Tras el fracaso del Programa Nacional de Concesiones de Autopistas, México se planteó llevar a cabo una importante reforma de los sistemas de participación privada en infraestructura a fin de corregir errores pasados. El nuevo planteamiento que se desarrolla en México incluye tres esquemas: las concesiones carreteras, los proyectos de prestación de servicios y el esquema de aprovechamiento de activos. Las concesiones de carreteras son una versión reformada de las concesiones de carreteras de peaje que se venían licitando desde años atrás. Los proyectos de prestación de servicios son contratos en los que el Gobierno paga al inversor prestador de servicios, mediante la modalidad de peaje sombra, que depende del uso de la vía y de su disponibilidad. El esquema de aprovechamiento de activos consiste en sacar a concurso paquetes de concesiones de autopistas de peaje, precedentes del rescate carretero junto a obras adicionales. Este nuevo programa está a cargo de la SCT, quien ejecuta el gasto y organiza la adjudicación de los contratos. Concesiones de carreteras
El nuevo esquema de concesiones de carreteras se comenzó a promover por el entonces nuevo Gobierno del presidente Vicente Fox en diciembre de 2000. El objetivo era articular y consolidar la red troncal de carreteras, tal y como se estipula en el Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Dicho plan
consideraba una línea de acción consistente en el Programa de Construcción de Carreteras de Peaje, mediante nuevos esquemas de financiación y concesiones. Con ello se buscaba estimular la inversión, tanto pública como privada, en la construcción de la infraestructura de carreteras que el país necesitaba.
El marco legal lo constituye actualmente un conjunto de leyes básicas. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en otros países, como es el caso de España y Chile, en México no existe una normativa sobre concesiones definida ex profeso. Se aplica la legislación de la Ley de Caminos, y a falta de disposición expresa se aplican los Códigos de Comercio, Civil Federal y Federal de Procedimientos Civiles y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
La SCT es la entidad pública que expide el título de concesión. El licitador que gane el concurso constituirá un fideicomiso (fideicomiso de administración de la empresa concesionaria) para administrar los ingresos de la concesión de acuerdo con la prelación de pagos establecida.
Una de las principales novedades del nuevo sistema de concesiones fue la creación del Fideicomiso Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA), constituido por el Gobierno Federal en BANOBRAS para apoyar la financiación de proyectos de infraestructura con participación privada. La finalidad de este fideicomiso es aportar los recursos públicos solicitados por el concesionario y gestionar los recursos que el proyecto genere para la administración pública de acuerdo al contrato de concesión. Para tal fin, está previsto que FINFRA suscriba un convenio de aportaciones con el fideicomiso de administración de cada empresa concesionaria y la SCT.
El nuevo sistema de concesiones definido en México cuenta con importantes diferencias respecto al mecanismo empleado en el Programa Nacional de Autopistas. Entre los aspectos que se destacan en el nuevo esquema de concesiones, cabe hacer especial mención a los siguientes:
La concesión se otorga por un plazo legal máximo de 30 años.
Se establecen tarifas promedio máximas que inducen el establecimiento de peajes accesibles para los usuarios.
La SCT entrega a los concursantes el proyecto y las expropiaciones, incluyéndose los permisos correspondientes.
Cuando sea necesario, el Gobierno Federal puede otorgar –a través de FINFRA– una aportación inicial no muy cuantiosa al concesionario para hacer financieramente factibles los proyectos.
El Gobierno permite que el concesionario solicite una garantía de ingreso mínimo, que recibe el nombre de Compromiso de Aportación Subordinada (CAS), cuyas características se explican en detalle más adelante.
El criterio de adjudicación establecido es el de otorgar la concesión a aquél que solicite un menor apoyo económico del Gobierno, medido como la suma del subsidio inicial y del valor presente neto del compromiso de aportación subordinada solicitado.
En caso de que el concesionario acepte el compromiso de aportación subordinada, si una vez pagada la deuda los ingresos son superiores a los estimados, la parte que exceda los ingresos previstos se repartirá entre el concesionario y FINFRA. La SCT ha establecido como norma que cada tramo sacado a concesión debe contar con un proyecto ejecutivo completo, correcto y consistente en todas sus partes. El proyecto ejecutivo de referencia se entrega a los concursantes para su revisión. Los licitadores cuentan con un plazo determinado, entre 90 y 180 días, para verificar el proyecto ejecutivo y proponer cambios que lo mejoren, corrijan errores o incongruencias o resuelvan posibles inconsistencias.
Los licitadores pueden plantear modificaciones al proyecto ejecutivo y a otros documentos básicos. En caso de aceptación por la SCT, las modificaciones introducidas serán obligatorias para todos los participantes. Una vez que los concursantes revisen el proyecto ejecutivo y lo acepten, se reconoce que éste será el proyecto ejecutivo definitivo con el cual se prepararán las propuestas y adelantarán las obras. Ésta es una de las mayores diferencias entre el sistema concesional mexicano y el de otros países del mundo como Chile o España, en los que cada licitador tiene gran libertad para elaborar su propio proyecto sobre la base de unos proyectos de referencia o anteproyectos facilitados por el gobierno.
La SCT entrega unas estimaciones de la demanda de tráfico del proyecto (volumen, composición y tasas de crecimiento esperadas) como parte de los documentos del concurso. Estos estudios podrán o no ser tomados en cuenta por los concursantes para preparar su propuesta. La SCT no incurre en responsabilidad alguna con la presentación de estos estudios.
El nuevo esquema de concesiones de carreteras identifica los riesgos más importantes y establece mecanismos y procedimientos apropiados para hacerles frente, siempre siguiendo el principio de asignar el manejo de cada uno de ellos al participante mejor dotado para hacerlo. En lo referente al riesgo de construcción, los costos de construcción serán responsabilidad exclusiva del concesionario, por tanto, el riesgo del proyecto ejecutivo y de su ejecución será asumido totalmente por él. Asímismo, para cubrir los eventos fortuitos, el concesionario deberá contratar los seguros que considere convenientes. Además, la SCT prevé que los concesionarios incluyan una cantidad fija dentro del presupuesto del proyecto para obras que se identifiquen durante la construcción, que podrá aplicarse a contingencias relacionadas con la liberación del derecho de vía, obras requeridas por razones sociales, ambientales o arqueológicas, o a obras imprevistas en razón de imponderables geotécnicos o hidrológicos, o simplemente imprevisibles. Con este objetivo, el concesionario establece una garantía a favor del fideicomiso por el 17% del monto total de construcción del proyecto para asegurar su terminación.
El riesgo de retraso de obra imputable al concesionario se cubre con una fianza de cumplimiento a favor de la SCT por el 3% del monto total de construcción de las obras. En caso de que se retrasen por causa de fuerza mayor, la SCT extenderá el plazo por un período equivalente al del retraso de la obra. De prolongarse tales causas, el concesionario podrá solicitar la terminación anticipada de la concesión, lo que implicará la pérdida de su capital.
Durante la construcción, el concesionario podrá proponer mejoras o soluciones técnicas a la SCT que, dando iguales o mejores resultados, lleven a reducción de costos. Si la SCT aprueba la propuesta, los ahorros se descontarán de los costos de construcción y se reducirán proporcionalmente los aportes de cada fuente de financiación. Por otra parte, a petición del concesionario, el proyecto ejecutivo podrá modificarse durante la ejecución de la obra, previa autorización de SCT, de manera que implique mayores costos. Los sobrecostos que se deriven de estas modificaciones serán asumidos siempre por el concesionario.
Siguiendo el procedimiento establecido en la Ley de Caminos, Puertos y Autotransporte Federal, las licitaciones tendrán dos etapas: una evaluación técnica y otra evaluación económica. Previamente, se realizará una precalificación en la que los licitadores deberán demostrar su experiencia constructiva, de operación y su solvencia económica. La experiencia constructiva requiere haber construido y/o modernizado no menos de 100 km de carreteras de tipo A2 pavimentada o superior y 10 estructuras. La experiencia del operador del proyecto requiere haber operado carreteras o puentes de peaje durante al menos tres años durante los últimos 15 años. La solvencia económica del consorcio se demostrará con los estados financieros auditados de los dos últimos años, que incluyen todos los miembros del consorcio.
La SCT evaluará simultáneamente los aspectos técnicos, económicos y financieros. Después de la presentación de las propuestas no se permitirá realizar cambios en el proyecto ejecutivo, excepto por causas técnicas, arqueológicas o sociales, y con la previa autorización de la SCT. Para evitar propuestas con precios excesivamente bajos, la SCT exigirá a los concursantes acreditar la solvencia del presupuesto general de obra, conforme a los precios de mercado nacional vigentes en los días previos a la presentación de las propuestas. La SCT puede exigir también explicaciones sobre la estructuración financiera deuda/patrimonio, o los costos previstos antes de adjudicar, teniendo la potestad de descalificar propuestas que no logren cumplir con los compromisos de crédito antes de empezar la obra.
Los concursantes están obligados a hacer aportaciones patrimoniales de al menos el 25% del monto total de la inversión total del proyecto, que excluyen impuestos, intereses de la deuda y comisiones por servicios financieros. Estos aportes pueden entregarse pari-passu con las aportaciones iniciales acordadas con el Gobierno y las aportaciones de la deuda, siempre y cuando la concesionaria demuestre la existencia de ese patrimonio en efectivo o presente una carta de crédito por el equivalente del 75% del total del patrimonio comprometido, cuyo monto puede disminuir de acuerdo al avance de la obra.
La concesión se otorga al concursante que solicite la menor cantidad de recursos fiscales (suma del monto del compromiso de aportación inicial y el valor presente neto del Compromiso de Aportación Subordinada, CAS) u ofrezca la mayor contraprestación al Estado, dependiendo de las peculiaridades del proyecto. El Estado puede mejorar la rentabilidad de un proyecto al incorporar a la concesión otros tramos en operación cuyas inversiones estén ya efectuadas. El compromiso de aportación inicial es una aportación que puede conceder el Gobierno Federal y que, en su caso, será facilitada al concesionario por FINFRA establecido en BANOBRAS. Las aportaciones tienen límites máximos para cada proyecto. El concesionario no tiene obligación de devolver al FINFRA la cantidad solicitada como aportación inicial, pero si el aporte patrimonial se recupera con la TIR esperada antes
de finalizar la concesión, deberá compartir con FINFRA los excedentes de ingresos, de acuerdo a reglas previamente acordadas.
El CAS consiste en una garantía de ingreso mínimo, que puede ser solicitada por los licitadores, si así lo consideran conveniente para dar una mayor seguridad a la financiación ajena. El monto del CAS es aquél que el concesionario haya establecido en su propuesta y es como máximo una cantidad equivalente al servicio de la deuda solicitado. Esta garantía tiene un costo financiero para el concesionario, y sólo será exigible una vez que la SCT haya emitido la autorización para el inicio de la operación.
Con el fin de hacer frente al compromiso de financiación subordinada, el FINFRA abre una subcuenta, alimentada inicialmente con sus recursos propios, mediante la cual constituye un fondo contingente por la cantidad solicitada por el concesionario, a fin de contar con los recursos necesarios para el CAS. Con el CAS, el FINFRA cubre la totalidad de la diferencia requerida, siempre y cuando los recursos por compromiso de aportación subordinada que el concesionario haya solicitado en su propuesta sean superiores o iguales al importe del servicio de la deuda que ese año no pueda ser cubierta por el flujo de caja libre. A diferencia de la aportación inicial, el concesionario debe repagar a FINFRA las cantidades acordadas como aportación subordinada, que incluyen intereses a la misma tasa de interés que haya acordado para los créditos.
Como contraprestación al sistema de ingreso mínimo garantizado que supone el CAS, se contempla que la generación de flujos de ingresos superiores a los previstos se traduzca en mayores beneficios para todos los participantes. En primer lugar, el crédito bancario se recuperará en el plazo previsto e incluso con anterioridad al mismo. En segundo lugar, el rendimiento requerido por los accionistas se alcanzará con anterioridad a lo establecido en un principio. En tercer lugar, a partir de que se haya recuperado el capital con su rendimiento, se contará con flujos residuales del proyecto hasta que venza el plazo de la concesión, distribuyéndose dichos flujos entre el concesionario y FINFRA.
Para determinar en qué momento la concesión debe empezar a aportar recursos al FINFRA, se ha establecido una metodología de cálculo que se aplica con el fin de encontrar la tasa de rendimiento del capital, para que una vez alcanzado el retorno –conforme a la propuesta del concesionario en la licitación– se inicie el período de distribución de los flujos residuales. El retorno del capital se obtiene calculando el valor presente de la diferencia entre las aportaciones de capital destinadas a la construcción del proyecto y los ingresos netos que hayan sido entregados a la empresa concesionaria o a sus inversores, después de pagada la deuda bancaria, y en su caso las aportaciones subordinadas.
Para el seguimiento de la tasa de rentabilidad del capital, el concesionario deberá realizar el cálculo durante el período de operación anualmente y presentarlo a la SCT y al FINFRA a más tardar tres meses después de cerrar cada ejercicio. Para el análisis y la revisión de los cálculos, la SCT y el FINFRA podrán solicitar al concesionario la información que consideren conveniente.
Este proceso se simplifica en caso de que el proyecto en concesión sea suficientemente rentable. Si en lugar de solicitar aportación inicial o compromiso de aportación subordinada, el ganador del concurso ofrece pagar una contraprestación al Gobierno por el otorgamiento de la concesión, ésta deberá pagarse en su totalidad antes de la entrega de los tramos de la concesión.
En cuanto al nivel de peaje por establecer, la SCT determina la tarifa promedio máxima que puede aplicarse en la carretera por tipo de vehículo en función de las características de cada ruta. El concesionario no puede exceder la tarifa promedio máxima, pero puede aplicar tarifas inferiores si esto le resulta más conveniente.
En algunos casos, el contrato de concesión prevé que si el tráfico sobrepasa cierto umbral (generalmente 7.500 vehículos diarios) el concesionario tendrá la opción de ampliar el número de carriles de la vía. El concesionario deberá obtener los recursos necesarios sin aportaciones adicionales del Gobierno para financiar dicha ampliación.
Si el concesionario decide no ejercer la opción, la SCT podrá terminar la concesión anticipadamente. En este caso, los flujos del proyecto seguirán afectos al fideicomiso de administración a fin de que se cumplan las obligaciones con los financiadores ajenos. En este caso, no obstante, el concesionario tendrá derecho a recuperar su capital de riesgo invertido. En caso de quiebra durante la vida de la concesión, la SCT revocará la concesión, lo que dará lugar a que ésta termine de forma anticipada y los bienes reviertan a favor del Gobierno Federal. Sin embargo, los ingresos derivados de la explotación del proyecto seguirán ligados al fideicomiso de administración para el pago del servicio de la deuda, manteniéndose el CAS otorgado por el FINFRA, hasta la total amortización de los créditos. El proyecto será operado por la SCT a través del esquema que juzgue pertinente. El Cuadro 8.4 recoge las concesiones de carreteras que han sido adjudicadas en México recientemente. Como se observa, la actividad en los últimos años ha sido muy grande. El Cuadro 8.5 recoge los proyectos en licitación y preparación, que en su mayor parte son proyectos urbanos con pocos kilómetros pero una elevada inversión. La SCT dispone también de una cartera de seis proyectos en preparación.
Proyectos de Prestación de Servicios
El esquema de Proyectos de Prestación de Servicios (PPS) es un nuevo modelo impulsado recientemente por el Gobierno Federal, muy similar al peaje sombra aplicado en Reino Unido, Portugal y España. Se ha pensado tanto para proyectos de transporte, especialmente carreteras, como para proyectos de educación y sanidad. El primero bajo esta modalidad fue el contrato para modernizar la carretera federal Irapuato-La Piedad, exitosamente adjudicado en agosto de 2005.
En el caso de proyectos de carreteras, el esquema PPS se utiliza mayormente para la modernización de caminos existentes donde no es factible cobrar peajes, aunque en algunos casos se puede aplicar a autopistas de peaje. Por consiguiente, en la mayoría de los casos, los pagos al concesionario los efectúa el Gobierno y no el usuario de la vía, siguiendo el modelo de peaje sombra. El inversor prestador de los servicios es el responsable, no obstante, de obtener la financiación necesaria para costear las obras iniciales estipuladas en el contrato.
El esquema PPS se sustenta sobre una concesión adjudicada mediante licitación pública, que otorga al concesionario el derecho exclusivo de firmar el contrato de prestación de servicios. El plazo de concesión establecido es un plazo fijo que puede oscilar entre los 15 y los 30 años. El contrato establece una asociación entre la entidad gubernamental titular de la obra pública objeto de concesión y un consorcio privado a fin de diseñar, financiar, construir, mantener y operar una determinada carretera. La prestación del servicio es llevada a cabo por la empresa privada a cambio de pagos periódicos trimestrales que dependen tanto de la disponibilidad como del uso de la vía.
Los criterios definidos por la SCT para que un proyecto sea tramitado a través de la modalidad PPS son: que tenga un impacto social y económico en el desarrollo regional, que sea viable económica y financieramente, que atraiga la inversión privada y que sea aprobado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
Al igual que se ha hecho en otros países del mundo, el proyecto debe someterse a un análisis de la eficiencia del uso de los recursos públicos value for money. Dicho análisis tiene la misión de determinar si los beneficios sociales netos son iguales o mayores a los que se obtendrían al emplear un esquema convencional de obra pública.
Cuadro 8.4:
Concesiones adjudicadas en México
Cuadro 8.5:
Programa de concesiones en licitación y preparación
Fuente: Secretaría de Comunicación y Transportes del Gobierno de México. Fuente: Secretaría de Comunicación y Transportes del Gobierno de México.
Proyecto Longitud (Km) Costo (en millones de USD)
Libramiento de Matehuala 14,2 33,0
Libramiento de Merxicali 41,0 61,0
Amozoc-Perote y Libramiento de Perote 12,0 142,8
Tepic. Villa Unión 237,8 234,0
Morelia-Salamanca 83.0 134,7
Libramiento norte de la ciudad de México 222,0 452,3
Libramiento de Tecpán 4,0 13,5
Monterrey Saltillo y libramiento Poniente de Saltillo 92,0 213,1 Puente Internacional Reynosa-McAllen “Anzaldúas” 10,0 50,0
Arriaga-Ocozocouatla 1.395,0 165,6
Puente Internacional San Luis-Río Colorado 0,4 6,2
Libramiento de Irapuato 30,0 47,7
Perote-Xalapa y libramiento de Xalapas 60,0 205,8
Puente Internacional Rio Bravo-Donna 0,2 15,4
Libramiento de Chihuahua 42,0 92,3
Ejutla-Puerto Escondido 104,0 215,4
Libramiento de la Piedad y acceso a la autopista 18,0 56,6
Total 1.219,1 2.139,6
Proyecto Longitud (Km) Costo (en millones de USD)
Libramiento de Ciudad Vallés y
Tamuín - 107,7
La Venta-Colegio Militar 22 307,7
Colegio Militar-Chalco 40 269,2
Indios Verdes-Santa Clara 12 115,4