OTROS ACTORES EN LA REGULACIÓN DE LA POLÍTICA FÉRREA

En cumplimiento de la Ley 21 de 1988 que adopta un programa dirigido a lograr la recuperación del sector ferroviario y asegurar su permanencia y estabilidad, por la importancia que este medio de transporte tiene para el país, con el Decreto 1587 de 1989 se dictaron las normas generales para la organización y operación del sistema de transporte público ferroviario nacional, orientando las políticas a asegurar la prestación de un servicio eficiente, que permitiera la integración regional y el desarrollo económico y social del país. Este Decreto estableció como principios rectores de la política, entre otros: la movilización eficiente de bienes a los menores costos posibles; facilitar la complementación y competencia entre los diferentes modos de transporte

mediante la conformación de un sistema integral de transporte nacional; y propiciar el desarrollo tecnológico del sistema de transporte ferroviario tanto en la infraestructura como en los medios de transporte, en armonía con el desarrollo económico del país. Ante la exigencia de medios de transporte eficientes que facilitaran la competitividad de los productos nacionales en el mercado internacional y para fortalecer el sector férreo con el fin de aprovechar sus ventajas comparativas e integrarlo con los demás modos a través de un esquema intermodal, el Estado, a través del Plan Nacional de Desarrollo (1.994 – 1.998) y del documento CONPES 2776 del 26 de abril de 1995, diseñó una política para la modernización de la red férrea considerando su papel fundamental para facilitar la comunicación entre los principales centros de producción y los puertos marítimos.

La política propuesta estableció como objetivos: “reforzar el transporte férreo como un

modo de bajo costo y complementario de los demás, con una eficiente infraestructura que garantice adecuados niveles de confiabilidad y una regulación que permita minimizar los costos integrales de transporte. Se buscó además, disminuir los costos de rehabilitación y garantizar la pronta recuperación de la red férrea, de manera que fuera posible lograr integrarla con los otros modos de transporte”.

Para el propósito de lograr los objetivos planteados, la política estableció seis estrategias20, y definió las metas y la inversión prevista lograrlas, al igual que las necesidades regulatorias e institucionales requeridas para definir las responsabilidades y derechos de cada uno de los actores involucrados en el proceso de ejecución, seguimiento y control.

La política ferroviaria nacional se fija dentro del marco de la filosofía de diferentes instituciones nacionales e internacionales, quienes establecen posiciones y lineamientos

fundamentales que orientan dicha política. El Banco Mundial plantea que el Estado es

fundamental para el proceso de desarrollo económico y social, pero no como agente directo del crecimiento, sino como socio y elemento catalizador e impulsor de ese proceso. Este actor se orienta a generar las condiciones necesarias para que el desempeño económico de los países les permita encontrar sendas de crecimiento más estables donde el mercado pueda funcionar libremente y plantea que la infraestructura física es de vital importancia para el crecimiento económico de las naciones, razón por la cual al observar el aumento de la inversión en éste sector así como su escasa cobertura, propone una reforma que esté dirigida a mejorar las condiciones de acceso y la calidad en la prestación de los servicios21.

El Banco Mundial declara que los gobiernos de los países en vía de desarrollo no han sido muy exitosos en la generación y administración del flujo de servicios de infraestructura y revela tres problemas comunes: ineficiencia operativa, ineficiencia

financiera y mantenimiento inadecuado22.

20 _{Documento Conpes 2776 del 26 de abril de 1995. Págs. 12 y 13.} 21

BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial: Infraestructura y Desarrollo. 1994

La gestión del Banco va dirigida hacia una complementariedad de los diferentes medios de transporte, proponiendo el cambio de estructura de mercado, es decir, el paso de monopolios naturales a la realización de una desagregación en las funciones inherentes a éste sector, que va acompañada de una transición a la competencia al interior de los modos para elevar la eficiencia de los mismos, lo que significa la inclusión del sector privado en la prestación de los servicios de infraestructura. El Banco Mundial estimula la coordinación multimodal para mantener la coherencia global de las actividades. La rapidez y confiabilidad del transporte de mercancías necesita que los proveedores de servicios de transporte sean capaces de ofrecer un servicio puerta a puerta, que por lo general supone combinar las distintas modalidades de transporte.

En la década de los noventa, el Banco Mundial propuso adoptar un modelo que separaba el servicio ferroviario en rehabilitación y mantenimiento a cargo del Estado y la operación de las vías a cargo del sector privado, y este fue el modelo que adoptó Colombia. Sin embargo, dicho modelo no funcionó debido a que la rehabilitación, el mantenimiento y la operación son actividades que necesariamente requieren estar vinculadas, por cuanto es el operador quién sabe dónde y cuándo requiere mantenimiento su vía y conoce la urgencia de la rehabilitación y por esto, en 1997 el Estado optó por la integración de estas actividades dejándolas a cargo del sector privado y limitando su función solo a ejercer el control.

Como recomendación del Banco Mundial, para la regulación que debe acompañar la participación del sector privado se deben acoger tres consideraciones: primero: proporcionar recursos, autonomía y credibilidad suficientes para el organismo regulador; segundo: cuando sea necesario regular los precios se deben elegir instrumentos que alienten la eficacia en función de los costos en la entidad regulada, y tercero: conseguir la participación de los consumidores en el proceso regulador.

Siguiendo los postulados propuestos por el Banco Mundial, el Departamento Nacional

de Planeación -DNP, plantea en los diferentes documentos CONPES23 y en los Planes

de Desarrollo24 la vinculación del sector privado en la financiación de la

infraestructura, lo que le permitirá al gobierno mantener los niveles de inversión requeridos para lograr una infraestructura competitiva, lograr una mayor eficiencia en la prestación de los servicios y disponer de recursos para otros fines.

En la medida que la integración del sistema de transporte es un aspecto fundamental, el DNP propone una política que busque un complemento entre los diferentes modos evitando la competencia entre los mismos. La necesidad de integración entre los diferentes modos se fundamenta en las condiciones geográficas del país y la localización de las zonas productivas, lo cual requiere explorar diversas opciones de acuerdo con el tipo de carga y la zona del país, para promover la interconexión entre los modos existentes.

Los planteamientos del DNP siguen entonces los principios de la política propuesta por el Banco Mundial para el sector de infraestructura, en la medida que hace énfasis en la

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Documentos Conpes 2648 de 1993 y 2775 y 2776 de 1995.

24 _{PLANES DE DESARROLLO: La Revolución Pacífica (1990-1994), El Salto Social (1994-19998) y Cambio para}

necesidad de participación del sector privado, y en la conformación de un esquema multimodal de transporte que facilite el crecimiento económico del país y la inserción de la economía en los mercados mundiales.

El Ministerio de Transporte como representante del gobierno central en la formulación, implementación y vigilancia de la política pública férrea, ha sido otro actor trascendental. Siguiendo los lineamientos de política planteados por el Banco Mundial, el Ministerio de Transporte, consideró la importancia y necesidad de involucrar al sector privado en la recuperación del sector de infraestructura a través de las concesiones. El Ministerio de Transporte como rector de política es el encargado de emitir el Plan Maestro de Transporte Nacional y para ello cuenta con el apoyo de la Agencia Nacional de Infraestructura como unidad ejecutora. Así también han evolucionado los demás Ministerios, contando con Agencias u otras entidades para evitar el conflicto entre la ejecución y el pensamiento o definición de política. La regulación del servicio de transporte es función del Ministerio de Transporte. Las normas para la prestación del servicio las emite el Ministerio y la Superintendencia de Puertos y Transporte les hace seguimiento.