Nombre del proyecto - Inicio Repositorio - Salud Pública

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Nombre del proyecto: Segundo Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud (PARSS2)

No. del préstamo: 7777 – DO

Consultoría internacional para desarrollo e implementación de los instrumentos y procedimientos para el establecimiento y fortalecimiento de la capacidad rectora del Ministerio de Salud

Pública en el marco de separación de funciones CON-SBCC-01-2013/PARSS2

Producto 11-6: Propuesta modelo de gestión de financiamiento de los servicios de salud colectiva donde haya financiamiento compartido.

24 de febrero de 2016

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Introducción

MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA – Propuesta modelo de gestión de financiamiento de los servicios de salud colectiva donde haya financiamiento compartido.

Índice de contenidos

1 INTRODUCCIÓN ... 4

1.1 DEFINICIÓN DE TÉRMINOS ... 5

2 JUSTIFICACIÓN ... 6

2.1 SITUACIÓN DE PARTIDA ... 7

2.2 FUENTES DE FINANCIACIÓN EXTERNA DEL MSP ... 10

2.3 DONACIONES EXTERNAS DESTINADAS AL MSP ... 12

2.4 FUNDAMENTO TEÓRICO ... 13

3 DEPARTAMENTO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL ... 17

3.1 MARCO LEGAL ... 17

3.2 PROPÓSITO ... 20

3.3 FUNCIONES ... 20

3.4 UBICACIÓN EN EL ORGANIGRAMA INSTITUCIONAL DEL VPYD ... 22

4 MODELO DE GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL NO REEMBOLSABLE ... 23

4.1 GESTIÓN ESTRATÉGICA ... 23

4.2 GESTIÓN OPERATIVA ... 24

4.3 GESTIÓN DEL ENTORNO ... 24

4.4 INTEGRACIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL NO REEMBOLSABLE CON LAS ESTRATEGIAS SECTORIALES Y POLÍTICAS DE SALUD ... 25

5 PROCESOS CLAVE ... 27

5.1 ANÁLISIS DE NECESIDADES, ALINEACIÓN ESTRATÉGICA Y PRIORIZACIÓN ... 29

5.1.1 Criterios de priorización y evaluación: prioridades estratégicas del MSP... 31

5.2 MOVILIZACIÓN DE RECURSOS Y ESTABLECIMIENTO DE ALIANZAS ... 32

5.2.1 Diversificar y ampliar la base de donantes ... 33

5.2.2 Profundizar las relaciones con los donantes tradicionales ... 35

5.2.3 Comunicar y difundir experiencias de cooperación internacional ... 37

5.3 DEFINICIÓN DE LA CARTERA DE PROYECTOS ... 39

5.4 GESTIÓN DE PROYECTOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL NO REEMBOLSABLE ... 41

5.4.1 Metodología de Gestión de Proyectos ... 41

5.4.2 Metodología de seguimiento y evaluación ... 44

5.5 RELACIONES DE TRABAJO CON OTRAS INSTANCIAS ... 47

6 ANEXO: ... 48

6.1 ORGANIGRAMA ... 48

6.2 PUESTOS,FUNCIONES Y PERFILES ... 49

6.2.1 Departamento de Cooperación Internacional ... 49

6.2.2 División de Cooperación Bilateral ... 56

6.2.3 División de Cooperación Multilateral ... 60

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Introducción

Siglas

AOD Ayuda Oficial para el Desarrollo BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CI Cooperación Internacional

CINR Cooperación Internacional No Reembolsable CSS Cooperación Sur-Sur

DCI Departamento de Cooperación Internacional FMI Fondo Monetario Internacional

MEPyD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo MSP Ministerio de Salud Pública

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible OEA Organización de Estados Americanos OSC Organizaciones de Sociedad Civil

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ONG Organizaciones No Gubernamentales

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo POA Plan Operativo Anual

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Introducción

1 Introducción

El objeto del presente documento es realizar una propuesta de modelo de gestión de la cooperación internacional del MSP no reembolsable. El alcance de este trabajo incluye un análisis sobre la problemática y la especificidad de la política de cooperación internacional en salud, incluye el resumen de los diseños organizativos que se han realizado a lo interno de la Dirección de Planificación Institucional, y realiza una propuesta de modelo gestión de la cooperación internacional para el desarrollo de la función asumida focalizando en cuatro funciones clave: análisis de necesidades, alineación estratégica y priorización; movilización de recursos y establecimiento de alianzas; definición de la cartera de proyectos; y gestión de proyectos de cooperación internacional no reembolsable.

Existen elementos de marco normativo que orientan el modelo de gestión en este ámbito de la cooperación internacional. Igualmente se han dado pasos a nivel de desarrollo de estructura interna del MSP para dotarse de una unidad especializada ubicada en el Viceministerio de Planificación y Desarrollo denominada Departamento de Cooperación Internacional (DCI) responsable la coordinación de las acciones de cooperación no reembolsable (donaciones de recursos, asistencia técnica, entre otros). La función de esta es gestionar recursos financieros y técnicos de cooperación oficial, privada, nacional e internacional para apoyar los programas y proyectos estratégicos que la institución ha definido para cumplir las metas en cobertura, calidad y eficiencia trazadas en su Plan Estratégico.

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Introducción

1.1 Definición de Términos

Cooperación Internacional No Reembolsable: Se entiende por donaciones o cooperación internacional no reembolsable, toda aquella cooperación que ofertan las fuentes bilaterales, multilaterales o instituciones privadas o mixtas para la ejecución de proyectos de desarrollo compatibles con los intereses de la fuente cooperante y que responde a las prioridades nacionales, siendo recursos que no se reintegran.

Cooperación bilateral: consiste en la cooperación oficial otorgada por países mediante sus embajadas o agencias de cooperación internacional. Puede ser horizontal, si se genera entre países de igual nivel de desarrollo, o vertical si se otorga por un país desarrollado a otro país en desarrollo.

Cooperación financiera: consiste en la asignación de recursos financieros y puede ser reembolsable (mediante créditos blandos) o no reembolsable. La primera recibe tratamiento de crédito, mientras que la cooperación financiera no reembolsable es aquella que se otorga mediante la entrega, en calidad de donación, de aportes en el marco de un proyecto.

Cooperación técnica: consiste en la transferencia de técnicas, tecnologías, conocimientos, habilidades o experiencias por parte de países u organizaciones multilaterales. Es el tipo de cooperación más usual entre países de igual nivel de desarrollo. La cooperación técnica se lleva a cabo mediante asistencia técnica, becas, pasantías, misiones, cursos, entre otros mecanismos.

Cooperación Sur-Sur: es la cooperación entre países de igual nivel de desarrollo basada en la horizontalidad, solidaridad y el interés y beneficio mutuo, destinada a abordar conjuntamente los desafíos del desarrollo y a apoyar las principales prioridades de los países involucrados.

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Justificación

2 Justificación

Considerando los importantes instrumentos internacionales, regionales y nacionales que financian las políticas nacionales y la agenda de salud, el MSP ha considerado importante reconfigurar la forma en que el mismo MSP coordina y gestiona estos esfuerzos; a la vez que asume los compromisos de las Declaraciones de Paris y Agenda de Acción de Accra de manera que incidan en el fortalecimiento de la capacidad rectora del Ministerio de Salud, específicamente en la conducción de la cooperación internacional.

De hecho la evolución de la cooperación está orientada a fortalecer el papel rector del Gobierno, mediante reformas en la forma de gestión de la ayuda, evidenciándose como una prioridad internacional y regional.

En términos generales, los países de la región enfrentan un enorme desafío de proporciones crecientes para garantizar a todos sus ciudadanos un grado básico de protección social en materia de salud, que contribuya a eliminar las desigualdades en el acceso a servicios básicos de calidad para todas las personas y que proporcione a los grupos sociales hasta ahora excluidos la oportunidad de recibir atención integral con miras a la satisfacción de sus necesidades y demandas de salud, sin que su capacidad de pago sea un factor restrictivo.

Para enfrentar estos desafíos los países y cooperantes han enfocado sus esfuerzos en los ODM y recientemente en los ODS, adoptados aquellos que corresponden como parte fundamental de la agenda internacional de salud. Para alcanzar estos objetivos es imperativo fortalecer el papel rector del Ministerio de Salud, así como el liderazgo en su conjunto para abogar por la salud y negociar con otros sectores y mantener rumbos firmes en pro de la salud de los dominicanos.

El fortalecimiento supone desarrollar las capacidades institucionales nacionales de salud para la coordinación de los aportes técnicos, económicos y de políticas que puedan brindar los organismos multilaterales y bilaterales dedicados a la cooperación técnica y/o financiera en salud, junto con la formulación e implementación de políticas y estrategias nacionales de salud.

En este contexto, la Agenda de Salud de las Américas 2008-2017 aparece como un importante instrumento regional para fortalecer al MSP como Autoridad Sanitaria Nacional (ASN) del y lograr mejoras en su rol rector en salud y ejercer un liderazgo intersectorial, con capacidad de convocatoria y orientación a los socios, en la tarea de impulsar el desarrollo humano y la coordinación con el sector de relaciones exteriores y otros pertinentes, asegurando que la salud ocupe un lugar preponderante en las estrategias de desarrollo y reducción de la pobreza dentro del marco de salud global.

En concordancia con los principios, valores y áreas de acción de la Agenda de Salud para las Américas, se aprobó la Agenda de Salud de Centroamérica y República Dominicana 2009-2018, en virtud de fortalecer el rol rector, la integración regional y sus instancias políticas e

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Justificación

institucionales, orientar el plan de salud regional y lograr una efectiva alineación y armonización de los socios nacionales e internacionales en función de los ODM.

La gestión de la ayuda para el sector salud se encuentra bajo los lineamientos de esta estrategia y es liderada por el Ministerio de Salud Pública. En la medida que sea fortalecido el liderazgo del MSP como ASN también se favorecerá la integración del sector y mayor será la capacidad de respuesta, ya que orientará a las instituciones involucradas y a otros grupos sociales para que apoyen la política nacional de salud y se alcancen consensos nacionales sobre el desarrollo del mismo.

2.1 Situación de partida

La Cooperación Internacional es muy relevante en el país y está coordinada, de manera general, a través del Viceministerio de Cooperación Internacional del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD). Esta entidad, entre otras funciones, tiene la función de establecer las políticas en materia de cooperación internacional no reembolsable en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores; negociar y acordar con los organismos multilaterales y bilaterales de financiamiento la estrategia para el país en lo que respecta a la identificación de las áreas, programas y proyectos prioritarios a ser incluidos en la programación de dichos organismos; y definir, en consulta con los organismos involucrados, los compromisos no financieros que se acuerden con los organismos multilaterales y bilaterales, dando seguimiento al cumplimiento de los mismos.

En la misma línea, la Dirección General de Cooperación Multilateral (DIGECOOM), sede del Despacho del Ordenador Nacional de los Fondos Europeos para el Desarrollo; es el organismo del Estado Dominicano encargado de la preparación, presentación, valoración, coordinación, seguimiento y evaluación de los programas y proyectos de cooperación técnica y financiera no reembolsable ofrecida por los organismos multilaterales, con especial atención en los Fondos desembolsados por la Unión Europea.

Por otro lado, el país tiene la agenda de la eficacia de la ayuda, expresada en la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo (2005) y el Programa de acción de Accra (2008).

La ayuda internacional para el desarrollo en el país tiene varias fuentes, tanto multilaterales:

Banco Mundial (reembolsable); Banco Interamericano de Desarrollo (reembolsable); Sistema de las Naciones Unidas; y Unión Europea, como bilaterales: agencias bilaterales de cooperación; Universidades; y Embajadas, entre otros. La Ayuda Oficial al Desarrollo para los años más recientes proviene esencialmente de Alemania, Canadá, España, la Comisión Europea, Corea, España, Estados Unidos de América, Holanda, Japón y los países nórdicos.

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Justificación

A continuación podemos observar, los actores de la cooperación internacional en República Dominicana mediante información disponible en la ONE:

Tabla 1: Cooperación internacional en República Dominicana

Nº Nombre Sigla

MULTILATERALES

1 Banco Interamericano de Desarrollo BID

2 Banco Mundial BM

3 Unión Europea UE

SISTEMA DE LA NACIONES UNIDAS

4 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD

5 Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía CELADE CELADE

6 Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL

7 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNICEF

8 Fondo de Población de las Naciones Unidas UNFPA

9 Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FIDA

10 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO 11 Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNESCO

12 Organización Internacional de Trabajo OIT

13 Organización Panamericana de la Salud OPS

BILATERALES OFICINAS DE ESTADÍSTICAS

14 Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia DANE

15 Comisión Centroamericana de Estadística CENTROESTAD CENTROESTAD

16 Instituto Brasileño de Geografía y Estadística de Brasil IBGE

17 Instituto de Estadística de Andalucía IEA

18 Instituto Nacional de Estadística de Chile INE - Chile

19 Instituto Nacional de Estadística de España INE - España

20 Instituto Nacional de Estadística de Uruguay INE - Uruguay

21 Instituto Nacional de Estadística e Informática de la República de Perú INE - Perú 22 Instituto Nacional de Estadística y Censos de Argentina INDEC - Argentina 23 Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México INEGI - México

24 Oficina Nacional de Estadística de Cuba ONE - Cuba

25 Oficina Nacional de Estadística y Censos de Ecuador INEC - Ecuador AGENCIAS BILATERALES DE COOPERACION

AGENCIAS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

26 Agencia de Andaluza de Cooperación Internacional AACI

27 Agencia de Cooperación Internacional de Corea KOICA

28 Agencia de Cooperación Internacional de Japón JICA

29 Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID 30 Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AECID

ACADEMIAS

31 Centro de Estudios de Población y Desarrollo CEPyD

32 Pontificia Universidad Católica de Chile UC

33 Universidad de Almería UAL

34 Universidad de Barcelona UB

35 Universidad de Barcelona UNC

OFICINAS PUBLICAS

36 Fundación Internacional y para Iberoamérica y Políticas Públicas FIIAP 37 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina CONICET 38 Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional FAMSI

39 Ministerio de Bienes Nacionales de Chile MBN

OFICINAS DE RELACIONES EXTERIORES

40 La Comunidad Del Caribe CARICOM CARICOM

EMBAJADAS Y OFICINAS DE RELACIONES EXTERIORES

41 Embajada de Argentina E. Argentina

42 Embajada de Chile E. Chile

43 Embajada de Colombia E. Colombia

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Justificación

Nº Nombre Sigla

44 Embajada de Corea E. Corea

45 Embajada de Cuba E. Cuba

46 Embajada de España E. España

47 Embajada de la República de China (Taiwán) E. Taiwán

48 Embajada de México E. México

49 Embajada de Perú E. Perú

50 Embajada de Uruguay E. Uruguay

FUENTE: Oficina Estatal de Estadísticas Dominicanas (ONE) – Información a 13 de septiembre de 2010

Por área temática, la Ayuda Oficial para el Desarrollo de la salud en el periodo 2005-2010 se materializó en VIH/SIDA, salud básica, políticas de salud y administración, salud sexual y reproductiva y planificación familiar, tal y como muestra el gráfico siguiente:

Imagen 1: Distribución Ayuda Oficial para el Desarrollo. Sector Salud 2005-2010. Rep. Dominicana.

FUENTE: Organización Panamericana de la Salud- Estrategia de Cooperación en el País 2013-2017

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Justificación

2.2 Fuentes de financiación externa del MSP

Gasto público en salud

En la República Dominicana, en los últimos diez años el gasto público en salud respecto al PIB no ha experimentado cambios significativos, a pesar de comprobar importantes variaciones, todas ellas incrementales, de un año respecto al anterior.

Las figuras siguientes muestras las evoluciones experimentadas por el gasto público en salud.

Gráfico 1. Evolución del Gasto Público en Salud como % del PIB

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las Cuentas Nacionales de Salud. República Dominicana.

Informe Gasto Público en Salud 2011 e Informe Gasto Público en Salud República Dominicana 2012.

El gasto público en salud en República Dominicana tiene diferentes fuentes de financiamiento.

Las principales fuentes de financiamiento del gasto público en salud son:

Fondos fiscales del Gobierno Central, mediante impuestos directos e indirectos.

Fondos de la Seguridad Social, a través de los ingresos del régimen contributivo, en función del Seguro Familiar de Salud, Seguro de Riesgos Laborales, Fondo Nacional de Atenciones Médicas por Accidentes de Tránsito y las utilidades sobre Activos de Entidad Pública.

Fondos de Préstamos externos, de organismos e instituciones internacionales que realizan aportaciones reembolsables los cuales sirven de financiamiento a largo plazo.

Fondos de Donaciones externas, de organismos internacionales a través de acuerdos de cooperación existentes entre países para la realización de aportes en el sector salud en programas de salud, infraestructuras hospitalarias, equipamientos o centros de salud, aportaciones en especie y otras actividades. Estos son los fondos que son objeto de trabajo del Departamento de Cooperación Internacional.

En el siguiente gráfico se recoge la evolución del comportamiento de las distintas fuentes de financiamiento del gasto público en salud.

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Justificación

Gráfico 2. Evolución de las fuentes de financiamiento del gasto público en salud 2003 – 2012(en porcentaje sobre el total)

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las Cuentas Nacionales de Salud. República Dominicana. Informe Gasto Público en Salud 2011 e Informe Gasto Público en Salud República Dominicana 2012.

Para los años 2011, 2012 y 2013, las distintas fuentes de financiamiento han supuesto sobre el gasto público en salud lo siguiente:

Tabla 2: Fuentes de financiamiento del Gasto Público en Salud. Valores a precios corrientes MM RD$

(2011 a 2013).

Fuente: Cuentas Nacionales de Salud. República Dominicana. Informe Gasto Público en Salud 2011 e Informe Gasto Público en Salud República Dominicana 2012. Gasto Nacional en salud 2013.

Si analizamos el destino de las donaciones externas encontramos que el Consejo Nacional para el VIH y el SIDA (CONAVIHSIDA) es el principal destinatario de este rubro básicamente por su participación en el Fondo Mundial.

Gráfico 3. Porcentaje por Instituciones Donaciones Externas gasto, Público en Salud, 2012

Fuente: Cuentas Nacionales de Salud. República Dominicana.

Informe Gasto Público en Salud 2011 e Informe Gasto Público en Salud República Dominicana 2012.

0 10 20 30 40 50 60 70 80

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuentes Fiscales

Fuentes Administraciones de la Seguridad Social

Fuentes de Préstamos externos Fuentes de Donaciones externas

Monto % Monto % Monto %

Fuentes Fiscales 35.832,12 63,90 31.272,44 48,95 40.786,35 57,16

Fuentes Administraciones de la Seguridad Social 14.492,30 25,84 26.700,32 41,80 28897,56 40,50

Fuentes de Préstamos externos 5.312,93 9,47 5.345,52 8,37 110,25 0,15

Fuentes de Donaciones externas 441,11 0,79 563,67 0,88 1566,60 2,20

TOTAL GASTO PÚBLICO EN SALUD 56.078,46 100,00 63.881,95 100,00 71.360,76 100,00

2011 2012

Fuentes de Financiamiento 2013

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Justificación

2.3 Donaciones externas destinadas al MSP

El análisis de las fuentes de financiamiento la distribución de éstas en el presupuesto del MSP presenta la siguiente imagen:

Tabla 3: Distribución del Presupuesto del MSP por fuente de financiamiento 2011 – 2014

Fuente: Elaboración propia. Datos de Presupuestos correspondientes a los años 2011, 2012, 2013 y 2014 del MSP.

Los montos asignados al MSP que se acaban de presentar en concepto de presupuesto anual no reflejan todas las fuentes de financiamiento con las que cuentan las distintas instancias del MSP. En este sentido, hay que citar las siguientes fuentes de financiamiento que no se recogen en el presupuesto asignado del MSP, recursos extrapresupuestarios, pero si constituyen recursos económicos disponibles para el Ministerio a través de alguna de sus instancias:

Donaciones externas recibidas de agencias internacionales de cooperación para el desarrollo de programas concretos de salud colectiva.

Derechos a pagar, cuotas y/o tasas que deben pagar los contribuyentes por determinados servicios prestados por alguna de las dependencias del MSP.

Venta de servicios prestados por las unidades de salud del MSP.

Desde el Viceministerio de Salud Colectiva se registran unos aportes correspondientes a fondos de agencias internacionales en concepto de donaciones para el desarrollo de programas concretos de salud. Para el 2013 los principales aportes fueron los siguientes:

Tabla 4: Fondos de agencias multilaterales (donaciones) recibidos por los programas del Viceministerio de Salud Colectiva en 2013. En RD$.

AGENCIAS (DONANTES) APORTES PROGRAMAS

FONDO DE LA NACIONES UNIDAS (UNICEF) 295.257,00 PRONAISA

FONDO DE LA NACIONES UNIDAS (UNICEF) 495.000,00 NUTRICION

FONDO DE LA NACIONES UNIDAS (UNICEF) 902.000,00 LACTANCIA

SUBTOTAL 1.692.257,00

ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD (OPS) 45.705,00 PAI ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD (OPS) 603.855,00 PAI

SUBTOTAL 649.560,00

ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD (OPS) 896.465,00 PRONAISA ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD (OPS) 291.180,00 PRONAISA

SUBTOTAL 1.187.645,00

CONVIHSIDA 1.397.375,47 COLECTIVA

SUBTOTAL 1.397.375,47

FONDO POBLACION DE LA NACIONES UNIDA (UNFPA) 875.251,00 MATERNO INFANTIL

SUBTOTAL 875.251,00

TOTAL 5.802.088,47

Fuente: Viceministerio de Salud Colectiva.

Fuentes de Financiamiento 2011 2012 2013 2014

Fondos Generales 34.498.372.751,00 37.679.084.112,00 44.697.437.474,00 44.820.417.190,90 Contrapartidas 318.274.191,00 1.880.205.675,00 887.916.883,00 92.406.666,00 Recursos Externos 6.934.581.401,00 6.798.166.390,00 7.792.063.986,00 15.384.844.431,00 TOTAL PRESUPUESTO MSP 41.751.228.343,00 46.357.456.177,00 53.377.418.343,00 60.297.668.287,90

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Justificación

2.4 Fundamento Teórico

La salud se ha posicionado en la agenda política mundial, por la importancia de los temas y sus consecuencias para la salud en un escenario de globalización, marcado por el intercambio comercial, turístico, científico y de migraciones, que hacen que los riesgos y amenazas para la salud trasciendan fronteras. A esto se suman los determinantes políticos, económicos y sociales de los países, que inciden en la salud. En este escenario, son los Estados los que tienen la responsabilidad de liderar políticas y estrategias efectivas que logren garantizar la salud para sus poblaciones.

Es por ello que las responsabilidades fundamentales del Estado en materia de salud han experimentado transformaciones importantes debido a las relaciones entre Estado, comercio y sociedad, expresándose concretamente en reformas del sector salud que tienen como fin robustecer los sistemas de salud en los países.

Estas circunstancias han enfocado dichas reformas, como la que está realizando el Gobierno de la República Dominicana, a fortalecer la función rectora del MSP, con el propósito de redimensionar la responsabilidad y funcionamiento de los ministerios de salud para la mejoría de su conducción, liderazgo en la abogacía y negociación en pro de la salud.

Mejorar la conducción sectorial conlleva a una articulación efectiva de los esfuerzos de los actores involucrados en la salud y a la movilización tanto de voluntades como de recursos para crear condiciones favorables para la adecuada ejecución de la política nacional. En este sentido, se visualiza la oportunidad de la cooperación internacional en apoyo de la gestión nacional, mediante la coordinación de los aportes técnicos, económicos y de políticas que puedan brindar los organismos multilaterales y bilaterales dedicados a la cooperación técnica y financiera en salud.

En los últimos años, se ha percibido un cambio en el campo de la cooperación internacional con el incremento de nuevos actores en el sector, creando una compleja interacción que demanda de una capacidad institucional sólida y sostenible que se traduzca en una real gobernanza de los participantes en el ámbito de la salud. El aumento de los cooperantes se ha debido al involucramiento del sector corporativo de los negocios, del sector filantrópico y las organizaciones no gubernamentales, representando una carga adicional para la gerencia y la efectiva ejecución de los recursos. En este contexto, el MSP enfrenta el reto de operativizar los acuerdos para alinear y armonizar la cooperación internacional a través de un marco de gestión común.

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Justificación

Imagen 2: Cambios en el ámbito de la Cooperación Internacional en Salud

El marco jurídico nacional (Ley 42-01) instituye al MSP como Autoridad Sanitaria Nacional, delegándole la rectoría dentro del sector y con ello las funciones sustantivas: conducción, regulación, modulación del financiamiento, provisión de servicios, aseguramiento y del desempeño de las funciones esenciales de Salud Pública (FESP).

El MSP debe ejercer las funciones que por ley le corresponden para dirigir y armonizar la ayuda en salud, bajo un contexto nacional e internacional que ha sido conformado por los hechos económicos, sociales, políticos y ambientales acontecidos en las últimas dos décadas.

Conjuntamente con las leyes nacionales, aparece todo un marco de normativa internacional para dirigir tanto los esfuerzos de los cooperantes y de los países receptores, entre ellas la Declaración de Monterrey que compromete el 0,7% del producto interno bruto para ser dirigido como ayuda a los países en desarrollo y la movilización de recursos nacionales para apoyar las estrategias nacionales como principal instrumento de orientación. En 2003, surgió el Foro de alto nivel de Roma que resume el compromiso de las instituciones multilaterales y bilaterales de desarrollo, así como de los países socios, de aumentar la eficacia de la asistencia para el desarrollo y contribuir así a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

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Justificación

La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda, aprobada en marzo de 2005, constituye en la actualidad un acuerdo internacional de referencia que persigue mejorar la calidad de la ayuda y su impacto al desarrollo. Fija una hoja de ruta de compromisos prácticos estructurados alrededor de cinco principios claves de ayuda eficaz:

1. Apropiación por países.

2. Alineación con las estrategias, los sistemas y los procedimientos de los países.

3. Armonización con las acciones de los donantes.

4. Gestión orientada a resultados; y 5. Responsabilidad mutua.

Cada compromiso posee una serie de indicadores de éxito. La Declaración también incorpora disposiciones para la monitorización regular y evaluación independiente de las formas de implementar compromisos.

En 2008, se publicaron los resultados de la segunda encuesta para evaluar el progreso de los compromisos adquiridos por parte de gobiernos y comunidad internacional de donantes y acreedores en relación a la efectividad de la asistencia oficial al desarrollo y que es comparada con la de 2006.

La encuesta contiene 12 indicadores de los cuales uno correspondió a apropiación, siete a alineamiento, dos a armonización, uno a gestión orientada a resultados y uno a responsabilidad mutua. Entre los principales problemas globales que dificultan el avance en la implementación de la Declaración de París, se identifican los siguientes:

• El costo de la descoordinación es muy alto. En los países más pequeños y dependientes de la ayuda, existen muchos actores con objetivos encontrados, lo que genera altos costos de transacción.

• Se debe reforzar la apropiación local.

• Persiste la ayuda condicionada.

• Divergencias entre las políticas de la fuente y la aplicación en el campo.

• Escaso avance en la gestión por resultados.

La Agenda de Acción de Accra, adoptada el 4 de septiembre de 2008 en el Tercer Foro de Alto Nivel sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, con el objetivo de acelerar y profundizar la aplicación de la Declaración de Paris, se concentró en la responsabilidad mutua orientada a resultados, ubicar la capacidad y desarrollo institucional en el apoyo programático y promover los mecanismos para la apropiación democrática y la participación social.

El punto de confluencia de estas declaraciones y reuniones de alto nivel es el interés común de mejorar la eficiencia de la ayuda, con el propósito de mejorar las condiciones de vida de la población mediante el desarrollo humano y económico sostenible de las naciones, siendo salud un sector de prioridad.

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Justificación

El Ministerio de Salud Pública, no se encuentra ajena a las limitaciones en el manejo de la cooperación internacional vinculadas con los obstáculos señalados por los resultados de la Encuesta de 2008 de seguimiento de la Declaración de Paris.

Considerando esta premisa, es importante que los flujos de la ayuda se alineen con las prioridades nacionales en salud a través de una sólida conducción de los esfuerzos nacionales y de las oportunidades que ofrece la cooperación internacional reduciendo los costos de transacción y disminuyendo la carga para la ejecución de diversos proyectos en salud.

También es fundamental, que exista correspondencia entre las metas establecidas y la asignación de los recursos, tanto de los fondos nacionales como externos (reembolsables y no reembolsables).

A continuación se incluye el esfuerzo que se ha realizado por parte del MSP por crear un Departamento de Cooperación Internacional. Más allá, del paso importante de haber creado este departamento en la estructura del MSP, se hace preciso ir más allá y por ello posteriormente en el documento se detalla la propuesta de modelo de gestión para enfrentar los retos planteados y organizar la gestión de la cooperación internacional no reembolsable por parte del MSP.

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Departamento de Cooperación Internacional

3 Departamento de Cooperación Internacional

Según la Resolución Nº 000025 que aprueba la estructura organizativa de transición, del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MISPAS), se crea el Departamento de Cooperación Internacional, y se encuadra el mismo en la Dirección de Planificación Institucional, dentro del Viceministerio de Planificación y Desarrollo.

Imagen 3: Detalle aprobación del Departamento de Cooperación Internacional del MSP en Resolución N° 000025 de 15 de Septiembre de 2015

3.1 Marco Legal

La Ley General de Salud (42-01), establece que el Ministerio de Salud Pública es el rector del Sistema Nacional de Salud y responsable de dirigir y conducir las políticas nacionales de salud, regular la producción social de la salud y de la elaboración del plan nacional de salud. Otorga además, la facultad a este Ministerio de movilizar recursos de toda índole para el cumplimento de su mandato.

La Ley 247- 12, Ley Orgánica de la Administración Pública establece como su objeto concretizar los principios rectores y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Pública, así como las normas relativas al ejercicio de la función administrativa por parte de los órganos y entes que conforman la Administración Pública del Estado.

El Decreto No. 635-03 Reglamento sobre Rectoría y Separación de las Funciones Básicas del Sistema Nacional de Salud en su libro segundo Art.31, acápite h, insta a que se diseñe y desarrollo la institucionalidad que permita armonizar y coordinar la cooperación internacional para la salud, tanto técnica como financiera.

Como precedente, y con anterioridad a la actual Resolución Nº 000025 ya existía un contexto previo que buscaba cumplir con estos objetivos, tal y como se veía reflejado en la disposición administrativa 10-2008 que creó la Unidad de Cooperación Internacional y Asuntos Internacionales como la instancia responsable de apoyar y asesorar al equivalente al Ministro de Salud Pública y a todas las instancias del Ministerio en la gestión de la cooperación técnica y financiera internacional.

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En aquella etapa previa, la responsabilidad asignada y funciones¹ fueron las siguientes:

Parte de esta nomenclatura ha quedado derogada con la Resolución Nº 000025 que establece precisamente que “a fines de lograr coherencia, uniformidad y claridad en la estructura organizativa del MISPAS, se establecen cuatro (4) niveles jerárquicos identificados por las siguientes nomenclaturas, conforme a las normas trazadas por el Ministerio de Administración Pública (MAP):

a) Dirección, b) Departamento,

c) División, d) Sección.

1 Existe una documentación interna trabajada por el MSP y facilitada al equipo de consultoría, que está en línea a esta resolución, y que se adjunta en formato de anexo a este documento, ya que incluye una descripción de cargos conceptualizados que puede utilizarse de referencia.

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De su relación con otras instituciones del Estado, como el MEEPyD que es el órgano rector del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, y cuyo mandato por Ley 498-06 establece en su Capítulo IV:

k. Administrar la cooperación internacional no reembolsable y los fondos de reinversión.

i. Mantener las relaciones con los organismos multilaterales y bilaterales de financiamiento y acordar la definición de la estrategia para el país en lo que respecta a la identificación de las áreas, programas y proyectos prioritarios a ser incluidos en la programación de dichos organismos

m. Definir, en consulta con los organismos involucrados, los compromisos no financieros que se acuerden con los organismos multilaterales y bilaterales, dando seguimiento al cumplimiento de los mismos.

El Reglamento de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, 732-04. Que en su Art 3.

Establece como principios básicos rectores de los Recursos Humanos el Sistema Nacional de Salud:

• Legalidad.

• Eficiencia y Eficacia.

• Equidad.

• Compromiso.

• Estabilidad laboral.

• Promoción.

• Coordinación.

• Humanización.

La Resolución 05-009 Instructivo para el Análisis y Diseño de Estructuras Organizativas en el Sector Público que en su Art 2 establece como parte del objetivo del proceso y diseño de las estructuras organizativas del sector público el logro se los siguientes propósitos:

a) Alinear las estructuras con las estrategias institucionales a fin de viabilizar el logro de los objetivos de la misma.

b) Lograr la satisfacción de las necesidades de los usuarios de los servicios públicos.

c) Evitar la duplicación y dispersión de funciones.

d) Determinar el ámbito de competencia y autoridad de las áreas y unidades organizacionales.

e) Proporcionar a las entidades una estructura que optimice la comunicación, la coordinación y el logro de los objetivos.

f) Simplificar y dinamizar su funcionamiento para lograr un mayor nivel de productividad y eficiencia económica.

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3.2 Propósito

Según el documento entregado “Manual de Organización y Funciones” del ViceMinisterio de Planificación y Desarrollo el Departamento² de Cooperación Internacional es “responsable de la coordinación de las acciones de cooperación no reembolsable (donaciones de recursos, asistencia técnica, entre otros). Su función es gestionar recursos financieros y técnicos de cooperación oficial, privada, nacional e internacional para apoyar los programas y proyectos estratégicos que la institución ha definido para cumplir las metas en cobertura, calidad y eficiencia trazadas en su Plan Estratégico. En lo relativo a la cooperación internacional trabajará en coordinación con el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y aplicará las normas emitidas por éste”.

3.3 Funciones

En el mismo documento de Manual de Organización y Funciones se detallan las siguientes funciones:

1. Identificar y formular planes, programas y proyectos a ser presentados a la Dirección de Planificación Institucional para ser susceptibles del financiamiento de la cooperación internacional no reembolsable.

2. Realizar la gestión, coordinación, seguimiento y evaluación de programas y proyectos de cooperación técnica y financiera no reembolsable, promoviendo la articulación la oferta y la solicitud de cooperación internacional, fortaleciendo las relaciones de los programas y dependencias del ministerio con los organismos, organizaciones, agencias y países que otorgan cooperación no reembolsable.

3. Velar por el cumplimiento de las normas, procesos y procedimientos de solicitud, recepción, gestión, seguimiento y evaluación de la Cooperación Internacional.

4. Participar en las reuniones de las Mesas de Coordinación de la Cooperación Internacional en representación del sector salud.

5. Coordinar los procesos de negociación de los convenios de cooperación bilateral y multilateral no reembolsable en materia de salud y mantener las relaciones con las agencias de cooperación no reembolsable.

2 En el Manual de Organización y Funciones de Noviembre de 2013 aparece como Dirección de Cooperación Internacional. La Resolución Nº 000025 que aprueba la estructura organizativa de transición, del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MISPAS), crea el Departamento de Cooperación Internacional. Por lo que se mantiene este segundo título en este documento.

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6. Participar en la elaboración de la política de cooperación internacional no reembolsable al interior del Ministerio de Salud Publica en coordinación con el Ministerio de Planificación y Desarrollo

7. Coordinar la elaboración de propuestas de cooperación no reembolsable, en función de lo establecido en el Plan Plurianual de Cooperación Internacional No Reembolsable.

8. Cumplir con las normas y procedimientos de solicitud, recepción, gestión y evaluación de la cooperación técnica y financiera no reembolsable, emitidas por el Organismo Rector.

9. Coordinar la participación en los foros y esquemas internacionales de cooperación no reembolsable en temas del área de salud y dar seguimiento a los proyectos e iniciativas que se desprendan de éstos.

10. Gestionar los informes sobre las donaciones provenientes de la cooperación internacional no reembolsable para que las mismas sean registradas en el Sistema Integrado de Gestión Financiera

11. Coordinar con las instancias involucradas, los compromisos financieros y no financieros que se acuerden con los organismos multilaterales derivados de cooperaciones no reembolsables.

12. Gestionar el pago de las cuotas, membrecías y aportes a los organismos y agencias de cooperación multilateral.

13. Dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos no financieros que se acuerden con los organismos multilaterales, derivados de cooperaciones no reembolsables.

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3.4 Ubicación en el Organigrama Institucional del VPyD

El Departamento de Cooperación Internacional tal y como ya se ha mencionado se crea y queda ubicado por medio de la Resolución Nº 000025 de la siguiente forma dentro del Viceministerio de Planificación y Desarrollo del MISPAS:

Imagen 4: Ubicación en el Organigrama Institucional del VPyD

Fuente: Resolución Nº 000025 del MSP

VICEMINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO

DIRECCIÓN DE PLANIFICACIÓN INSTITUCIONAL

DIRECCIÓN DE DESARROLLO ESTRATÉGICO

DEL SECTOR SALUD

DEPT. DE FORMULACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN

DE PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS

DEPARTAMENTO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

DEPARTAMENTO DE CALIDAD EN LA GESTIÓN

DEPARTAMENTO DE PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS

SECTORIALES EN SALUD

DEPARTAMENTO DE INFORMACIÓN EN SALUD

UNIDAD EJECUTORA DE PROYECTOS DIVISIÓN DE CUENTAS

NACIONALES

DEPARTAMENTO DE DESARROLLO INSTITUCIONAL

DEPARTAMENTO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA

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MODELO DE GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL NO REEMBOLSABLE

4 MODELO DE GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL NO REEMBOLSABLE

La propuesta de modelo de cooperación internacional bilateral y multilateral no reembolsable del MSP queda reflejada en la imagen anexa. El Modelo se organiza conceptualmente en tres grandes ámbitos de actuación de cooperación internacional que es importante diferenciar para actuar según la especificidad de actores que intervienen, los resultados que se espera conseguir en cada uno y la metodología específica de trabajo.

Imagen 5: Propuesta de modelo de cooperación internacional bilateral y multilateral no reembolsable

Elaboración propia.

4.1 Gestión Estratégica

El nivel más general en el que opera el DCI es la denominada gestión estratégica de la cooperación internacional no reembolsable. Es este el ámbito para la reflexión estratégica, para el análisis de las tendencias de los indicadores clave, para la toma de decisiones cuando sea pertinente, para orientar aspectos concretos de la implementación y, en definitiva, para acompañar en el proceso de cara a la obtención de los resultados esperados en el Plan Decenal de Salud y los planes estratégicos del MSP.

El concepto clave en este ámbito es el de consistencia, en el sentido de garantizar la coherencia del proceso de creación de valor que incluye desde los objetivos estratégicos hasta la prestación de servicios o asistencias objeto de financiación externa.

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En el nivel estratégico suele haber dos herramientas fundamentales de gestión, como son un Tablero de Control que permita monitorear los indicadores que se definan para medir el desempeño de la política de cooperación internacional y un modelo de gestión orientado a resultados mediante la firma de convenios y proyectos de cooperación internacional.

4.2 Gestión operativa

El DCI asume la función de coordinación para que todo el trabajo de gestión estratégica observe continuamente la misión del Departamento: gestionar recursos financieros y técnicos de cooperación oficial, privada, nacional e internacional para apoyar los programas y proyectos estratégicos que la institución ha definido para cumplir las metas en cobertura, calidad y eficiencia trazadas en su Plan Estratégico. Ese es el horizonte que marcarán las actuaciones del Departamento; por ello, la importancia de la correcta actuación en el ámbito de la denominada gestión operativa.

En este ámbito es fundamental el trabajo continuado con los profesionales del Viceministerio de Salud Colectiva especialmente de los que trabajan en los programas de salud colectiva. Se deberán desarrollar los instrumentos fundamentales orientados a una correcta ejecución de proyectos y las tareas de capacitación y comunicación para el cambio de comportamiento que favorezca la mejora de la prestación de servicios a la población objetivo a través de la cooperación internacional.

4.3 Gestión del entorno

Se diferencia un tercer ámbito de actuación muy importante para la sostenibilidad de la cooperación internacional dirigido a actuar sobre la multiplicidad de actores que, en mayor y menor medida, configuran el entorno en el que opera la cooperación internacional del MSP.

Por ello es clave para la consecución de resultados la correcta gestión del entorno.

Anteriormente en este documento se ha descrito con detalle la complejidad en la que actúa la cooperación internacional en salud. De lo mencionado, se destaca que en un entorno cada vez más complejo por la multiplicidad de actores con diferentes intereses y características, será importante disponer de una estrategia de movilización de recursos y comunicación oportuna;

en este caso con foco hacia las organizaciones de cooperación internacional no reembolsable multilateral y bilateral.

Todo ello, con dos premisas de partida que se destacan sobre otras consideraciones:

- Orientación a resultados, en sus diferentes niveles el DCI buscará la integralidad y coherencia de todas las estrategias y acciones de cooperación internacional hacia la integración con la estrategia y prioridades con foco a resultados en salud.

- Visión sistémica con el MSP del proceso teniendo en cuenta tiempos, actores, manejo de recursos, así como escenarios de oportunidad y riesgo en los que opera el MSP.

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4.4 Integración de la cooperación internacional no reembolsable con las estrategias sectoriales y políticas de salud

La propuesta de modelo de la cooperación internacional se focaliza en la integralidad del proceso de desarrollo estratégico del MSP. Este enfoque permite diferenciar entre aquellos instrumentos propios del ámbito de la cooperación internacional de los que se ajustan a otras áreas, ya sean de diseño político, institucional o territorial. A renglón seguido se definen los elementos que forman el esqueleto del proceso de creación de valor público mediante la cooperación internacional no reembolsable (CINR):

Tabla 5: Elementos del proceso de creación de valor público mediante la CINR

Situación salud y social inicial

(outcomes iniciales)

La especificidad de la gestión pública, probablemente la principal, es su orientación a la consecución de cambios sociales (outcomes) como objetivo estratégico y como misión. Por ello, el primer aspecto fundamental es revisar y actualizar la tabla de datos fundamentales del estado de salud y bienestar de las poblaciones. En este sentido se deberán obtener los datos por parte de la Dirección de Análisis de Situación de Salud, Monitoreo y Evaluación de Resultados; en especial del ASIS.

Objetivos estratégicos

Éstos se refieren y concretan en los objetivos de la Estrategia de Cooperación Internacional del MSP y se articulan con la estrategia general del MSP en términos de cambio social deseable (modificación del outcome actual/inicial).

Portafolio estratégico y estrategias básicas de intervención

Este componente enlaza con la estrategia de cooperación internacional en salud, el Plan Decenal de Salud y con la estructura de unidades de actuación estratégica al mismo tiempo y conecta con la asignación presupuestaria.

Identificar marcos claros de actuación y responsabilidad y altos niveles de integración entre programas y estructura organizativa.

Portafolio o cartera de proyectos y objetivos productivos

Constituye la línea de contacto entre el nivel estratégico y la población beneficiaria. El portafolio productivo sitúa el proceso de prestación de servicios de salud en el nivel del servicio, producto, actividad, etc., que concreta la actuación de la cooperación internacional (output) y permite disponer de los instrumentos adecuados para producir el cambio social deseado. Se han de poder identificar los objetivos productivos a nivel país y regional o provincial de los proyectos de cooperación internacional.

Presupuesto y sistema de contabilidad

Es importante incluir en este sistema general de actuación los presupuestos asignados para los proyectos de cooperación internacional no reembolsable.

No podría existir ningún producto sin asignación presupuestaria. El presupuesto, por lo tanto, muestra cómo será, en última instancia, el portafolio. De la integración portafolio o cartera de proyectos-presupuesto dependerá, en buena medida, el éxito o fracaso del modelo, ya que de aquí se obtendrá la información relativa a la actividad realizada, al gasto vinculado, a los resultados obtenidos y a la relación con el objetivo.

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Resultados estratégicos de la acción de la

Cooperación Internacional no

reembolsable.

Si el proceso de creación de valor mediante la cooperación internacional se ha realizado adecuadamente, los impactos esperados de los productos y actividades realizadas tendrían que haber actuado de manera que la situación salud y social inicial se haya movido en la dirección deseada y en la dimensión prevista en el objetivo fijado.

Éstos son los componentes que forman, de manera resumida, la estructura y el continuum del proceso de creación de valor público en el marco de la cooperación internacional no reembolsable del MSP.

Un concepto clave en el que se materializan las intervenciones de cooperación internacional es el de proyecto, que será la materialización definitiva mediante una cartera de proyectos de cooperación internacional. Cada proyecto ha de individualizarse y por ello se propone un trabajo de marco lógico de proyectos como a modo de ejemplo se presenta en la gráfica siguiente. En la misma se observa la progresión lógica y la relación de los elementos estratégicos de cada proyecto (insumos, actividades, productos, efectos, impacto) y sus relaciones causales, indicadores y los supuestos de riesgo que pueden influir en el éxito o fracaso del programa. Esta lógica es el contenido conceptual que ha ser la base para los ejercicios de monitoreo y evaluación de los proyectos de cooperación internacional. A modo de ejemplo sirva la siguiente tabla.

Tabla 6: Ejemplo Ilustrativo de Marco Lógico para Proyectos

Análisis &

Planificación

Inputs (Recursos propios y de financiación externa)

Actividades (Intervenciones,

Servicios)

Outputs (Efectos intermedios)

Outcomes (Efectos Intermedios)

Impactos (Efectos a largo plazo) Análisis de

situación.

Análisis de respuesta.

Necesidades de actores clave.