la Función Pública, una Respuesta Convincente a la Partidocracia

Raymundo Amaro Guzmán

31

Servio Tulio Castaños Guzmán

47

Gregorio Montero y Alain Delmas

53

José Oviedo

57

Alain Delmas

79

Dominicana .

99

115

Frank González

137

Régimen de Funcionarios Ejecutivos en el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa de la Administración Pública Federal Argentina

Presentación

N u n ca albergam os la m ás m ín im a duda en relación a que una revista de este tipo era una necesidad en el espectro de la administración pú blica domin icana, pu es como afirmamos en ocasión de presentar el primer número N o cabe la menor duda de que la mejor manera de articular una masa crít ica, u n cu erpo de profesion ales qu e aporten las bases teóricas y filosóficas de los cam bios y t ran sform acion es qu e se requ ieren , es a t rav és de u n m edio bien ponderado y serio que sirva de canal para la difusión y debate de la ideas de forma objetiva y abierta

A hora bien , de lo qu e n o t en íam os segu ridad plen a era qu e la R ev ist a de A dm in ist ración Pú blica iba a t en er t an rápidamente la acogida y aceptación de que ha sido objeto por fu n cion arios pú blicos, profesionales, tratadistas e intelectuales no solo del plan o local, sin o t am bién del in t ern acion al. Hem os recibido elogios y estímulos provenientes de distintos sectores, los cu ales hemos aceptado con humildad, pero fundamentalmente como un reto para segu ir profu n diz an do y m ejoran do est e instrumento al servicio del conocimiento y el desarrollo de la A dministración Pública. Este segundo número está dedicado a la Profesion aliz ación de la Fu n ción

Pú blica, aprov echan do, precisam en t e, el hecho t rascen den t al de en con t rarse en discusión en el Congreso de la República (específicam en t e en la Cám ara de Diputados), el Proyecto de Ley de Función Pública, con el cual se procura sustituir la Ley vigente sobre Servicio Civil y Carrera A dm in ist rat iv a y su perar así m arcadas debilidades qu e acu sa el S ist em a de Profesionalización de los servidores públicos en nuestro país.

Bajo el marco de La P ro fesi o na l i

-z ación de la Función Pública , connotados

t rat adist as, in t elect u ales y fu n cion arios pú blicos ex perim en t ados presen t an su s pu n t os de v ist a respect o de t em át icas v in cu ladas a los prin cipios de la profesion aliz ación , n orm at iv a act u al y propuestas de mejora, la importancia de la bú squ eda de con sen so para est e t ipo de n orm as, los sist em as de con cu rsos com o mecan ismo de in greso y promoción en la Carrera A dministrativa, el conocimiento y la capacit ación en la A dm in ist ración Pública, la Carrera del Directivo Público a partir del caso argentino, entre otros.

A sí, pletóricos de entusiasmo y firmes en nuestro propósito de salir airosos en el proceso qu e hem os den om in ado La Revolución de la Administración Pública Dominicana , presentamos y entregamos

el segu n do n ú m ero de la R ev i s t a d e

Administ ración Pública, esperando que la

acogida y aceptación de su con ten ido sea igual o mayor que las que se le dispensaron

al número anterior. La convicción es plena, el con ocim ien t o com o la elaboración , la exposición objetiva, la difusión y el debate de las ideas, desbroz arán el sen dero qu e habrá de conducirnos hacia la construcción de u n a A dm in ist ración Pú blica profesionalizada, al servicio del desarrollo nacional y de los legítimos intereses de la sociedad.

A gradecem os sin ceram en t e, u n a v ez m ás, el apoy o brin dado por la U n ión Europea a través del Programa de A poyo a la Reforma y M odernización del Estado (PA R M E), qu ien pat rocin ó t am bién la entrega de este segundo número, así como de cada u n a de los art icu list as, qu e constituyen la savia del contenido de esta pu blicación . A gradecer t am bién a los integrantes del Consejo Editorial por sus permanentes y valiosos aportes y al Equipo Técn ico qu e tien e a su cargo la obra, n o pequ eñ a, de m at erializ ar la preparación oportuna y con calidad de la Revista.

Lic. Ramón Vent ura Camejo

Principios de Derechos

Humanos y Profesionalización

de la Función Pública, una

Respuesta Convincente a la

Partidocracia

Dr. Raymundo Amaro Guzmán*

Al Dr. Gust av o Wiese Delgado por su d ed i ca ci ó n y es fuerz o s p a ra crea r l a O NAP y el Secret ariado Técnico de la Presidencia.

Antes d e abord ar el tem a qu e encabeza este artícu lo, p erm ítasen os in iciarlo con la au torizad a op in ión d el In stitu to d el Ban co Mu nd ial, Program a d e Gobernabilid ad p ara Latinoam érica, al exp resar: La id entificación y t r a t a m ie n t o d e lo s p r o b le m a s d e la corru p ción en la fu nción p ú blica d ep end en d e u n a correcta p ercep ción d e su s cau sas. P a r a d ó jica m en te, u n a d e la s p r in cip a les ca u s a s d e co r r u p ció n d e lo s s e r v id o r e s p ú blicos en los p aíses en vía d e d esarrollo y d em o cr a t iz a ción es el u so d e la fu n ción p ú blica d e p arte d e los p rin cip ales actores p olíticos com o p rem io p or su con tribu ción para el partido político o el apoyo a reformas eco n óm ica s o in st itu cio n a les. D ifer en tes asp ectos d e la p ráctica se h an id en tificad o como prebendismo, clientelismo, patrimonia-lismo y el sistema de reparto del botín (spoils system ) .

La d o ct r in a a d m in is t r a t iv a co n t e m -p o r á n e a cla s ifica la s A d m in is t r a cio n e s Pú blicas en tres categorías, la p atrim o-nial, la burocrática y la gerencial, La primera tiene su origen antes de la Revolución francesa, la segu n d a, es la resp u esta p ara errad icar el clientelismo político, y la tercera, surge en la década de los años 90, con ocasión del informe p r e s e n t a d o a l P r e s id e n t e C lin t o n p o r Obsborn e y Gaebler, el cu al d io lu gar a la famosa obra Reinventando el Gobierno.

Si a n a liz a m o s la s ca r a ct e r ís t ica s d e nuestra Administración Pública, llegaríamos a la co n clu s ió n d e u b ica r la d e n t r o d e l p a t r im o n ia lis m o , p u es t o q u e lo s ca r g o s p ú blicos p ertenecen al Partid o triu nfad or en el p roceso electoral, a excep ción d el Pod er Ju d icia l, cu y o t it u la r r es p a ld a d o p o r la

Suprema Corte de Justicia ha rechazado para honra de la Nación, todo intento de politizar la fu nción ju d icial, a d iferencia d e la gestión estatal en la Ad m inistración Pú blica, cu yos titu lares han acced id o a las p resiones d e los a ct o r e s p o lít ico s , e n m e n o s ca b o d e lo s p rincip ios d e eficiencia, d e ética y d e m oral p ú blica qu e d eben su stentar la Ad m inistra-ción Pú blica.

A p artir d e la Revolu ción Fran cesa d e 1789, con oca sión d e la er r a d ica ción d el alu d id o sistem a p atrim onialista p ara cu brir los cargos de la Administración Pública, bajo el influ jo d e la Declaración d e los Derechos d e l H o m b r e y d e l C iu d a d a n o , n a ce u n régim en ju ríd ico d e Derecho p ú blico bajo la tutela del Derecho Administrativo, esto es el Ser v icio Civ il, con stitu id o p or p r in cip ios ca r d in a le s g a r a n t e s d e lo s s is t e m a s u s u b s is t e m a s q u e co n fo r m a n la fu n ció n p ú blica, entre los cu ales cabe m encionar, el libre acceso a los cargos estatales en base al m ér ito p er son a l d em ostr a d o a tr a v és d e co n cu r s o s d e a b ie r t a co m p e t e n cia , la inamovilidad en la posición, el ascenso a una p osición d e u n n ivel su p erior en base a la ca p a cid a d d e l a g en t e , y s e p a r a ció n d el servicio sólo p or la com isión d e u na d e las faltas taxativamente previstas en el estatuto, lu ego d e a gotar el d ebid o p r oced im ien to d iscip linario. Cabe acotar, qu e si bien en el mismo siglo XIX estos postulados no tuvieron efectos inm ed iatos en la p ráctica, fu eron los q u e s ir v ie r o n p a r a q u e p o s t e r io r m e n t e Francia articulara un sistema de meritos para el ejercicio d e la fu n ción p u blica qu e h oy co n s t it u y e u n a d e s u s m á s s ó lid a s instituciones.

La d iferencia entre u na fu nción p ú blica d e carrera y aqu ella otra d esem p eñad a p or u n Secr eta r io d e Esta d o y Su bsecr eta r io, Director General, Nacional o posición de igual n ivel cu yo n om bram ien to es reservad o al P o d e r Eje cu t iv o s in lím it e a lg u n o d e r e q u e r im ie n t o d e id o n e id a d p a r a e l incu m bente, estriba en qu e estos cargos son los d enom inad os d e libre n om bram ien to y r em oció n . El t it u la r d el P od er Ejecu t iv o ostenta plena discreción para nombrar en una d e est a s p o sicio n es a l ciu d a d a n o q u e él seleccione p ara tales fines, sin necesid ad d e o b s e r v a r r e q u e r im ie n t o s d e id o n e id a d p r eest a b lecid os; esta s p o sicio n es so n d e n a tu r a lez a p o lítica s, q u e el a r g o t a ctu a l denomina de libre nombramiento y remoción. Sobre este p articu lar, d isen tim os d e la excesiva facu ltad constitu cional conferid a al Presid ente d e la Rep ú blica d e d esignar a su d iscr eción ciu d a d a n os sólo en b a se a su m érito p olítico, p or resu ltar con traria a la d e m o cr a t iz a ció n d e la A d m in is t r a ció n Pú blica y a la d esead a eficiencia d e gestión d el Gobiern o. Su sten tam os el criterio qu e tales fu n cion arios, p or lo m en os d eberían cumplir requisitos de idoneidad previamente e s t a b le cid o s p o r u n M a n u a l e s p e cia l p rep arad o p ara estas categorías, sim ilar al Man u al d e Cargos Civiles Clasificad os d el Pod er Ejecu tivo, d iseñ ad o p or la ON AP y ap robad o p or el Presid ente d e la Rep ú blica por Decreto No. 586-96, del 19 de noviembre de 1996.

La actual titular del Poder Ejecutivo de la República de Chile, Michelle Bachelet, en una d ecisión p resid encial tom ad a lu ego d e qu e u na Com isión d e exp ertos d esignad a p or la

Jefa d e Es t a d o p a r a in v es t ig a r a ct o s d e corru p ción ad m in istrativa acaecid os en el Gobierno anterior, rindiera un informe, el cual fue acogido, creando sus recomendaciones un h ito sin p r eced en tes en el Der ech o d e la Fu n ció n P ú b lica d e Ib e r o A m é r ica , a l proponer la Comisión de la especie que todos los cargos d el Pod er Ejecu tivo d e d irección alta y m ed ia, a excep ción d e los Ministros y Vice m in is t r o s , fu e r a n cu b ie r t o s p o r con cu r sos d e libr e com p eten cia en tr e los can d id atos qu e reu nieran los requ isitos d e idoneidad preestablecidos. Esta democrática d e cis ió n p o lít ica t ie n d e a fo r t a le ce r la in st it u cio n a lid a d y m o r a l p ú b lica d e la Administración chilena y ha limitado en gran m ed id a la facu ltad d e nom bram iento d e la titu lar d el Pod er Ejecu tivo.

En Chile, la Presid enta d e la Rep ú blica, Mich elle Bach elet, recien tem en te acogió la su gerencia externad a p or u na Com isión d e exp ertos, reu n id a p ara in vestigar actos d e corru p ción ad m in istrativa acaecid os en el Gobierno anterior, d e qu e tod os los cargos del Poder Ejecutivo de dirección alta y media, a excepción de los Ministros y Viceministros, fu er a n cu b ier t o s p o r co n cu r so s d e lib r e co m p e t e n cia e n t r e lo s ca n d id a t o s q u e r e u n ie r a n lo s r e q u is it o s d e id o n e id a d p reestablecid os. N o cabe d u d a d e qu e en cualquier país una decisión política como esa tiende a fortalecer la democracia, la institucio-nalidad y la moral publicas, y en consecuen-cia, se m an ifiesta u n gen u in o in ter és p or p rofu nd izar la carrera ad m inistrativa.

De instituirse en la República Dominicana u n sistem a sim ilar, rep resen taría el golp e final para la Partidocracia.

Ningún empleado

público podrá ser

depuesto de su

empleo sin el debido

conocimiento de

causa, y por excesos

y abusos que

determine la ley;

pero todos son

responsables con su

persona, empleo y

bienes en los casos de

resultar convencidos

judicialmente de

contravención a sus

deberes .

U n o d e lo s p r in cip io s b á s ico s d e la fu nción p ú blica o sea d el Servicio Civil, está rep resentad o p or la estabilid ad en el cargo, el cu al er a con ocid o com o in a m ov ilid ad , in stitu ción qu e en la evolu ción d e n u estra con stitu cion a lid a d h a exp er im en ta d o el m a y o r d e lo s in fo r t u n io s . A p a r e ce p o r p r im er a vez en el A cta Con stitu tiva d el G o b ie r n o P r o v is io n a l d e l Es t a d o Ind ep end iente d e la Parte Esp añola d e H aití , o sea Ind ep end en cia Efím era d e N ú ñ ez d e C á ce r e s d e 1821, cu y o co n t e n id o , especialmente el Articulo 37 reza así: N ingún

empleado público podrá ser depuesto de su empleo sin el debido conocimiento de causa, y por excesos y abu sos qu e det erm in e la ley ; pero t odos son responsables con su persona, empleo y bienes en los casos de resultar convencidos judicialmente de contravención a sus deberes .

H e m o s d e o b s e r v a r q u e e l e s t a b le -cimiento de este principio es de los primeros consagrados en el Nuevo Mundo, precede al p rincip io d e inam ovilid ad institu id o p or el Sen a d or Geor g e P en d leton a l a p r ob a r el Congreso de los Estados Unidos su Proyecto de Ley de Servicio Civil, en el año de 1883.

N u e s t r o p a t r icio cr e a d o r d e la nacionalidad dominicana, Juan Pablo Duarte, en su P r o y ect o d e Co n s t it u ció n P o lít ica p lasm ó la in am ovilid ad d e los servid ores p ú blicos, p reced ente qu e al p arecer influ yó en el Constitu yente d el 6 d e noviem bre d e 1844 al estatu ir en el Art. 102, referente a las atribu ciones d el Presid ente d e la Rep ú blica, numeral octavo: Suspender de sus destinos a los empleados cuyo nombramiento le corresponde, y, que delincan en razón de su oficio; pero avisará dentro de las cuarenta y ocho horas al Tribunal competente,

acompañándole el expediente y documentos que motivaron su procedimiento, para que siga el juicio con arreglo a las leyes .

El principio de inamovilidad reaparece en el constitu cion alism o d om in ican o 150 añ os d e s p u é s , co n o ca s ió n d e la r e fo r m a co n s t it u cio n a l d e 1994 q u e in s t it u y e la Carrera Ju d icial, m ientras qu e en el ám bito d el Pod er Ejecu tivo, qu e constitu ye la m ás t r a s ce n d e n t a l á r e a d e g e s t ió n p ú b lica , encargad a d e cu m p lir los p rop ios fines d el Estad o, h ace 163 añ os q u e n o asom a este trascendental principio; de ahí, no hay duda, la entronización de la partidocracia.

P r oced e señ a la r q u e en la Rep ú b lica Dom in ica n a la v ig en cia d el p r in cip io d e estabilid ad a nivel d el Pod er Ejecu tivo, ha sid o consagrad o en los d iferentes estatu tos de carrera administrativa, tanto en la general com o en la s esp ecia les, cit á n d ose el d el Ministerio Público, el de la Carrera Docente, el de la Sanitaria y otros que por vía legislativa han instituido normas estatutarias regulado-ras de las relaciones de trabajo entre el Estado y el agente, como la Ley de Carrera Judicial y la de Carrera Administrativa en el Congreso Nacional, que igualmente han establecido el p rincip io d e estabilid ad (inam ovilid ad en el caso de la Carrera Judicial).

Este panorama en un país donde la ley es r esp et a d a y a ca t a d a , lu ce esp er a n z a d o r, cuales son los casos de la Ley de Servicio Civil de los Estados Unidos de 1883, la cual no está am p arad a p or ningú n p rincip io constitu cio-n al y tiecio-n e m ás d e u cio-n siglo d e ap licaciócio-n efectiva, an te la con cien cia y resp eto d e la ciudadana a la ley, que hizo exclamar al Juez

Suspender de sus

destinos a los

empleados cuyo

nombramiento le

corresponde, y, que

delincan en razón de

su oficio; pero

avisará dentro de las

cuarenta y ocho

horas al Tribunal

competente,

acompañándole el

expediente y

documentos que

motivaron su

procedimiento, para

que siga el juicio con

arreglo a las leyes .

Lee en una célebre sentencia: En este país nadie

puede estar por encima de la ley .

Junto a los Estados Unidos podemos citar la situ ación d el Estad o Libre Asociad o d e Puerto Rico, que desde 1947 viene aplicando su Ley de Personal, auspiciada por el entonces Gober n a d or d e la Isla , q u ién a n tes d e la promulgación del estatuto, en el 1945, creó la Escuela de Administración Pública, sentando en su trascend ental d iscu rso en su entonces con d ición d e Pr esid en te d el Sen a d o, u n a d octrina sin p reced entes en Am érica Latina al señalar que en una democracia es preciso definir

los límites de la Administración Pública y del Partido en ejercicio del poder. En nuestro caso, donde la

ley es vu ln erad a y se ha institu cionalizad o u n p r in cip io d ia m etr a lm en te o p u esto a l sen ta d o p or el Ju ez Lee, n ecesa r ia m en te tenemos que recurrir a una salida acorde con nuestra realidad de irrespeto al Servicio Civil para erradicar la partidocracia.

Otra experiencia significativa de la región, fue la decisión del Presidente José Figueres de Costa Rica, qu ién lu ego d e triu nfar en u na gesta revolu cionaria, su s p rim eras acciones d e Gobier n o fu eron la elim in ación d e las Fu erzas Arm ad as y la p roclam ación d e u na nueva Constitución política en el año de 1949 que estableció el Servicio Civil, promulgando un año después, en 1950, la Ley de la materia, diseñada bajo el influjo del sistema de Puerto Rico. El Estatu to d el Servicio Civil d e Costa Rica in stitu y e los p r in cip ios d e D er ech o p ú blico q u e su sten ta n la v ig en cia d e los d iversos sistem as d e la gestión d e recu rsos h u m an os en la Ad m in istración Pú blica. A diferencia del sistema que le dio origen, para dilucidar las controversias entre el agente del

En una democracia

es preciso definir los

límites de la

Administración

Pública y del Partido

en ejercicio del

poder.

Estad o y la Ad m inistración Pú blica, en vez de establecer una Junta de Personal como en P u e r t o Rico , e s cr e a d o u n Tr ib u n a l d e l Servicio Civil en el año de 1977. También han sid o cread as otras carreras fu n cion ar iales com o la Docen te, la Sa n ita r ia , la Ca r r er a Profesional, etc.

Retom and o la situ ación d e la Rep ú blica Dominicana, donde los políticos cada cuatro a ñ o s h a n d esco n o cid o lo s p r in cip io s d e est a b ilid a d co n s a g r a d o s p o r leg is la ció n adjetiva que amparan a los agentes de carrera, d e s d e ñ a n d o a s í lo s p r in cip io s d e la m e r it o cr a cia , p r o ce d e fo r m u la r n o s la interrogante sigu iente: ¿Cu ál sería entonces n u est r a sa lid a ju r íd ica p a r a fo r ta lecer y adecentar el servicio público en busca de una p olítica d e d esarrollo qu e nos libere d e esos flagelos atentatorios contra el Estad o Social de Derecho Democrático?

H e m o s r e s e ñ a d o la s e xp e r ie n cia s altamente democráticas y alentadoras de los estatutos de la función pública de los Estados Unid os y Pu erto Rico, d ond e ha bastad o la vigencia d e la ley, m ientras en la Rep ú blica Dominicana los políticos, sin excepción, han d escon ocid o el p r ecep to legal. A n u estr o entend er, u na p rim era op ción sería conferir r a n g o con stitu cion a l a los p r in cip ios d el Servicio Civil y la Carrera Ad m in istrativa promulgada en el 1991, y a los estatutos de la fu nción p ú blica qu e le sigu ieron, p ese a qu e tenemos la creencia de que esa constituciona-lización por sí sola no va detener la voracidad de nuestros políticos de llevar a sus afiliados a la Administración Pública cada cuatro años, pesando sólo el mérito político, desplazando en la mayoría de los casos a agentes altamente

calificados, situación que además de ser ilegal, e s v io la t o r ia d e lo s m á s e le m e n t a le s principios de Derechos Humanos, al separar del cargo a un ciudadano que lo ha escalado e n b a s e a l m é r it o p e r s o n a l, a d e m á s d e acu m u lar u n historial satisfactorio d e añ os d e servicios.

El Constitucionalismo Latinoamericano y la Consagración de los Principios de Derechos Humanos Relativos a la Función Pública

Un p reced en te d el con stitu cion a-lism o region al llam ad o a servir d e m od elo a las n acion es com o la n u estra d on d e aú n está v igen te el flag elo d e la part idocracia, está recogid o en la Con stitu ción Política d e la Rep ú blica Oriental d e Uru gu ay. Anotan d os d istin g u id os p r ofesor es u n iv er sita r ios d e esta cu lta n ación , Ru bén Correa Freitas, y Cristina Vázqu ez, qu ienes al referirse a los p rin cip ios d el Servicio Civil señ alan : Los

principios básicos de la función pública, están contenidos en el A rt. 60 de la Constitución, que establece, por un lado, el principio de la eficiencia para la A dministración Pública, al acometer el legislador la creación del Servicio Civil en la A dministración Central, Entes A utónomos y Servicios Descentralizados para asegurar una administración eficiente; y, por otro lado, el principio de la carrera administrativa como un derecho subjetivo de los funcionarios públicos presupuestados de la A dminis-tración General, de los Gobiernos Departamentales (art. 62) y de los Entes Autónomos Comerciales e Industriales (art. 63) .

El legislad or constitu yente d el Uru gu ay, con p lena conciencia d e la trascend encia d el Ser v icio Civ il y d e los p r in cip ios q u e lo s u s t e n t a n en b u s ca d e la p r e s t a ció n d e servicios eficientes para la ciudadanía dentro

d e los p ostu la d os d e la ética y la m or a l pública, agrega dos artículos más, el 58 y 59, los cuales establecen que los funcionarios están

al servicio de la N ación y no de una facción política

y que el funcionario existe para la función y no la

función para el funcionarios . Añaden los citados

au tores al referirse a los d os artícu los qu e an teced en : con lo cual se está consagrando

constitucionalmente la independencia política de los funcionarios públicos y la dedicación y contratación a la función por encima de los intereses individuales o personales del funcionario .

Pod em os afirm ar sin lu gar a equ ívocos, q u e la Con stitu ción d e Ur u g u ay es en el N u evo Mu n d o el texto su stantivo qu e con mayor amplitud ha regulado el Servicio Civil y los p rin cip ios qu e le su sten tan . Reza el Artículo 61 Para los funcionarios de carrera, el

Estatuto del Funcionario establecerá las condiciones de ingreso a la A dministración, reglamentará el derecho de permanencia en el cargo, el ascenso, el descanso semanal y el régimen de licencia anual y por enfermedad; las condiciones de la suspensión o el traslado: sus obligaciones funcionales y los recursos administrativos contra las resoluciones que lo afectan, sin perjuicio de los dispuestos en la Sección X VII .1

Recogid a la constitu cionalización d e los p rincip ios y sistem as garantes d e la Carrera Ad m inistrativa d el Uru gu ay en los p árrafos qu e anteced en, resu ltaría d e interés p ara el lector con ocer h asta qu é p u n to los d em ás p aíses d e Am ér ica La tin a h an segu id o el precedente del Uruguay o en caso contrario, cu ál garan tía ju ríd ica p rotege al agen te d e carrera y los Derechos H u m anos inherentes a la Función Pública.

1 _{Esta Sección se refiere al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, recogido en los Artículos del 307 al 321.}

En la República Dominicano este importante órgano de la justicia administrativa, desde su creación en 1947 por legislación ad jetiva, nu n ca h a m erecid o tratam ien to constitu cion al. Esp eram os qu e la p róxim a reform a constitucional recupere su trascendencia institucional.

Los funcionarios

están al servicio de la

Nación y no de una

facción política y

qu e el fu ncionario

existe para la función

y no la función para

el funcionarios

La enumeración de los Derechos Humanos d e la fu nción p ú blica d e la Constitu ción d e Argentina es mucho mayor que la contendida en la d om inicana, a saber:

Derecho de Asociación, Art. 14; Protección al trabajo, Art. 14 bis, con el mismo contenido d e l p r in cip io co n s a g r a d o e n la C a r t a Con stitu cion al Dom in ican a, in clu yen d o u n elemento de suma concepción democrática y humana: igual remuneración por igual tarea, p r o t ecció n co n t r a el d es p id o a r b it r a r io , estabilidad en el empleo público, organización sind ical libre y d em ocrática y ju bilaciones y pensiones; principio del mérito personal para el ingreso a la Administración Pública, Art.16; p rincip io ético p ara el ejercicio d e la fu nción pública, Art. 36; capacitación de los dirigentes p olíticos, Art. 372_{; y Princip io d e incoar la}

acción exp ed ita y ráp id a d e am p aro contra t o d o a ct o a t e n t a t o r io a lo s D e r e ch o s H u m anos p revistos tam bien constitu cional-mente.

La en u m eración con stitu cion al d e los Derechos Humanos referentes al ejercicio de la fu nción p ú blica en Bolivia, sólo consagra los derechos de asociación, Art. 6, el de recibir u n a r e m u n e r a ció n ju s t a , A r t . 7 y e l d e s e g u r id a d s o cia l, A r t . 7. Sin e m b a r g o , establece qu e los fu ncionarios p ú blicos son servidores de los intereses de la colectividad y n o d e la p a r cia lid a d o p a r tid o p olítico algu no; confiriend o rango con stitu cional al Servicio Civil, Art. 43 y siguientes.

2 _{El Instituto Nacional de Administración Públicas de Argentina mantiene un programa de formación y}

capacitación para los dirigentes políticos. Este precedente bien debería emular a las autoridades del INAP dominicano para que diseñe e implemente programas similares adecuados a la cultura y realidad política nacional.

Brasil, rep resenta la p rim era nación d el Continente que reguló el ejercicio de la función p ú blica en 1937, cu and o en el Gobierno d el P r esid en te Get u lio Va r g a s fu e cr ea d o el Dep artam en to Ad m in istrativo d el Servicio Civil y el estatu to d e la fu nción p ú blica, no obstante en la enumeración constitucional de los Derechos Humanos referentes a ésta sólo se ad v ier te la liber tad d e asociación y la organización sind ical.

Ya en la d écad a d el 40, Colom bia había consagrad o constitu cionalm ente el Servicio Civil, régimen regulador de la función pública; este p a ís es a ctu a lm en te u n o d e los m á s avanzados en la materia, tanto desde el punto d e v ista leg al com o d octr in al y ju r isp r u -dencial, mediante las decisiones del Consejo de Estado. Pese a lo dicho, en la enumeración constitucional de los Derechos Fundamentales sólo se consignan los principios de asociación y sindicalización, acceso a los cargos públicos, y p articip ación d e la m u jer en los n iveles decisorios de la Administración Pública, Arts. 39 y 40.3

El régim en constitu cional d e Chile sólo enu m era en su Art. 19, com o p rincip ios d e Derechos Humanos concernientes al ejercicio de la función pública, el derecho de reunión, la liber ta d d e tr a ba jo y su p r otección ; la n egociación colectiv a; el libr e acceso a la Ad m in istración Pú blica; y el d erech o a la seguridad social.

3 _{La primera experiencia colombiana en materia de Servicio Civil data del año de 1938 al modificar la Constitución}

para instituirlo, sin embargo los resultados fueron negativos al aparecer las nóminas de personal del Estado, plagadas de los activistas de los Partidos políticos auspiciantes de la reforma constitucional. A partir de la reforma constitucional de 1991, Colombia es de las naciones más avanzadas en lo tocando a la función pública, habiendo erradicado totalmente la partidocracia.

Desde principios de la década de los años 60, Ecu ad or con taba con u n a d e las leyes o r g á n ica s d e la A d m in is t r a ció n m á s avanzad as d e la región, al p u nto d e qu e el antigu o Secretario Técnico d e la Presid encia d e la Rep ú blica Dom inicana, hoy Secretaría d e Est a d o d e Eco n o m ía , P la n ifica ció n y Desarrollo, fu e d iseñad o bajo el influ jo d el m od elo ecu ator ian o, d on d e y a existía u n Secretariad o Técnico d e Ad m inistración. La Con stitu ción d el Ecu ad or en u m era varios p rincip ios d e Derechos H u m anos referentes al ejercicio d e la fu n ción p ú blica, a saber, d erecho d e asociación y libre reu nión, Art. 19; ind em nización p or p erju icios cau sad os a particulares, Art. 20; derecho de organización sind ical, Art. 31; consagración d e la Carrera Ad m inistrativa, Art. 40.

La Constitu ción p olítica d e El Salvad or, al referirse a los Derechos Humanos, consagra e l d e r e ch o d e a s o cia ció n , A r t . 7; ju s t a rem u neración d el trabajo, Art. 9; igu al p aga p or igu al salario y salario m ínim o, Art. 38; d e s ca n s o s e m a n a l, A r t . 38; d e r e ch o a vacaciones, Art. 38; derecho a indemnización, A r t . 38; fo r m a ció n y ca lifica ció n d e lo s r ecu r sos h u m a n os, Ar t. 40; y d er ech o d e m aternid ad , Art. 42.

En el caso de Guatemala, la Constitución Política consagra los d erechos d e reu nión y asociación, Arts. 33 y 34.

La Carta Sustantiva de Haití garantiza el d e r e ch o a u n s a la r io ju s t o , d e s ca n s o , vacaciones anu ales y bonificaciones.

La Le y Fu n d a m e n t a l d e l Es t a d o d e Panamá enumera algunos principios propios d e la fu n ción p ú blica, com o el d erech o d e

reunión, Art. 38; revocación de la orden de la A d m in is t r a ció n P ú b lica q u e v io le lo s derechos consagrados en la Constitución, Art. 50; garantía del sueldo o salario mínimo, Art. 61; garantía d e la estabilid ad en el cargo.

En la r ela ción d e Der ech os H u m an os ap licables al ejercicio d e la fu nción p ú blica consagrados por la Constitución de Paraguay, fig u r a n la lib e r t a d d e r e u n ió n y m a n ife s t a ció n , A r t . 32; d e r e ch o a la in d em n ización ju sta y ad ecu ad a, Ar t. 39; libertad de asociación, Art. 42; igualdad para el acceso a las fu nciones p ú blicas, Art. 47; y ca r á ct er en u n cia t iv o d e lo s d er ech o s y garantías, Art. 45.

La C o n s t it u ció n d e l Es t a d o Lib r e Asociado de Puerto Rico, establece el principio de igual pago por igual salario, Art. 16; regula la jorn ad a d e tr abajo, Art. 16; e in stitu ye d er ech o d e o r g a n iz a ció n y n eg o cia ció n colectiva, Art. 18.

La C o n s t it u ció n d e la Re p ú b lica Dominicana, pese a sus antecedentes del Siglo XIX, in co r p o r a la C a r r e r a Ju d icia l y la inam ovilid ad d e los ju eces en la reform a d e 1994, com o consecu encia d e u na gran crisis política; si en ese momento como en el actual la República no hubiese estado gobernada por u n a cla s e p o lít ica q u e h a ce v o t o p o r la

part idocracia, e s a r e fo r m a h u b ie s e s id o

exten siva a la Ad m inistración Pú blica, qu e también en ese entonces como en las presentes circunstancias demanda de un Servicio Civil que sea respetado por el cuerpo político.

De los Derechos Humanos pertenecientes a l e je r cicio d e la fu n ció n p ú b lica , la Constitu ción d e la Rep u blica Bolivariana d e

Venezuela enumera los siguientes: derecho de a s o cia ció n y r e u n ió n , A r t s . 70 y 71, r e s p e ct iv a m e n t e ; d e s ca n s o s e m a n a l y v a cacion es, Ar t. 86; igu al p ag o p or igu al trabajo, Art. 87; estabilid ad en el em p leo y p a g o d e p r e s t a cio n e s , A r t . 88; y sind icalización, Art. 89.

C o n clu im o s e s t a r e v is t a d e la s Con stitu cion es d e Am érica Latin a, n o sin antes aspirar a que aquellas naciones que aún n o h a n in co r p o r a d o a s u o r d en a m ien t o su stan tivo el Servicio Civil, cu al es el caso d om inicano, em u len las exp eriencias d e las otras qu e si le han d ad o al Servicio Civil la m ás am p lia cobertu ra con stitu cion al p ara fo r t a le ce r e l s is t e m a d e m é r it o s y la d em ocracia in stitu cional d e la Ad m in istra-ción Pú blica.

La Estrategia Dominicana

Luego de esa incursión en el constitucio-nalismo de Latinoamérica que antecede, cuál ser ía n u estr a estr a teg ia p a r a er r a d ica r el flagelo d e la partidocracia q u e cer cen a la institucionalidad y economía nacional. En un A n tep r oy ecto d e Refor m a Con stitu cion a l Unificado, cuyo contenido hacemos nuestro, sustentado por la UNPHU, UASD, PUCMM y CONARE, es propuesto lo que a continuación se transcribe:4

Articu lo 495

PÁRRAFO I: En virtud de las disposiciones del

presente artículo que instituye el financiamiento por

4 _{La unificación de este Anteproyecto estuvo a cargo de los Comisionados Doctores Luis Gómez Pérez y Raymundo}

Amaro Guzmán y el Lic. Rafael Santana Viñas, quién además coordinó el diseño del Anteproyecto de la UNPHU, preparado por diez estudiantes de término de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de dicha Universidad.

5 _{Es uno de los artículos que integran el titulo VI de la propuesta de Reforma Constitucional y está dedicado}

el Est ado de la cam pañ a elect oral, para el fort alecim ien t o de la dem ocracia y de la Administración del Estado, a los Partidos políticos les está terminantemente prohibido ofrecer como promesa electoral en sus campañas políticas los cargos de la Administración del Estado considerados por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa u otro estatuto de Derecho Público sancionados por el Congreso N acional, como de carrera, para cuyo ingreso se requiera la competición en concursos públicos basados en el mérito personal.

PÁRRAFO II: En consecuencia, el Partido

político en ejercicio del poder sólo podrá promover la designación de sus miembros en la Administración del Estado para ocupar las posiciones de alta dirección política, consideradas por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa como de libre nombramiento y remoción.

PÁRRAFO III: La violación a lo dispuesto en

los párrafos precedentes será considerada como un acto violatorio a los más elementales principios de Derechos Humanos y comparables con la figura delictiva tipificada en el Art.7 de esta Constitución.6

PÁRRAFO IV: El desconocimiento de parte del

Partido político de las disposiciones de los párrafos precedentes; implica la suspensión definitiva del financiamiento otorgado por el Estado para la campaña electoral del Partido de que se trate. El Tribunal de Garantías Constitucionales7 _tendrá

facultad para decidir en consecuencia ante demandas de los agentes de la A dministración del Estado presuntamente perjudicados, de acuerdo con el procedimiento de lo contencioso administrativo que instituya la Ley.

6 _{Dice el Art. 7. Se declaran delitos contra el pueblo los actos realizados por quienes, para su provecho personal}

sustraigan fondo públicos, o prevaliéndose de sus posiciones dentro de los organismos del Estado, sus dependencias o entidades autónomas, y empresas públicas, obtengan ventajas económicas ilícitas.

7 _{Este Anteproyecto de Reforma Constitucional integral, propone la creación de un Tribunal de Garantías}

Est a m os p len a m en te d e a cu er d o con la s sanciones p rop u estas en el Antep royecto en cu estión, con las d ebid as ad ecu aciones, sin embargo, consideramos que el funcionario del Estad o qu e d e m an era con scien te viole las d isp osiciones d e la Ley d e Servicio Civil y Carrera Ad m inistrativa y d e cu alqu ier otro e s t a t u t o le g a lm e n t e in s t it u id o , d e b e r ía r e cib ir co m o s a n ció n a d m in is t r a t iv a la d e s t it u ció n d e l ca r g o e n cu y o e je r cicio com etió la trasgresión d e la Ley; y ju nto al Estado, asumir de manera solidaria, conjunta y m a n com u n a d a la r esp on sa bilid a d civ il in h eren te a tal acto an tiju ríd ico. Ad em ás, d eber ía estu d ia r se la p osibilid a d d e u n a sanción p enal p ara tal fu ncionario, al tenor d e los Artícu los 123 y sigu ientes d el Cód igo P e n a l q u e h a n p r ev is t o la C o a lició n d e Fu ncionarios p ara Violar la Ley.

Te n e m o s la fir m e e s p e r a n z a d e q u e e l A n tep r oy ecto d e Refor m a Con stitu cion a l d iseñad o p or los Com isionad os d esignad os p or el H on or a ble Señ or P r esid en te d e la Rep ú b lica , D r. Leon el Fer n á n d ez Rey n a , constitucionalicelos principios de las carreras fu n cio n a r ia le s , s e a n civ ile s , m ilit a r e s o p o licia le s , p a r a r e iv in d ica r la Fu n ció n P u b lica D o m in ica n a , r e t o m a n d o lo s p rin cip ios elaborad os p or los líd eres d e la Independencia Efímera de Núñez de Cáceres d e 1821, y nu estro legislad or con stitu yen te de 1844, cuya ideología de la función pública ocu p ó en el con stitu cio n a lism o d e Ib er o A m ér ica u n lu g a r p r eem in en t e h a s t a la proclamación de la Constitución de Cuba de 1940.

Esta estrategia para erradicar el flagelo de la

m om en to actu al cu an d o los titu lares d e la Cámara de Diputados y del Senado, Doctores Julio César Valentín y Reinaldo Pared Pérez, resp ectivam ente, han externad o d eclaracio-n e s q u e a u g u r a eclaracio-n u eclaracio-n m e jo r p o r v e eclaracio-n ir institu cional p ara la Rep ú blica.

* El a u t o r e s a b o g a d o , e x-d ir e ct o r d e la O N A P, actualmente miembro de la Comisión de Juristas para la Reform a Constitu cion al.

Bibliografía Consultada -Amaro Guzmán, Raymundo,

A n t ología Ju rídica Biográfica y Bibliográfica de A bogados Fallecidos. Ed itora Pu nto Mágico, 2007. D e r e ch o y P r á ct ica d e la Fu n ció n P ú b lica . PARME, ONFED, CONARE. ONAP. 2006. Ejercicio de la Fu n ción Pú blica y Prin cipios Constitucionales de Derechos Humanos Que Deben S u st en t arla. Ed it o r a P u n t o M á g ico , Sa n t o Dom ingo, 2005.

Introducción a la Administración Pública, Mc Graw-H ill. México 1994. Segu nd a Ed ición.

A dministración de Personal, Lim u sa S. A. México 1982. Décima versión puesta al día. Editora Punto Mágico, Santo Dom ingo. 2007.

Constituciones Políticas de A mérica Latina,ON AP. 1996.

-Correa Freitas, Rubén y Vázquez, Cristina, Manual de Derecho de la Función Pública, Fundación d e Cu ltu ra Un iversitaria, Montevid eo, Uru gu ay 1998.

-Mariñas Otero, Luís, Las Constituciones de Haití, Cultura Hispánica, Madrid

1968.

-Palomar Olmeda, Alberto, Derecho de la Función

Pública. DYKINSON. Madrid.2001.

-Peña Batlle, Manuel A.Constituciones Políticas y R eform as Con st it u cion ales, U N PH U , U A S D ,

PUCMM, Proyecto d e Reform a Con stitu cion al Unificado.

CONARE,

Retos Actuales para un Nuevo

Modelo de Función Pública en

la República Dominicana

Lic. Servio Tulio Castaños Guzmán*

Sin la voluntad humana es imposible que

la Administración Pública pueda cumplir

sus cometidos con eficacia.

La reforma del Estado Dominicano puesta en marcha desde 1994, tras los cambios en la Constitu ción, y la reiterad a ad verten cia d e institu cion es d e la socied ad civil d e qu e la r ed efin ició n d e la a g en d a d e d esa r r o llo nacional es u na p riorid ad , han colocad o el análisis de la función publica en el centro de los debates. Los cambios experimentados en d iferen tes órd en es d e la realid ad social y p olítica d om inicana han venid o a confirm ar esta aseveración.

La persistencia de la ineficiencia en el tren a d m in is t r a t iv o , la co n v e r s ió n d e la ad m inistración p ú blica en cald o d e cu ltivo del clientelismo o las prácticas asociadas a la corru p ción, han m ostrad o a lo largo d e los ú lt im o s a ñ o s s e r u n a co n s t a n t e e n e l panorama institucional dominicano, creando las cond iciones p ara d ebilitar los esfu erzos qu e se h an en cam in ad o p ar a la m od ern i-zación del Estado en sentido general. Por ello, la d iscu sió n d e la fu n ción p ú b lica en la coyu n tu ra d om in ican a actu al reviste tan ta im p ortan cia y trascen d en cia p ara n u estro futuro inmediato y de mediano plazo.

La función pública, en sentido amplio, se refiere a todo empleo o situación que implique p ara su titu lar la gestión d e la cosa p ú blica, compren-diendo así las diversas actividades intelectu ales o m ateriales p or m ed io d e las cu ales las p er son a s r ealizan los fin es d el Es t a d o . P e r o , m á s co n cr e t a m e n t e , h a ce referencia a la situación jurídica de las personas

que trabajan en el desarrollo y la gestión de los servicios públicos.

La fu n ción pú blica n o s e a g o t a en la Ad m inistración Pú blica, com o m u y bien ha

La función pública no

se agota en la

Administración

Pública, como muy

bien ha anotado el

Dr. Raymundo

Amaro Guzmán, ya

que ella constituye

el órgano de mayor

trascendencia en la

conformación del

Estado, por su

cometido

institucional de

promover el fiel

cumplimiento de sus

fines .

anotad o el Dr. Raym u nd o Am aro Gu zm án, ya qu e ella con stitu ye el órgano de mayor

trascendencia en la conformación del Estado, por su com et ido in st it u cion al de prom ov er el fiel cumplimiento de sus fines . Es ind u d able qu e la

función pública conforma uno de los capítulos p r in cip a le s e n la r e fo r m a g lo b a l d e la A d m in is t r a ció n P ú b lica . S in la v olu n t ad

humana es imposible que la Administración Pública pueda cumplir sus cometidos con eficacia.

Se com p rend e así la centralid ad qu e ha asu m id o la fu n ción p ú blica su d iseñ o y características en el m arco d e las reform as qu e se avanzan en la Rep ú blica Dom inicana para el fortalecimiento de la institucionalidad democrática.

La p r im e r a cu e s t ió n , q u e p o r s u trascendencia tiene un carácter clásico, tiene que ver con los principios en los que se basa s u e je r cicio y la im p o r t a n cia d e s u fo r t a le cim ie n t o p a r a in cr e m e n t a r la segu rid ad ju ríd ica y la p lena concreción d e los p rincip ios y valores constitu cio-nales en el seno de la Administración Pública.

Se g u n d o , co m o e n n u e s t r o s d ía s la mundialización ha roto fronteras y esquemas s o cia le s , n o e s p o s ib le p e n s a r e n u n a Ad m inistración p ú blica minimizada, com o el d iscreto gen d arm e o night watchman d e la filosofía política del lissez faire, y solo exigirle la defensa de la libertad humana m ed ian te el reconocimiento de un status negativae libertatis a favor d e los ciu d ad anos, una zona libre de

cualquier intromisión estatal. Existe, además, por

tod as p artes la u rgen cia d e qu e el Estad o cumpla un rol social activo, procurando a los ciudadanos servicios públicos básicos. Es así

Sin la voluntad

humana es imposible

que la

Administración

Pública pueda

cumplir sus

cometidos con

eficacia.

que la función pública sufre un agigantamiento qu e exige m ás qu e antes d e u na bu rocracia estable, p rofesion alizad a y com p rom etid a con el cumpli-miento de cada servicio puesto a su cargo.

Si una institución estatal ha comprendido la im p ortancia d el p roceso qu e an alizam os es la Oficin a N acion al d e Ad m in istración Pública (ONAP). El compromiso y el liderazgo asumido por ella en la reforma de la función p ú blica es en com iable. Fr u to d e ello sin obv ia r el ap oy o r ecibid o p or or g an ism os in ter n acion ales a tr av és d el Pr ogr am a d e Ap oyo a la Reform a y Mod ern ización d el Estad o (PARME) se está conociend o en el Congreso Nacional una propuesta de reforma de la función pública dominicana. Propuesta qu e, d esd e la socied ad civil, la Fu n d ación In st it u cio n a lid a d y Ju st icia (FIN JU S) h a ap oyad o vehem entem ente p or entend er qu e estamos en el momento propicio para dar un s a lt o im p o r t a n t e e n e l ca m in o d e la reorientación d e la fu nción p ú blica, cónsona co n n u est r a C o n st it u ció n y lo s t r a t a d o s in t er n a cio n a les y co h er en t e co n n u est r a in t e g r a ció n a u n m u n d o ca d a v e z m á s globalizado y exigente.

Concuerdo así con el Lic. Ramón Ventura Cam ejo, Director d e la ON AP, en qu e nos

encontramos en un buen momento para fortalecer la normativa y las instituciones. Una empresa con recursos cuantiosos y personal ineficiente, está dest in ada al fracaso. Es obv io qu e el Est ado Dominicano, para poder cumplir los roles, retos y desafíos del presente requiere de manera impostergable adoptar un sistema de gestión de recursos humanos basada en la carrera administrativa .

Nos encontramos en

un buen momento

para fortalecer la

normativa y las

instituciones. Una

empresa con recursos

cuantiosos y personal

ineficiente, está

destinada al fracaso.

Es obvio que el Estado

Dominicano, para

poder cumplir los

roles, retos y desafíos

del presente requiere

de manera

impostergable adoptar

un sistema de gestión

de recursos humanos

basada en la carrera

administrativa .

Función Pública en la Constitución de la República Dominicana

Uno de los factores que más ha promovido la d eb ilid a d in s t it u cio n a l e n la Re p ú b lica Dominicana ha sido la carencia de un marco legal ad ecu ad o p ara p rom over la eficacia en la función pública.

Si bien al ad venim iento d e la Rep ú blica, en la letr a d e la Con stitu ción d e 1844 se consagró u n estatu to d e la fu nción p ú blica q u e e n s u m o m e n t o fu e co n s id e r a d o av an za d o, la m en tablem en te, p or r az on es h istóricas qu e sería p rolijo d estacar, nu nca fue desarrollado y terminó siendo eliminado en la reform a constitu cional d e 1854.

En el ar tícu lo 14 se p lan teaba q u e los

dominicanos nacen y permanecen libres e iguales en derecho, y todos son admisibles a los empleos p úb l i co s , co n s a g r a n d o n ít id a m e n t e la

igu ald ad en el acceso a la fu nción p ú blica. Asimismo, en el numeral octavo del artículo 102 se estableció como una de las atribuciones del Presidente de la República, suspender de sus

destinos a los empleados cuyo nombramiento le corresponde, cuando delincan en raz ón de su oficio, estableciendo así con una visión superior

a su ép oca el p rincip io d e inam ovilid ad no estabilidad de los agentes del Estado.

La inamovilidad o estabilidad desapare-ció en la p rim era reform a constitu cional, la d e fe b r e r o d e 1854, in t r o d u cié n d o s e la cláusula vigente hasta la fecha, que faculta al p od er ejecu tivo a rem over librem ente a los servid ores d e la Ad m inistración p ú blica. Y, a u n q u e la d octr in a h a en ten d id o q u e se p u ed en establecer excep cion es legales, la

ju r is p r u d e n cia co n s t it u cio n a l r e cie n t e con sid eró lo con trario, sosten ien d o qu e la fa cu lt a d d e l P r e s id e n t e d e r e m o v e r lo s fu ncionarios p ú blicos no está cond icio-nad a en la Constitución y, por tanto, es discrecional (Sentencia Caso INDOTEL, reafirmada en el caso de

un recurso de inconstitucionalidad de la Ley Institu-cional de Policía). Es así que el estatus jurídico

con stitu cion a l d e los ser v id or es p ú blicos dominicanos es hoy inferior al que amparaba al servid or d e 1844.

Se trata de una anomia constitucional que p on e en p elig r o la efica cia d e la fu n ción p ú blica en el p aís, y hay qu ienes sostienen qu e ello exp lica el p orqu é la Ley 14-91 sobre el Servicio Civil y Carrera Administrativa no cumplió su cometido. Para quienes sostienen e s a t e s is , s in u n cu a d r o co n s t it u cio n a l adecuado es virtualmente imposible que una Ley d e Fu nción Pú blica p u ed a ser ú til. Sin intención d e contrariar frontalm ente aqu ella posición entiendo que no había forma de que la Ley 14-91 jugara su rol normativo, aún con u n cu ad ro constitu cional a su favor, p orqu e ella nació añeja y p lagad a d e u n sinnú m ero d e fallas técnicas irrep arables en el contexto político dominicano.

La Re p ú b lica D o m in ica n a s e h a ca r a ct er iz a d o p o r u n a t r a d ició n p o lít ica autoritaria que corroe las bases mismas de la in stitu cion alid ad . An tes, in clu so p revio al nacim iento d e la Rep ú blica, el au toritarism o de la colonia se impregnó al código genético d e la cla s e p o lít ica d o m in ica n a . N o fu e extraño, entonces, qu e al inicio d e la ép oca r ep u blican a, con Ped ro San tan a y Bu en a-ventura Báez se solidificara un autoritarismo criollo, qu e se ha id o clonand o y recicland o

generación tras generación, constitución tras constitución. Ello explica el porqué nos hemos acostu m brad o a d esatar los vicios antes qu e las fortalezas d e la Constitu ción.

Sin d u d a, el conju nto d e com p eten-cias exorbitantes que al Presidente de la República le otorga la actual Constitución en su artículo 55 p r o d u ce n u n e le v a d o n iv e l d e cen tr a liz a ción d e la a ct iv id a d esta t a l en m a n o s d e l P o d e r Eje cu t iv o y d e la ad m in istr ación cen tr al. Den tr o d e d ich as com p etencias resalta en su asp ecto negativo el que, como Jefe de la Administración Pública, t ie n e a m p lia s fa cu lt a d e s , q u e s e g ú n la jurisprudencia constitucional son de carácter

discrecion al p a r a d e s ig n a r y d e s t it u ir

lib r e m e n t e a t o d o s lo s fu n cio n a r io s y em p lead os qu e no p ertenezcan a otro d e los p o d e r e s d e l Es t a d o . Ta n a lt o p o d e r in co n d icio n a d o h a d a d o lu g a r a u n a bu rocracia estatal p arasitaria qu e se recicla co n ca d a ca m b io d e g o b ie r n o y q u e e s u t iliz a d a co m o b o t ín p o lít ico m e d ia n t e p rácticas clien telistas a través d e sistem as corruptos de tráfico de influencia.

P er o a ú n en el m a r co co n st it u cio n a l actu al existen p rincip ios fu nd am entales qu e p u d ieran servir d e p arám etro p ara fu n d ar una función pública que priorice la eficiencia y que pueden ser antepuestas a las supuestas facultades discrecionales del Presidente, que en un ámbito como la función pública parecen su m am ente cu estionables.

La evocación con stitu yen te d e qu e la fin a lid a d p r in cip a l d e l Es t a d o [e s ] la p r otección efectiv a d e los d er ech os d e la p ersona hu m ana y el m antenim iento d e los

La finalid ad

principal del Estado

[es] la protección

efectiva de los

derechos de la

persona humana y el

mantenimiento de

los medios que le

permitan

perfeccionar-se

progresivamente

dentro de un orden

de libertad individual

y de justicia social,

compatible con el

orden público, el

bienestar general y

los derechos de

tod os (Art. 8 CRD)

m e d io s q u e le p e r m it a n p e r fe ccio n a r s e p r og r esiv a m en te d en tr o d e u n or d en d e lib e r t a d in d iv id u a l y d e ju s t icia s o cia l, compatible con el orden público, el bienestar general y los d erechos d e tod os (Art. 8 CRD), fu n d am en to n orm ativo d el Estad o con sti-t u cio n a l d e d e r e ch o y la d e m o cr a cia dominicana, como magistralmente rescata el D r. Césa r P in a Tor ib io, op er a com o eje tr a n sv er sa l d e n u estr o sistem a p olítico , condicionando y trazando implícitamente las p au tas p ara el ejercicio d e las atribu ciones y p otestad es d e tod os los p od er es p ú blicos constituidos. Siendo así, sin desmedro de una reform a con stitu cion al, se h abilita tan to al legislad or com o al intérp rete constitu cional, o sea, la ju r isp r u d en cia, p ar a d esatar los efectos m ás avanzad os d e la Constitu ción, y, por vía de consecuencia, regular una función p ú blica qu e garantice el bienestar general.

Asim ism o, el requ erim iento d e la p revia p restación d e ju ram ento a los fu n cionarios p ú blicos antes d e asu m ir el cargo (art. 106), im p lica la corresp on d ien te obligación p ara

todo aquel que ejerza una función públicadebe respet ar la Const it ución y las ley es, y de desempeñar fielmente su cometido. Siendo los

fu ncionarios p ú blicos qu ienes d esarrollan y gestionan los fines del Estado, se entiende que su actu ación d ebe estar d irigid o a asegu rar el bienestar general y los d erechos d e tod os (a r t . 8) m e d ia n t e e l m a n e jo o b je t iv o y p rofesional d e la Ad m inistración p ú blica. En

resumen com o sostiene la m agistrad a Leonor

Rey es Ca n a ld a el fu n cionario público, sin

importar su cargo o rango jerárquico vale por lo que es, un depositario de la autoridad conferida por la ley para velar por los intereses de la sociedad que le dio la oportunidad de servirle .

Todo aquel que

ejerza una función

pública debe

respetar la

Constitución y las

leyes, y de

desempeñar

fielmente su

cometido.

Sin e m b a r g o , co n cu e r d o e n q u e la co y u n t u r a a ct u a l, e n q u e co e xis t e n u n Proyecto d e Ley d e Fu nción Pú blica y u na Re fo r m a C o n s t it u cio n a l, t ie n e q u e s e r ap rovech ad a p ara la in clu sión d e algu n os p r in cip io s fu n d a m en t a les d e la fu n ció n p ú blica en la Constitu ción, entre los cu ales d estaco el libre acceso p ara in gresar a los cargos p ú blicos; el m érito p erson al p ara el in gr eso, p er m a n en cia y d esar r ollo en los ca r g o s p ú b lico s ; la e s t a b ilid a d la b o r a l su bord inad a al bu en d esem p eño y la tu tela ju d icia l e fect iv a d e lo s d er ech o s d e lo s fu ncionarios, entre otros.

D e l a Le y d e S e rv i ci o Ci v i l y Carre ra Administrativa

Se ha llegado a considerar, tal vez con un p oco d e exageración, qu e la Ley 14-91 sobre el Servicio Civil y la Carrera Ad m inistrativa rep r esen tó la con qu ista laboral d e m ayor significación democrática y humana lograda por los agentes de la Administración Pública centralizada en todo su decurso histórico. Sin em b a r g o, la s fa len cia s q u e la p r op ia ley llevaba en sí misma, indisolublemente unido a la falta de voluntad política, impidieron que ella pudiera ser eficaz en la praxis.

Acerca d e las falencias d e la Ley 14-91 sobre el Servicio Civil y la Carrera Adminis-trativa se h an p ron u n ciad o brillan tem en te voces au torizad as en el tem a, com o las d el D r. Ra y m u n d o A m a r o Gu z m á n o el Lic. Gregorio Montero. Ante todo, la más grande lim ita n te h a sid o la con sa g r a ció n d e u n p roceso grad u al d e im p lem en tación su jeto absolutamente a los designios de los sectores p o lít ico s d e t u r n o , s in h a b e r co n co m

i-El funcionario

público, sin importar

su cargo o rango

jerárquico vale por lo

que es, un depositario

de la autoridad

conferida por la ley

para velar por los

intereses de la

sociedad que le dio la

oportunidad de

servirle

ta n tem en te p oten cia d o la s fu n cion es d el Órgano Rector (la ON AP), lo qu e se trad u jo en la incap acid ad d e éste d e p od er avanzar p o lít ica s p ú b lica s e fica ce s e n p r o d e l d esarrollo p rogresivo d e la fu nción p ú blica.

La otra limitante más notoria ha sido que esta ley es excluyente por principio, dejando fuera de su ámbito al sector descentralizado, los municipios y los otros poderes del Estado. Ello h a p r o p icia d o u n a d is g r eg a ció n d e estatu tos fu ncionales qu e afecta el p rincip io d e igu ald ad en la ap licación d e la ley y la coh er en cia y r a cion a lid ad d el sistem a d e carrera.

Ju nto a lo anterior, hay qu e d estacar u n asunto externo a la ley, que era la inexistencia d e u n a ju r isd icción con ten cioso-a d m in is-trativa eficaz qu e asegu rara el som etim iento a la legalid ad d e la Ad m inistración Pú blica. Así las cosas, la aplicación de la ley quedaba a la bu en a volu n tad d e la facción p olítica h egem ón ica qu e con trolara la Ad m in istra-ción Pú blica. Pero la bu ena volu ntad nu nca llegó.

Hacia la Ley de Función Pública

Fue ese conjunto de factores lo que sirvió d e cald o d e cu ltiv o p ar a la p r op u esta d e modificación de la Ley 14-91. Esto implicó una serie d e estu d ios d estinad os a id entificar los asp ectos qu e habrían d e ser m od ificad os. A raíz d el d iagnóstico se d ecid ió avanzar m ás que en una reforma de la Ley de Servicio Civil y Ca r r er a A d m in istr a tiv a , en r eg u la r u n nuevo paradigma , en el sentido explicado por el filósofo Thomas Kuhn, esto es, de la sustitución

debido a su obsolescencia e inadecuación a la realidad de los nuevos fenómenos.

La Prop u esta tien e el m érito d e ser u n in s t r u m e n t o t é cn ica m e n t e d e p u r a d o y p olíticam en te ad ecu ad o. Las lín eas su bsi-g u ien tes está n d ed ica d a s p r ecisa m en te a d estacar a grand es rasgos cu áles serían los aportes básicos que ésta aportaría al proceso de institucionalización de la función pública. Lo p r im e r o q u e s e d e s t a ca e s la in t r o d u cció n d e u n a s e r ie d e prin cipios

fundamentales, que constituyen la esencia del

estatu to ju ríd ico d e la fu nción p ú blica, y, en consecuencia, siguiendo la tradición reciente d el sistem a ju ríd ico d om in ican o, op erarían com o p arám etros d e in terp retación (d e las antinomias) e integración (de las lagunas) de toda la ley (art. 3).

Asim ism o, m erece ser resaltad o qu e la p r o p u e s t a e s p o r p r in cip io d e ca r á ct e r incluyente y sólo por excepción se excluye de su ám bito aqu ellos órganos d e la Ad m inis-tración que por la naturaleza de sus funciones así corresponda (art. 2). Con todo, el régimen de la ley propuesta, en especial sus principios fu n d a m e n t a le s , s e r v ir ía d e p a r á m e t r o su p letorio a tod os los regim enes d e carrera e s p e cia le s , fu n g ie n d o a s í co m o u n instrumento de estandarización de las reglas ap licables a tod os los servid ores p ú blicos.

El elem ento central d e la p rop u esta es la introd u cción d e p arám etros racionales p ara el in g r eso, a scen so y p er m a n en cia en la fu n ció n p ú b lica . Se e s t a b le ce r ía a s í u n sistem a d e ev alu ación d el d esem p eñ o en atención al resu ltad o; la fijación d e criterios

modernos en cuanto a su régimen laboral; el afianzam iento d e la estabilid ad en el cargo, e n t r e o t r a s lo a b le s in icia t iv a s p a r a e l fo r t a le cim ie n t o d e la fu n ció n p ú b lica dominicana.

Sin lu gar a d u d as, las fu n cion es en la Ad m inistración Pú blica Central, d escen tra-lizad a o m u nicip al d eben ser ocu p ad as p or p ersonal id óneo, elegid o m ed iante concu rso p ú blico d e m ér itos. Per o a los serv id or es p ú blicos n o se les p u ed e hacer en d osos en blan co, sin m ecan ism os d e ev alu ación d e d e s e m p e ñ o , y a q u e n a d a a s e g u r a q u e fu ncionarios estables brind arán u n servicio de calidad a la ciudadanía, que es el fin de las reform as a avanzar. la p rofesionalización d e la función pública es el medio para asegurar q u e se b r in d e u n serv icio de calidad, y la ev olu ción d el d esem p eñ o se p r esen te a sí co m o m e ca n is m o d e co n t r o l q u e n o s p e r m it ir á s e g u ir la s e je cu t o r ia s d e lo s fu ncionarios, a fin d e qu e no olvid en cu áles son sus funciones.

C o m o co n t r a ca r a a l s is t e m a d e ev a lu a ción y con secu en cias se lev a n ta la inamovilidad de los funcionarios de carrera, esto es, la garan tía d e qu e n o p od r án ser válidamente destituidos de sus funciones sin cau sa ju stificad a. Si bien, cad a fu n cionario está sujeto a evaluación de desempeño, el que hace su trabajo eficazm ente (en fu n ción d e los resu ltad os) y, concom itantem ente, actú a ap egad o a los valores éticos y m orales qu e requ ieren la fu nción p ú blica, no le d ebe su trabajo a nad ie, m ás qu e a su p rop io m érito individual, y por tanto, nadie puede apartarlo válid am ente d e la fu nción p ú blica. Tod o lo cual es asegurado mediante el establecimiento d e r ecu r sos a d m in istr a tiv os, a sí com o el

Las funciones en la

Administración

Pública Central,

descentralizada o

municipal deben ser

ocupadas por

personal idóneo,

elegido mediante

concurso público de

méritos.

som etim ien to a la ju risd icción con ten cioso ad m in istr ativ a, q u e p er m itir ía así a cad a fu ncionario reivind icar su s d erechos ante la Ad m inistración Pú blica.

En esa misma tesitura el proyecto avanza h acia la llam ad a evalu ación d e la gestión institu cional. Se trata ya no d el control d el funcionario (como ente individual) sino de la in stitu ción u órgan o con m iras a asegu rar qu e los p rocesos instalad os y las ejecu torias g en er a les se co r r esp o n d a n co n los fin es (misión institucional) para los cuales han sido esta b lecid a s. Se tr a ta d e u n a in n ov a ción im p ortante qu e p erm itirá iniciar el p roceso d e racionalización d e las in stitu ciones y la futura comprensión de los roles de cada una d e las institu ciones d e la Ad m inistración.

Otra de las novedades fundamentales del p royecto es la recon figu ración d el Órgan o Rector. Se trataría d e convertir la ON AP en la Secretaría d e Estad o d e Ad m in istración Publica. La elevación jerárquica de la ONAP constitu ye el m ecanism o m ás im p ortan te a lo interno d e la p rop ia Ad m inistración p ara hacer ap licable tod as las p otencialid ad es d e la Ley.

La fu n ció n a d m in is t r a t iv a e s u n a cuestión esencial para la institucionalidad de la democracia dominicana, y en consecuencia, r e q u ie r e d e u n s in n ú m e r o d e p o lít ica s p ú b lica s q u e sólo p od r á n ser a v a n z a d a s efica zm en te si se cu en ta con ór g an o q u e d isp on ga d e fu erza d en tro d e la Ad m in is-tración. N ad ie p one en d u d a qu e la ON AP siempre ha tenido la voluntad de avanzar en la ap licación d el sistem a d e carrera, p ero su estatu s in stitu cion al n o le p erm itía asu m ir válid am ente el lid erazgo qu e la altu ra d e su