licitación empleadas en las concesiones de carreteras en Chile Fuente: elaboración propia. Año de
concesión Concesión Autopista Inversión (en millones de USD) Inversión (en millones de USD) Variable principal de licitación
1992 Túnel del Melón Túnel interurbano 38 38 Mix
1994 Camino de la Madera Interurbana 26 222 Mix
A. Norte Concepción Interurbana 196 Tarifa
1995 Santiago S. Antonio Interurbana 180 371 Tarifa
Nogales Puchancaví Interurbana 12 Tarifa
Acceso a AMB Suburbana 10 Tarifa
Talca Chillán Interurbana 169 Tarifa
1996 Los Vilos Santiago Interurbana 250 648 Tarifa
Santiago Los Andes Interurbana 152 Tarifa
La Serena Los Vilos Interurbana 246 Tarifa
1997 Chillán Collipulli Interurbana 241 945 Plazo
Temuco Río Bueno Interurbana 200 Pago inicial
Río Bueno Pto. Montt Interurbana 249 Pago inicial
Collipulli Temuco Interurbana 255 Pago inicial
1998 Santiago Talca Interurbana 575 915 Pago inicial
Santiago Valparaíso Interurbana 340 VPI
1999 Costanera Norte Urbana 384 384 Pago inicial
2000 Norte-Sur Urbana 442 546 Pago inicial
Red Vial Litoral Central Interurbana 104 Subsidio
2001 Vespucio Sur Urbana 280 558 Pago inicial
Vespucio Norte Urbana 240 Pago inicial
Talcahuano-Penco Suburbana 19 Subsidio
Variante de Melipilla Suburbana 19 N/A
2002 Camino Internacional
Ruta 60 Interurbana 180 180 N/A
2003 Acceso Nororiente a
Santiago Suburbana 165 165 VPI
2004 El Salto-Kennedy Túnel urbano 70 70 Pago inicial
2008 Acceso Vial a AMB Suburbana 45 365 VPI
El Cuadro 8.2 muestra las variables económicas empleadas en la licitación de gran parte de las concesiones de carreteras llevadas a cabo en Chile. En las dos primeras concesiones puestas en marcha –Túnel del Melón y Camino de la Madera– se adoptó un mecanismo de selección a través de una combinación múltiple de variables. Debido a que la aplicación de este sistema dio lugar a algunos efectos perversos en la licitación, derivados de que la fórmula de selección primaba como variable fundamental el pago al Estado antes que la tarifa, se buscaron nuevas soluciones para evitar la combinación de variables de modo simultáneo.
A partir de entonces, se optó por establecer un mecanismo de adjudicación basado en variables económicas en cascada –cuyo funcionamiento fue descrito en capítulos anteriores– para que en cada tramo de los establecidos la licitación se decida de un modo claro y objetivo.
Distribución de riesgos
El sistema concesional chileno se ha basado en el principio general de que los riesgos deben recaer sobre el concesionario, en la medida en que puedan ser controlados por éste. En caso de que el riesgo no sea totalmente diversificable o trasladable al mercado, el Estado deberá asumirlo de forma completa o en parte.
A partir de este principio se establece que el riesgo de construcción derivado de cambios en el diseño, disponibilidad de materiales y equipos, costos de transporte y cambio en precios unitarios entre otros debe ser asumido por el concesionario, ya que además de ser el mejor dotado para controlarlo, dicho riesgo es diversificable en un contexto de cartera. Por su parte, el MOP ayuda a controlar el riesgo de construcción, al encargar y entregar la ingeniería de los proyectos de manera casi definitiva al concesionario. Asimismo, en caso de que la obra se atrase por problemas de tipo administrativo, el artículo 22 de la Ley de Concesiones prevé que se amplíe su plazo como medio de compensación.
Para cubrir adecuadamente el riesgo frente a una catástrofe natural, las bases de licitación obligan al concesionario a contratar una póliza con una compañía aseguradora que cubra ese riesgo. Si aún así, en caso de catástrofe, se da una diferencia entre la indemnización y el valor de los daños, este monto se cubre de forma compartida por el concesionario y el Estado, según lo determinado en las bases de licitación.
Los problemas derivados del proceso expropiatorio pueden también contribuir de manera importante al incremento del período de construcción o a sobrecostos en la inversión, por lo que resulta clave para el éxito del proyecto fijar responsabilidades respecto a este proceso. La Ley de Concesiones señala en su artículo 15, que la expropiación de bienes y derechos afectos a la concesión se llevará a cabo en virtud de la declaración de utilidad pública. Entonces, todos los desembolsos y gastos que se originen con motivo de los actos o contratos serán cubiertos por el concesionario. Aunque este mismo artículo señala que el Estado podrá concurrir total o parcialmente al pago de las expropiaciones, si así lo establecieran las bases de licitación. De hecho, la realidad demuestra que las bases de licitación de carreteras interurbanas, desarrolladas hasta el momento, otorgan considerables garantías a la sociedad concesionaria en lo relativo a los procesos de expropiación.
Respecto al riesgo de demanda, el modelo concesional de carreteras interurbanas incorpora la garantía de ingreso mínimo, cuya finalidad es amortiguar el riesgo de tráfico en los años en que, por diversos motivos, la demanda sea inferior a la esperada. Los ingresos mínimos que se garantizan suelen equivaler –en valor presente– a un 70% de la inversión inicial más la totalidad de los costos de operación y mantenimiento actualizados a la tasa de descuento determinada en las bases. La principal utilidad de esta medida es la liquidez que da al concesionario frente a sus acreedores, en los momentos en que la demanda sea inferior a la prevista.
Este mecanismo fue perfeccionado en las últimas bases de licitación, de manera que se deja libertad al concesionario para determinar el ingreso mínimo que quiere que el MOP le garantice anualmente, siempre y cuando la suma actualizada de los ingresos garantizados en la vida de la concesión totalicen el importe de los ingresos mínimos garantizados y la curva se ubique dentro de unas bandas fijadas en las bases de licitación.
Como contrapartida a la garantía de ingreso mínimo se establece un mecanismo de reparto de ingresos en caso de que el tráfico sea superior al previsto y, por tanto, la rentabilidad de la sociedad concesionaria sea superior a la esperada. Este mecanismo se empieza a activar en el momento en que el resultado de la sociedad concesionaria se encuentra por encima de unos niveles fijados en las bases de licitación o cuando los ingresos sean superiores a una banda simétrica al límite de ingreso mínimo respecto a los ingresos esperados por el concesionario.
Esta garantía ha funcionado muy bien, ya que ha servido para que los financiadores perciban un riesgo muy inferior en el proyecto, lo que ha llevado a que el costo de la financiación se reduzca considerablemente. Del mismo modo, la garantía ofrecida hasta ahora ha tenido un costo limitado para la nación. El principal problema que tiene este mecanismo es el riesgo que se traslada al gobierno en caso de que ocurra una recesión y, en consecuencia, tenga que cubrir la falta de recursos por la escasez de tráficos en varias concesiones al mismo tiempo. Sin embargo, hasta ahora, las contribuciones netas que ha tenido que hacer el Gobierno son insignificantes a pesar de la crisis económica sufrida por Chile en el período 1998-2000. Un estudio llevado a cabo por el Ministerio de Hacienda de Chile estimó sobre la base de un modelo probabilístico que las contingencias a cubrir por el Gobierno se situarían en el entorno del 4% de la inversión esperada, lo que supone un costo muy pequeño en comparación con los beneficios que ha generado este mecanismo.
En lo referente al riesgo de tipo de cambio –que tanta importancia tiene para obtener financiación internacional–, éste se transfirió completamente en un principio al sector privado, debido a que el fuerte desarrollo experimentado por nuevos instrumentos financieros, como ocurre con los mercados de forwards y swaps, permite al mercado diversificar en cierta medida ese riesgo. No obstante, pasados los años, la imperiosa necesidad de lograr financiación exterior por parte de las concesiones, unida a la incertidumbre sobre la evolución de la moneda y a la saturación de los mercados de derivados financieros, llevaron a que se instaurara un mecanismo de seguro cambiario.
Éste se conforma respecto a una banda del 10% respecto al tipo de cambio entre el dólar y la Unidad de Fomento (UF, moneda chilena exenta de inflación), de manera que, una vez superado el umbral por abajo (esto es apreciación del USD respecto del UF), el Estado debe
cubrir la diferencia por debajo de la banda del 10%. Del mismo modo, si el UF se aprecia respecto al USD, será el concesionario el que deba abonar al estado la cantidad por encima del umbral del 10%, a fin de que el riesgo se encuentre compartido entre ambas partes.
Sistema de licitación de menor Valor Presente
de los Ingresos y el mecanismo de redistribución de ingresos
La Ley de Concesiones de Chile define la posibilidad de usar la suma de los ingresos totales del proyecto como la variable económica principal para licitar una concesión, lo que supone la base legal para la aplicación del mecanismo de mínimo Valor Presente de los Ingresos (VPI). Aunque este mecanismo fue diseñado por dicha ley principalmente como un instrumento de licitación, el VPI tiene unas consecuencias inmediatas en el perfil de riesgo de tráfico del proyecto.
Uno de los elementos clave de este mecanismo es le elección de la tasa de descuento. Las bases de licitación de Chile, generalmente, permiten la posibilidad de que los licitadores elijan entre una tasa fija o una tasa variable. Por ejemplo, en la concesión Santiago- Valparaíso, el MOP ofreció a los licitadores la opción entre una tasa fija del 10,5% o una tasa variable fijada en función de la deuda pública del país más un premio del 4%. A pesar del éxito que este mecanismo ha tenido en la literatura económica, la realidad es que ha sido aplicado sólo en algunas ocasiones en Chile, si bien es cierto que su aplicación se está extendiendo últimamente. De hecho, las últimas concesiones de carreteras adjudicadas (Ruta 160, Acceso Vial al Aeropuerto AMB y conexión vial Melipilla-Camino de la Fruta) lo han sido mediante este mecanismo. Recientemente, este mecanismo está siendo empleado como variable clave en la licitación de aeropuertos como el de Iquique o el de Puerto Montt. La primera concesión en emplear el mecanismo de mínimo VPI en Chile, y también la más exitosa, fue la autopista Santiago-Valparaíso (Ruta 68). Cuatro consorcios pasaron la evaluación técnica, la competencia por la adjudicación fue grande y las ofertas económicas presentadas se situaron en un rango muy estrecho. El segundo intento de licitar una concesión de carreteras en Chile bajo esta modalidad tuvo lugar al principios de 1999. La autopista seleccionada en este caso fue la Costanera Norte, una autopista urbana en Santiago, que siguiendo el curso del río Mapocho, comunica el noreste y el noroeste de la ciudad atravesando en túnel el centro urbano.
Tres aspectos contribuyeron a que el riesgo de este proyecto fuera percibido por el sector privado como mucho mayor que el de otras concesiones interurbanas. En primer lugar, la construcción resultaba compleja por la necesidad de construir un túnel por debajo del río Mapocho y también por problemas de tipo ambiental que no se encontraban resueltos en el momento de la licitación. En segundo lugar, el riesgo de tráfico era sustancial, debido a la incertidumbre sobre la competencia futura de otras autopistas o de modos de transporte alternativos. Y, en tercer lugar, el proyecto se planteó como la primera experiencia en Chile de un sistema de cobro electrónico de peaje.
Todos estos riesgos llevaron al MOP a licitar esta autopista bajo la modalidad de VPI. Los resultados de la licitación fueron frustrantes, ya que sólo un consorcio privado presentó una oferta que tuvo que ser finalmente descalificada por encontrarse fuera del rango
válido establecido en las bases de licitación. Esta experiencia sirvió para demostrar que el mecanismo de mínimo VPI no era la herramienta mágica para sacar adelante proyectos con elevados riesgos, sin necesidad de apoyo público. Este mismo proyecto fue licitado de nuevo posteriormente –esta vez sin VPI– pero con mayores garantías públicas y fue adjudicado sin problemas.
El Gobierno chileno empleó el mecanismo de VPI de nuevo en 2001 en un proyecto más pequeño, la ruta Talcahuano-Penco cerca de la ciudad de Concepción. No obstante, debido a que los tres licitadores que acudieron al proceso consideraron necesario solicitar una subvención del Gobierno, el mecanismo de mínimo VPI no entró finalmente en juego. Fue utilizado de nuevo en 2003 para licitar el acceso nororiente a Santiago. Aunque la concesión se adjudicó bajo esta modalidad, sólo un licitador se presentó. Al igual que en Costanera Norte, este proyecto contaba con grandes riesgos, pues su éxito dependía del desarrollo urbano potencial de la zona norte de Santiago. Esta incertidumbre se refleja en el alto nivel de VPI (más de dos veces la inversión del proyecto) solicitado por el consorcio adjudicatario.
Como se ha comentado con anterioridad, Chile experimentó una recesión económica entre 1998 y 2002 que, aunque no muy importante, supuso unos crecimientos económicos bastante inferiores a los previstos y, en consecuencia, unos crecimientos de tráfico muy pequeños en relación a los esperados.
La mayoría de los proyectos de concesión de autopistas fueron adjudicados antes de 1998, por lo que, cuando se realizaron los estudios de tráfico, resultaba muy difícil prever que los tráficos experimentarían unos crecimientos muy inferiores a los previstos. Es importante explicar que, aunque esta recesión tuvo efectos importantes en la economía chilena, no fue una recesión tan acentuada como la que se dio en otros países de América Latina, que llevaron a reducciones del PIB en términos reales superiores al 10%.
La recesión afectó de manera mucho más considerable a los accionistas de las concesionarias que a los prestamistas, ya que la mayoría de estos últimos se encontraban cubiertos mediante la garantía de ingreso mínimo. A pesar de ello, los accionistas intentaron renegociar los contratos de concesión con el Gobierno sobre la base de un artículo de la legislación chilena que permite modificar las condiciones del contrato de concesión en caso de que se den efectos impredecibles.
El MOP rechazó el planteamiento de los concesionarios en el caso de las autopistas de peaje, justificando su decisión en la existencia de una garantía de ingreso mínimo y en el hecho de que la legislación chilena transfiere claramente el riesgo de tráfico al concesionario. En el caso del transporte aéreo, el Gobierno sí decidió adoptar dicha cláusula, pues los atentados ocurridos el 11 de septiembre –un hecho claramente imprevisible– tuvieron gran culpa de la disminución del tráfico.
A pesar de la negativa del Gobierno chileno a renegociar, éste acabó llevando a cabo una modificación de los contratos de concesión de autopistas de peaje a través de una fórmula que denominó Mecanismo de Redistribución de Ingresos (MRI). Esta modificación de los contratos no significaba ayudas adicionales a los concesionarios, porque no se contemplaban compensaciones por las pérdidas incurridas hasta entonces.
Mediante esta fórmula el Gobierno pretendía disminuir el riesgo de tráfico con la transformación de los contratos de plazo fijo en contratos de plazo variable, empleando un mecanismo similar al VPI. De este modo, los concesionarios pasaban a tener asegurados los ingresos por recibir en valor presente, desde el momento en que la modificación del contrato tenía lugar. En consecuencia, su riesgo de tráfico se reducía considerablemente, tanto si el tráfico era inferior al previsto como si era superior, mediante un alargamiento o un acortamiento de la concesión.
Esta modificación de los contratos vino acompañada de la exigencia de inversiones adicionales por el MOP, ya que muchos de los proyectos habían sido ejecutados con estándares de calidad insuficientes. Esto hizo que, a fin de compensar al concesionario por estas inversiones adicionales, los ingresos garantizados fueran en la práctica superiores a los esperados.
El MOP permitió aplicar esta modificación de los contratos a todas las autopistas en concesión que fueron adjudicadas antes de 2000. La única excepción fue la autopista Santiago-Valparaíso pues, debido a que se encontraba adjudicada bajo la modalidad de VPI, incluía de forma automática un mecanismo de limitación del riesgo de tráfico mediante un sistema de plazo variable. Este hecho supone la prueba de que el mecanismo de mínimo valor presente de los ingresos funcionó muy bien: ésta fue la única concesión que, ante la recesión de 1998-2002, no fue calificada como elegible para que su contrato se modificara Al contrario que el mecanismo de licitación por mínimo VPI, el MRI contó con una importante aceptación por parte de los concesionarios. Varios factores explican esta diferente reacción. En primer lugar, el MRI se planteó como una modificación de los contratos sin licitación, por lo que no existía una clara evidencia de que los ingresos actualizados que este mecanismo garantizaba fueran los que el mercado hubiera fijado. En segundo lugar, el MRI establecía que una vez finalizado el plazo de concesión inicialmente previsto, los ingresos a considerar deberían ser los ingresos netos de costos de operación y mantenimiento, lo que implicaba que el concesionario no corría riesgo adicional si la concesión se alargaba por encima de lo previsto. Y, en tercer lugar, el mecanismo de redistribución de ingresos incluía la obligación de que, una vez alcanzado en plazo máximo (plazo limitado por ley), el Gobierno debe o bien prolongar la concesión hasta que se alcancen los ingresos máximos garantizados o bien compensar al concesionario por la diferencia no alcanzada. Las dos últimas medidas contribuyen claramente a reducir el riesgo del proyecto en caso de que el ingreso sea finalmente muy inferior al previsto. A modo de resumen, cabe mencionar que, a pesar de las reticencias mostradas en un principio por los concesionarios a la aplicación del mecanismo VPI, en la actualidad, la mayoría de los contratos de concesión de carretera son de plazo variable, lo que demuestra que este mecanismo funciona bien como sistema de reparto del riesgo de tráfico entre el gobierno, el concesionario y el sector privado.
Fuentes de financiación
El modelo de financiación de carreteras en Chile se fundamenta en los principios del project finance. Es decir, los patrocinadores del proyecto obtienen la financiación respaldándola principalmente con los flujos de caja esperados, tanto provenientes de la explotación de
la concesión como del Estado, ya que los activos inmovilizados no pueden emplearse en ningún caso como garantía, debido a que son propiedad del Estado.
Con idea de facilitar este modelo de financiación, el artículo 43 de la Ley de Concesiones de Obras Públicas permite establecer, como se dijo antes, una prenda especial que podrá ser pactada por el concesionario con los financiadores de la obra o de su operación. Dicha prenda puede recaer sobre el derecho de concesión de obra pública que emane del contrato, sobre todo pago comprometido por el fisco a la sociedad concesionaria en virtud del contrato de concesión, o sobre los ingresos de la sociedad.
Una vez establecidas las características generales de la financiación de los proyectos se pasa a detallar las distintas fuentes de financiación que se han empleado. Para ello, se analiza el papel que han tenido los bancos comerciales, el mercado de capitales y la financiación multilateral.
Uno de los mecanismos a los que con más frecuencia se acude para financiar las concesiones