En Colombia se han sacado a concesión todos los tipos existentes de infraestructura de transporte (carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos). Las concesiones de carreteras, que son las más numerosas, se dividen tradicionalmente en cuatro generaciones. Las concesiones portuarias fueron las primeras en ponerse en marcha y han tenido bastante éxito. Por su parte, las concesiones aeroportuarias están adquiriendo especial importancia en los últimos años. Primera generación de concesiones
La primera generación de concesiones en Colombia empezó a diseñarse en 1992. Está conformada por 11 proyectos con contratos suscritos entre 1994 y 1997, preparados en ese momento por INVIAS. En total, comprende 1.604 km de vías con una inversión inicial aproximada de USD 958 millones. La duración promedio de los contratos es de 17 años. Los procesos de contratación pública de siete proyectos de concesión de esa generación fueron declarados desiertos, lo que llevó a que se asignaran posteriormente de manera directa sin concurso. El número de contratos renegociados fue muy grande y el mecanismo de licitación empleado fue el concurso, mediante el cual las concesiones se otorgaban al licitador que obtuviera la mejor puntuación mediante una fórmula compleja que integraba varios criterios económicos.
El Gobierno contaba entonces con muy poca experiencia en contratos de concesión y además, quiso poner en marcha las concesiones con gran precipitación. Ello llevó a que los contratos se licitaran en algunos casos sin que los predios hubieran estado ya adquiridos y sin que la licencia ambiental previa estuviera concedida. Asimismo, INVIAS no evaluó la solvencia financiera de las empresas a las que se concedieron los proyectos, lo que llevó a que algunos concesionarios no pudieran obtener financiación cuando se les adjudicó el contrato y, por tanto, se produjeron retrasos en el inicio de las obras. Por otra parte, los contratos no tenían definidos los mecanismos para resolución de disputas, ni las reglas para el pago de garantías. Tampoco se llevó a cabo una política de atraer a concursantes internacionales.
Esto llevó a que la primera generación de concesiones se caracterizara por numerosas renegociaciones de contratos, retrasos, grandes pagos por garantías de tráfico, sobrecostos de construcción y en la adquisición de predios. En promedio, el tráfico fue un 40% más bajo que el pronosticado por INVIAS, mientras que los costos de construcción fueron finalmente un 40% más altos en promedio que los firmados en los contratos iniciales. Gran parte de los sobrecostos adicionales se debieron a los cambios de diseño y la adición de trabajos adicionales a los establecidos originalmente en los contratos.
A consecuencia de esa situación, en el período 1996-2000, INVIAS tuvo que desembolsar un total de USD 44,7 millones corrientes en concepto de garantías, de los que USD 33,4 millones correspondían a garantías de ingreso mínimo y el resto a sobrecostos de construcción.
A pesar de los problemas, las concesiones de primera generación contribuyeron a que Colombia experimentara una importante mejora de su infraestructura vial que, de otro modo, hubiera sido difícil de acometer. Por tanto, el balance social de estas concesiones, frente a esperar a disponer de fondos público necesarios para acometer las inversiones, debe ser valorarlo positivamente.
Segunda generación de concesiones
La segunda generación de concesiones está compuesta por dos contratos firmados entre finales de 1997 y 1998, tiene una longitud de 1.041 km y su inversión inicial es de USD 504 millones. Actualmente, sólo uno de los contratos está activo, ya que el otro (concesión Tobía Grande-Puerto Salgar) otorgado a la firma COMMSA fue cancelado por incumplimiento.
Estas concesiones incorporaron importantes avances. Antes de licitar la concesión se exigía contar con estudios de tráfico, ingeniería y geológicos, los cuales proporcionaron un mayor y mejor conocimiento del proyecto tanto al Gobierno como a los licitadores. INVIAS se preocupó, también, de obtener antes de la licitación los principales permisos ambientales, lo que sirvió para disminuir el riesgo del concesionario.
De igual modo, en estos contratos se impusieron límites a las garantías de ingreso y se eliminaron las garantías parciales de riesgo constructivo de la primera generación. En su lugar, el Gobierno introdujo lo que denominó soportes para garantizar el servicio de
deuda (soporte de ingreso), el tipo de cambio (soporte cambiario) y el riesgo geológico (soporte por riesgo geológico).
El soporte de ingreso tiene como misión cubrir el servicio de la deuda y asegurar liquidez para garantizar la operación y el mantenimiento de la infraestructura en los primeros años de la concesión. El soporte cambiario cubre los efectos que, para la deuda en dólares, pueden tener las devaluaciones del peso colombiano frente al dólar. Finalmente, el soporte por riesgo geológico es una garantía parcial que cubre el riesgo geológico en la construcción de obras de especial dificultad. En contraprestación por los soportes, en cada concesión se crea una cuenta de excesos para cubrir las posibles contingencias que puedan tener lugar. Dicha cuenta se alimenta de los ingresos extra cuando el tráfico es superior al previsto, o cuando el dólar se devalúa frente al peso colombiano.
El criterio de licitación empleado en esta segunda generación es algo más sencillo que el empleado en la primera generación, pero aún así usa múltiples variables, entre las más importantes están el ingreso esperado y la ejecución de obras complementarias. Al licitarse las concesiones por ingreso esperado, su plazo es variable en función de cuándo el ingreso esperado ofertado por el concesionario se alcanza finalmente. Este mecanismo es similar al de menor valor presente de los ingresos empleado en Chile, pero con la diferencia de que los ingresos no se descuentan con los años.
Tercera generación de concesiones
Debido a que las experiencias de la primera y segunda generación no fueron del todo positivas, el CONPES planteó algunas modificaciones en las bases de licitación y en los contratos de concesión que se pusieron en práctica en lo que se denominó la tercera generación de concesiones. Se llevaron a cabo importantes reformas, especialmente, en lo que tiene que ver con la asignación de riesgos, con el nivel de estudio de los proyectos y con las expropiaciones.
En la tercera generación de concesiones se licitaron cuatro contratos suscritos entre 2001 y 2004, con una longitud de vías de 930,11 km. La principal novedad de esta generación es que se decidió simplificar considerablemente el sistema de licitación empleado y se redujo únicamente a la variable ingreso esperado.
Aún así, los cuatro proyectos de la tercera generación han experimentado ya a los pocos años de ser adjudicadas significantes renegociaciones, que se han materializado en considerables incrementos del ingreso esperado ofertado por el concesionario. En la mayoría de los casos, las renegociaciones han venido motivadas por modificaciones en las inversiones de las obras inicialmente establecidas.
Nuevos proyectos de carreteras
Como se ve en el Cuadro 8.7, los últimos contratos de concesión licitados en Colombia entre 2006 y 2007 incluyen seis proyectos con una longitud de vías de 842 km. Al igual que las concesiones de carreteras licitadas con anterioridad, estos contratos son de duración variable y finaliza en el momento en el que ingreso esperado solicitado por el concesionario es alcanzado.
En cuanto a las obras por ejecutar, los proyectos definen un alcance básico, correspondiente a las obras mínimas por ejecutar, y un alcance progresivo, referente al desarrollo de obras complementarias a las obras de alcance básico. Las complementarias deben llevarse a cabo siempre y cuando se den unas condiciones preestablecidas relacionadas, entre otras, con el nivel de tráfico y la disponibilidad de recursos adicionales.