Eficacia y nuevas modalidades de la ayuda al desarrollo

En las páginas anteriores se hizo referencia al tema de la financiación al desarrollo⁶⁹, de manera que a continuación se esbozará únicamente lo re- lacionado con el tema de la eficacia de la ayuda, aunque se podrá observar con mayor detalle en el capítulo cuarto.

La “Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo” fue firmada el 2 de marzo de 2005 por los ministros responsables de fomentar el desarrollo de 123 países, la CE, y muchas organizaciones y agencias intergubernamentales. A esta se adhieren también la mayoría de las redes internacionales de ONG.

Los objetivos del documento son cuatro: aumentar la eficacia de la ayuda al desarrollo; adaptar las políticas a la situación específica de cada país; definir indicadores, calendarios y metas a largo plazo; y monitorear y evaluar la realiza- ción de las actividades. En este marco, se definen también cinco compromisos necesarios para lograrlo (ver Cuadro 1.5 y Figura 1.3) y 12 indicadores para ser medidos en cada país receptor con supervisión internacional.

Cuadro 1.5. Compromisos de la Declaración de París

Apropiación. Los países socios (del Sur, NdR) ejercen una autoridad efectiva sobre sus estrategias y políticas y coordinan las acciones de desarrollo.

Alineamiento. Los países donantes basan su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos de los países socios. En este marco, se le reconoce especial importancia a la: valorización de las estrategias y las políticas nacionales; adopción de sistemas de gestión y procedimientos nacionales; fortalecimiento de las instituciones locales, sobre todo en lo relacionado a la capacidad de gestión de las finanzas públicas y de los sistemas nacionales de aprovisionamiento; aumento de la ayuda no ligada.

Armonización. Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y eficaces. En este marco, se le reconoce especial importancia a la: adopción de reglas comunes y simplificación de los procedimientos;

complementariedad y división del trabajo más eficaz entre los actores involucrados; fomento de las conductas orientadas a la armonización, la alineación y los resultados; suministro de ayuda eficaz a los estados frágiles;

promoción de un enfoque armonizado sobre las evaluaciones de impacto ambiental.

Gestión por resultados. Mejoramiento en los procesos de administración de los recursos y de toma de decisiones.

Rendición de cuentas. Donantes y socios tienen una responsabilidad compartida en todos los frentes, con especial referencia a: promoción de la participación de los actores locales; planificación a largo plazo de los recursos para la ayuda; evaluación de los resultados logrados.

Fuente: Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo (2005).

69 Que fue abordado, sin mucho éxito, en las Conferencias de Monterrey, en 2002, y Doha, en 2008.

En 2005, se creó el “Grupo de trabajo sobre la eficacia de la ayuda”, o Wor- king Party on Aid Effectiveness (WP-EFF), con el fin de reunir a los donantes, las organizaciones multilaterales y los gobiernos receptores para valorar el avance en la aplicación de la Declaración de París y establecer las prioridades de los siguientes foros de alto nivel⁷⁰. La Agenda de Acción de Accra (AAA), adoptada el 4 de septiembre de 2008 en el marco del III Foro de Alto nivel sobre la Eficacia de la ayuda, reafirma los contenidos de la Declaración de París, reconoce las dificultades encontradas e identifica una agenda opera- tiva para aumentar el compromiso de la comunidad internacional con la eficacia de la ayuda al desarrollo.

Figura 1.3. Pirámide de la eficacia de la ayuda

Fuente: DAC, 2004.

Gracias a la presión ejercida por algunos donantes y múltiples Organizacio- nes de las Sociedad Civil (OSC), el documento final incorpora un lenguaje más firme sobre los compromisos que tienen que cumplir tanto los países donantes como los receptores y enfatiza algunos elementos que se pueden considerar como avances positivos. Entre ellos: a. La ampliación democrá- tica del principio de apropiación, haciéndose más explícita la implicación

70 Desde 2009 el WP-EFF se abrió a la participación de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), funda- ciones y gobiernos locales. La representación de las OSCS está garantizada por el Grupo de coordinación de la Plataforma Better Aid, conformada por unas 1.000 organizaciones afiliadas.

de parlamentos, gobiernos subestatales y sociedad civil; b. El valor aña- dido representado por la cooperación sur-sur entre países en desarrollo y la valorización del papel positivo jugado por los países de renta media en este proceso; c. La importancia del trabajo realizado por las OSC en el desarrollo y el reconocimiento de su plena y total independencia frente a los gobiernos nacionales; d. El fortalecimiento del compromiso de los do- nantes para divulgar, pública y regularmente, una información detallada y previsible sobre el volumen, el destino y los resultados logrados con los recursos invertidos en la AOD.

Según una reciente evaluación del proceso (Wood et al., 2011) “(…) de los cinco principios, el que más avanzó fue la apropiación nacional; la alineación y la armonización progresaron de manera más desigual, y los que menos avanzaron fueron la gestión dirigida a los resultados de desarrollo y la res- ponsabilidad recíproca. (…) los cambios introducidos por la Declaración aún no han reducido, tal como se esperaba, la carga general de la gestión de la ayuda. Sin embargo, han contribuido a mejorar la calidad de la misma, la transparencia y eficacia de las asociaciones, y a apoyar los volúmenes crecientes de ayuda. (…)”. El informe final de la misma evaluación señala también una escasez crítica de transparencia y de datos fiables sobre las formas y los flujos de cooperación distintos a la AOD.

El mismo proceso sobre la manera de aumentar el impacto y la eficacia de la ayuda ha llevado también a cambios importantes en las modalidades de la cooperación. En este marco, se utilizan cada vez menos los “enfoques basados en proyectos (Project aid), debido a que éstos a menudo debilitaban las políticas y las instituciones públicas, y tienden a reflejar más las priori- dades del donante que las del receptor. Frente a ello, se están privilegiando modalidades de ayuda basadas en programas (program aid), en el marco de las estrategias nacionales de reducción de la pobreza (ERP), como el apoyo presupuestario⁷¹ (budget support) y el enfoque sectorial (sector wide approach o SWAP) que sitúa el conjunto del apoyo externo en el marco de un

71 El apoyo presupuestario consiste en la transferencia de recursos de un donante al presupuesto público de un país receptor, siempre que éste respete las condiciones de pago acordadas. Los recursos finan- cieros recibidos forman parte de los recursos globales del país receptor y, en consecuencia, se utilizan con arreglo a su sistema público de gestión presupuestal y financiero.

diseño de política general en ámbitos clave, como la salud o la educación”

(Sanahuja, 2011b).

El apoyo presupuestario es un instrumento cada vez más utilizado por los grandes donantes oficiales. Durante el periodo 2003-2009, por ejemplo, la Comisión Europea⁷² (CE) ha destinado unos 13 billones de Euros al año para este tipo de modalidad de cooperación (aproximadamente un cuarto del importe total de sus compromisos financieros), de los cuales el 56%

está destinado a los países de África Subsahariana, del Caribe y del Pacífico (ACP), el 24% a los países del Mediterráneo, del Cáucaso y Rusia afectados por la política europea de vecindad, el 8% a Asia, el 6% a América Latina y el 5% a Sudáfrica (CE, 2010b).

Esta modalidad ya ha sido objeto de evaluaciones que han confirmado su eficacia, sobre todo en lo referente al mejoramiento de la eficiencia y la calidad de la ayuda⁷³, al fortalecimiento de las capacidades de las institucio- nes oficiales receptoras, y así como sobre el refuerzo de la responsabilidad por parte de las mismas en la rendición de cuentas. Sin embargo, hasta el momento no ha sido posible medir de forma clara el impacto del apoyo presupuestario sobre la reducción de la pobreza y la consolidación de la democracia en los países receptores. Al respecto, parece que el impacto sobre la pobreza depende fundamentalmente de la calidad de la estrategia (nacional o sectorial) a la que da apoyo y, en todo caso, sus efectos se centran en el acceso a los servicios y no en el aumento del ingreso o el empoderamiento de los pobres (IDD & Associates, 2006).

Por otro lado, el apoyo presupuestario se percibe a menudo como vulnerable a la corrupción y la mala gestión⁷⁴ por parte de representantes y funcionarios de los gobiernos receptores. Otros problemas y posibles riesgos identifi-

72 La CE ofrece apoyo presupuestario sólo a los países que cumplan tres criterios de admisibilidad. Que esté en vigor, o en fase de aplicación: a. una política y una estrategia nacional de desarrollo claramente definida; b. un marco macroeconómico orientado a la estabilidad; c. un marco legal creíble y modali- dades adecuadas para la gestión de las finanzas públicas (CE, 2010b).

73 En particular, gracias a sus efectos directos e indirectos sobre la coherencia, el alineamiento y la armo- nización de la misma.

74 En su Informe anual sobre las actividades financiadas por los VIII, IX y X Fondos Europeos de Desarrollo (FED) para el ejercicio 2009 el Tribunal de Cuentas estimaba que los pagos de apoyo presupuestario se hallaban afectados por un elevado nivel de errores no cuantificables

cados en su utilización se asocian, en particular, a la falta de claridad o de consenso en torno al camino a seguir en relación con la gestión política de los recursos (particularmente, por parte de los “Estados frágiles”), el papel del diálogo político y de la condicionalidad, la programación y la coheren- cia con los demás instrumentos utilizados, la relación con los resultados, la mejor definición de los criterios de responsabilidad, el refuerzo de la evaluación de los riesgos.