Como se comentó arriba, la aprobación de la Ley 13/2003 Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública supuso un nuevo impulso al modelo concesional en España, por varias razones. En primer lugar, dicha ley extendía el modelo concesional, que durante años había sido empleado para concesiones de autopistas de peaje, a todo tipo de obras públicas. En segundo lugar, permitía que se pudieran sacar a concesión la rehabilitación, mejora, mantenimiento y explotación de infraestructura ya construida. Y, en tercero, permitía poner en marcha concesiones de peaje sombra en las carreteras de titularidad estatal, ya que con anterioridad a esa ley, el peaje sombra se encontraba legislado únicamente por las leyes específicas de algunas comunidades autónomas.
El Cuadro 7.3 muestra la evolución de la inversión en concesiones de todo tipo de infraestructura en España por tipo de administración contratante en el período 2003-2007. Se observa que las inversiones llevadas a cabo por las administraciones autonómicas y locales han ido ganando peso específico en los últimos años. La inversión en concesiones del Gobierno Central sufrió un importante frenazo a
partir de 2004, pero con el paso del tiempo ha ido ganando importancia. En 2007 la inversión del Gobierno Central fue muy importante debido, fundamentalmente, a la fuerte inversión que supuso el lanzamiento del programa en la rehabilitación de las denominadas autovías de primera generación en régimen de peaje sombra, que se describirá en adelante con más detalle.
El Cuadro 7.4 muestra la evolución de las inversiones en concesiones de obra pública desde 2003 hasta 2007. Se observa que el proceso encaminado a promover la inversión privada, que culminó con la aprobación de la Ley de Concesiones en 2003 ha tenido un efecto muy importante. Por una parte, se han otorgado en concesión diferentes tipos de obras públicas (ferrocarriles, aeropuertos, intercambiadores de transporte urbano y hospitales, entre otros). Por otra parte, en lo que a carreteras se refiere, se han comenzado a licitar concesiones sobre la base de carreteras o autopistas ya construidas. En el caso de España esas concesiones se han llevado a cabo siempre bajo la modalidad de peaje sombra, debido al importante rechazo social que existe en España al establecimiento de peajes en vías que están ya en explotación.
El Cuadro 7.4 muestra que los proyectos de carreteras y autopistas siguen siendo los más importantes en España: un 51,88% de la inversión adjudicada en concesiones en este período ha sido para estos proyectos. De la misma manera, con los años se observa una tendencia a que los proyectos de concesión de carreteras sean proyectos de rehabilitación, mantenimiento y operación.
Cuadro 7.3:
Evolución de las inversiones en concesiones en España
por tipo de administración contratante (en millones de EUR)
Concesiones de carreteras en régimen de peaje sombra
En cuanto a las concesiones de carreteras en los últimos años ha habido una clara tendencia por parte tanto del Gobierno Central como por parte de los gobiernos regionales y locales a lanzar concesiones de peaje sombra. Esta tendencia ha venido provocada fundamentalmente por dos motivos: el primero es el trato favorable que de acuerdo a las normas de EUROSTAT tienen las concesiones de peaje sombra, el cual permite a los gobiernos diferir la contabilización de las inversiones a efectos de déficit público a lo largo del plazo de la concesión. El segundo es el efecto positivo que la aplicación del peaje sombra tiene para los gobiernos, a fin de evitar el rechazo social que genera la aplicación del peaje convencional, especialmente, en carreteras ya construidas.
El peaje sombra empezó a ponerse en marcha en España años antes de la entrada en vigor de la Ley 13/2003 Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública, debido a que las legislaciones de algunos gobiernos regionales o locales (como es el caso de la comunidad de Madrid, comunidad de Murcia o comunidad de Navarra) permitían su aplicación. Los primeros proyectos de peaje sombra que se llevaron a cabo en España fueron:
Fuente: SEOPAN - Asociación de Empresas Constructoras de Ámbito Nacional de España. Fuente: SEOPAN - Asociación de Empresas Constructoras de Ámbito Nacional de España.
Administración 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL %
Administración central 3,501.40 641.3 954.6 5,859.40 10,956.70 36.76
Administración autonóma 1,835.30 2,597.30 4,280.60 2,353.10 3,327.90 14,394.20 48.29
Administración local 356.7 183.6 1,986.30 1,225.30 706.6 4,458.50 14.96
Total 5,693.40 2,780.90 6,908.20 4,533.00 9,893.90 29,809.40 100.00
Tipo de infraestructura 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL %
Portuarias 100,1 - 292,4 7,5 - 400 1,34 Carreteras 2.321,10 1.772,70 2.330,30 417,3 8.624,10 15.465,50 51,88 Nueva infraestructura 2.321,10 259,3 1.632,80 417,3 2.934,70 7.565,20 25,38 Mantenimiento y explotación - 1.513,40 697,5 - 5.689,40 7.900,30 26,50 Ferroviarias 1.443,10 - - - - 1.443,10 4,84 Aeroportuarias 113,8 - - 185,2 - 299 1,00 Hidraúlicas - - - 210,4 12,8 223,2 0,75 Desalación 199,7 - 35,9 947,1 152,8 1.335,50 4,48 Movilidad urbana - 104,4 422,6 944,1 363,3 1.834,40 6,15 Aparcamientos 33,3 78,2 193,1 284,6 76,9 666,1 2,23 Sanitarias - 431,3 1.422,30 - 48,5 1.902,10 6,38 Servicios sociales 792,1 26,6 265,5 9,1 60,6 1.153,90 3,87 Otras 690,2 367,7 1.946,20 1.527,80 554,9 5.086,80 17,06 Total 5.693,40 2.780,90 6.908,30 4.533,10 9.893,90 29.809,60 100,00
Autovía del Noroeste en Murcia, adjudicada en 1999 sobre la base de la Ley 4/1997, sobre Construcción y Explotación de Infraestructura de la región de Murcia. Autovía Semiorbital M-45 y la Autovía M-503 o ruta de los Pantanos en Madrid, adjudicadas sobre la base de Ley 11/97 de la comunidad de Madrid.
Autovía Pamplona-Logroño en Navarra, adjudicada en 2002 sobre la base de la Ley Foral 21/01.
Autovía de los Viñedos en Castilla la Mancha, adjudicada en 2003 sobre la base de la Ley 7/2002 de la comunidad de Castilla-la Mancha.
La entrada en vigor de la Ley 13/2003 ha supuesto un impulso muy importante a la puesta en marcha de proyectos de peaje sombra, especialmente como medio para rehabilitar, mantener y explotar carreteras y autopistas que se encontraban ya construidas.
Este sistema ha sido empleado por algunas diputaciones provinciales, como las de Cuenca y Toledo, para garantizar la rehabilitación y el mantenimiento de redes de carreteras locales. No obstante, la iniciativa de mayor importancia a este respecto ha sido la utilización del contrato de concesión por parte del Ministerio de Fomento con fin el de rehabilitar, mantener y explotar las denominadas autovías de primera generación.
Dichas autovías se plantearon en los años ochenta como un modo de mejorar la red de carreteras convencionales, entonces existentes mediante la duplicación de la calzada original. Debido a que la financiación de dichas actuaciones se planteo con recursos exclusivamente presupuestarios, el Gobierno decidió mantener prácticamente iguales los trazados originales al hacer la duplicación, a fin de ahorrar costos. Con los años se ha visto que estas medidas no fueron del todo acertadas, ya que dichas actuaciones llevaron a que las autovías de primera generación fueran mucho más inseguras e incómodas para los usuarios, que las autopistas o autovías diseñadas con estándares geométricos adecuados.
Debido a que la mayoría de las autovías de primera generación, básicamente aquellas que conectan Madrid con las principales ciudades españolas en la costa, tienen mucha importancia para el país debido a su intenso tráfico, el Gobierno se ha planteado la mejora de dichas autovías a fin de armonizar sus estándares de trazado con los de las nuevas autovías y autopistas de peaje. Dado el alto costo de dichas actuaciones, el Ministerio de Fomento planteó llevarlas a cabo a través de concesiones de peaje sombra, mediante las cuales se adjudicará a operadores privados la rehabilitación, el mantenimiento y la explotación de dichas vías por un período de tiempo determinado. El pago al concesionario se realizará bajo la modalidad de peaje sombra, sobre la base del tráfico que circule en la autovía y de una serie de indicadores de calidad establecidos en los contratos.
Estos contratos de concesión –adjudicados recientemente– han sido objeto de una gran polémica originada por la extrema complejidad con la que se diseñaron y, en especial, por el complejo y exhaustivo sistema de indicadores de calidad que incluyeron. En el Cuadro 7.5 figuran los contratos de concesión de autovías de primera generación que fueron adjudicados en España en noviembre de 2007.
Cuadro 7.5:
Autovías de primera generación adjudicadas en España (noviembre 2007)
Fuente: elaboración propia.
Al margen de las concesiones mencionadas con anterioridad, las comunidades autónomas han continuado poniendo en marcha proyectos de concesión en régimen de peaje sombra, debido a las importantes ventajas que dicho mecanismo tiene a efectos de imputación de las inversiones en el déficit público. Por ejemplo, en 2005, la comunidad de Valencia lanzó el proyecto para la mejora, conservación y explotación de la nueva autopista de peaje sombra CV-35 entre Valencia y Losa del Obispo, con un plazo de concesión de 35 años y una inversión estimada de EUR 200 millones, que fue adjudicada al Grupo Sacyr-Vallehermoso.
Recientemente, la Consejería de Infraestructura de la comunidad Valenciana ha anunciado un plan futuro para continuar licitando autopistas en régimen de peaje sombra. Entre los
Nombre las que discurreProvincias por Inversión Millones
de EUR Socios
A-1: Santo Tomé del
Puerto-Burgos Segovia Burgos 475,23 EUROPISTAS (95%) VALORIZA CONSERVACIÓN (5%) A-2: Madrid-R-2 Madrid Guadalajara 409,19 OHL (70%)/ELSAN PACSA (25%)
TÉCNICA Y PROYECTOS (5%) A-2: Calatayud-Alfajarín Zaragoza 402,85 GRUPISA (60%) FERROVIAL (40%)
A-31: Bonete-Alicante Albacete-Alicante 394,48 ORTIZ (21%)/INTERSA (21%) RUBAU (19%) ARASCÓN (17%) VELASCO (17%) INOCSA (5%) A-2: L.P. Soria/Guadalajara
y Calatayud Soria Zaragoza 350,03 IRIDIUM (35%) DRAGADOS (30%) IMESAPI (30%) INTECSA-INARSA (5%) A-4: Puerto Lápice-Venta
Cárdenas Ciudad Real 319,06 ALDESA (23,5%) ALVAC (23,5%) AZVI (23,5%) CNES. SANCHEZ DOMINGUEZ (23,5%) INYPSA (6%) A-3 y A-31: L.P. Madrid-
Cuenca-Albacete Cuenca 277,88 FCC (70%) MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURAS (25%) PROYECTOS Y S. (5%) A-2: R2-2 y L.P. Soria-
Guadalajara Guadalajara 263,57 ACCIONA (100%)
A-31: La Roda-Bonete Albacete 254,66 CONSTRUCCIONES SARRIÓN (40%)
CYOPSA-SISOCIA (40%)/GETINSA (12,5%) VISEVER (7,5%)
A-4: Madrid R-4 Madrid 249,16 ISOLUX CORSÁN (48,75%)/ELSAMEX (46,25%)
proyectos planteados se incluyen la CV-50 con el Túnel de la Calderona, el acceso norte al Puerto de Valencia y la Autovía del Vinalopó con Alicante.
Entre 2005 y 2006 la Xunta de Galicia adjudicó tres concesiones para la construcción, mantenimiento y explotación durante 30 años de tres autopistas en concesión bajo el esquema de peaje sombra: la Autovía de Barbanza (entre Padrón y Santa Uxía de Ribeira), la Autovía Santiago-Brión y la Autovía de Salnés.
Otras comunidades autónomas también han desarrollado recientemente proyectos de concesión bajo la modalidad de peaje sombra. Entre ellas destacan Aragón, Asturias Baleares, Cataluña y Madrid.
Concesiones ferroviarias
En cuanto a las concesiones ferroviarias en España, la más importante es el tramo del ferrocarril de alta velocidad Figuras-Perpignan en la frontera entre Francia y España. La concesión Figueras-Perpignan tiene como objeto el diseño, la financiación, la construcción, la explotación y el mantenimiento de una nueva línea de alta velocidad de tráfico mixto entre las dos ciudades que le dan nombre.
Al tratarse de una concesión internacional y dada la complejidad del proyecto, los dos países implicados decidieron adjudicarla por procedimiento negociado. La primera licitación se resolvió en abril de 2003 en favor del consorcio denominado Euroferro, conformado por las empresas Dragados, Bouygues, DTP Terrassement y DV Construction. Pero dicho consorcio renunció a la adjudicación, debido a que en la negociación no se consiguieron garantías suficientes por parte de las administraciones francesas y españolas. La concesión se volvió a licitar, esta vez con mayores garantías, al grupo TP Ferro, integrado por las empresas ACS-Dragados y Eiffage, firmándose el acuerdo el 17 de febrero de 2004. La duración total del contrato de concesión actual es de 50 años: 5 años de construcción y 45 años de operación.
Infraestructura urbana y metropolitana
En los últimos años, se han promovido también importantes licitaciones de infraestructura metropolitana en distintas ciudades de España, amparadas en la figura del contrato de concesión de obra pública. Algunas de las obras desarrolladas en concesión son: el Metro de Sevilla adjudicadoen 2004, las líneas 1 y 2 del Metro de Málaga adjudicadas en 2004, los Tranvías del Baix Llobregat y del Besos en Barcelona adjudicados en 2000 y 2003, respectivamente, y el Tranvía de Tenerife adjudicado en 2004.
La ciudad que se ha mostrado más activa en la adjudicación de proyectos de transporte urbano en concesión ha sido Madrid. En los últimos años, el Consorcio de Transportes de Madrid y la Comunidad de Madrid han otorgado en concesión importantes actuaciones para mejorar el transporte metropolitano: tres metros ligeros (Parla, Pozuelo-Boadilla y San Chinarro-Las Tablas); la expansión de la línea 8 del Metro de Madrid a la nueva Terminal 4 del Aeropuerto de Barajas; y, el Ferrocarril suburbano entre las localidades de Móstoles y Navalcarnero.
Además de ello, la comunidad de Madrid ha desarrollado un ambicioso plan de construcción de intercambiadores de transporte público financiados también bajo la modalidad de concesión (avenida de América, Príncipe Pío, Moncloa, Plaza de Castilla y Plaza Elíptica).
Equipamiento público y hospitalario
Finalmente, en los últimos años ha habido un crecimiento muy importante de las concesiones en equipamiento social y hospitalario en España. En cuanto a los hospitales han sido dos comunidades autónomas las que han estado más activas: Madrid y Valencia. En Valencia, el primer hospital adjudicado fue el de Alcira en 1999, con una inversión de EUR 123 millones. Años más tarde, en esa misma comunidad autónoma se otorgaron en concesión los hospitales de Denia, Torrevieja y Manises.
En lo que respecta a la comunidad de Madrid, en los últimos años se han adjudicado varios hospitales (Majadahonda, Valdeberardo Sur, San Sebastián de los Reyes, Coslada, Aranjuez, Valdemoro, Arganda y el Hospital Infanta Leonor en Madrid). El Gobierno de la comunidad de Madrid ha anunciado que continuará con la construcción de cuatro nuevos hospitales en concesión en Madrid en el período 2008-2011. Entre estos hospitales cabe mencionar los de Móstoles, Torrejón de Ardoz, Collado Villalba y Carabanchel.
El Gobierno de Cataluña, por su parte, ha estado también muy activo en infraestructura hospitalaria y equipamiento público. De hecho, en los últimos años ha adjudicado en régimen de concesión la Ciutat de la Justicia en Barcelona y el Hospital del Baix Llobregat.