Una de las características más relevantes del modelo concesional español es la importancia que da no sólo al hecho de disponer de la infraestructura necesaria en el momento adecuado, sino también al hecho de que ésta sea de calidad. Este esfuerzo por impulsar la calidad se engloba en el marco de un país en constante crecimiento, en el que los usuarios de la infraestructura requieren tanto poder llegar de un sitio a otro, como que el viaje sea cómodo y seguro.
En vista en lo anterior, la ley incorporó dos aspectos que suponían interesantes novedades en el marco legislativo de la infraestructura: la llamada cláusula de progreso y la posibilidad de incentivar al concesionario a través de indicadores de calidad.
Cláusula de progreso
En virtud de la cláusula de progreso, el concesionario debe mantener la obra pública de conformidad con lo que disponga la normativa técnica, medio ambiental y de seguridad de los usuarios, que resulte de su aplicación en cada momento y según el progreso de la ciencia.
Con dicha cláusula se quiere sensibilizar a los concesionarios de la necesidad de entender la concesión como un servicio a largo plazo, que necesita adaptarse a la evolución de los requerimientos de la sociedad. Asímismo, la cláusula de progreso –tal como figura en el
texto– presenta ciertas dudas respecto al modo en que ésta será interpretada en un futuro. Por ejemplo, ¿se refiere dicha cláusula únicamente a los requerimientos exigidos por la normativa de obligado cumplimiento? o ¿se refiere también a aquellos requerimientos que, aun no siendo de obligado cumplimiento, sean de aplicación frecuente por la nueva infraestructura? Por otra parte, ¿debe ser objeto de revisión el plan económico financiero de la concesión para incorporar incrementos futuros del gasto, derivados de la evolución de la normativa técnica, medioambiental y de seguridad? Afortunadamente, los pliegos de condiciones de autopistas que se han puesto en marcha hasta ahora clarifican en cierto modo la posible interpretación que de dicha cláusula se puede hacer en el futuro.
Los pliegos de cláusulas particulares de las autopistas licitadas por el Ministerio de Fomento desde 2003 establecieron la cláusula de progreso. Dichos pliegos la impusieron tal como figura en el texto legal, aclarando posteriormente que dicha cláusula “será aplicable en todo lo relativo al mantenimiento y explotación de la carretera y concretamente a los siguientes aspectos: conservación (tanto ordinaria como extraordinaria), vialidad, atención de accidentes, medidas de seguridad, gestión del dominio público viario, cuidado medioambiental, sistema de cobro de peajes y, en general, cualquier actividad de gestión de la carretera o íntimamente ligada a la misma que esté sometida a cambios en cuanto a las exigencias de la tecnología o los medios empleados para llevarla a cabo”.
Por el contrario, el aspecto más interesante de estos pliegos en cuanto a la cláusula de progreso es la acertada interpretación que los mismos hacen de ésta en referencia a los complicados puntos de ambigüedad (comentados anteriormente) que la ley ofrece a este respecto. Dichos pliegos establecen que el concesionario queda obligado a aplicar una determinada medida cuando sea aprobada por la normativa de carreteras o de autopistas correspondiente, en cuyo caso, el concesionario no tendrá derecho a exigir indemnización alguna por parte de la administración derivada de las cargas económicas inherentes a los trabajos para poner en práctica la citada medida, salvo que la misma supusiera una modificación sustancial del equilibrio económico financiero de la concesión.
De este modo, implícitamente se señala que el concesionario debe tener en cuenta, cuando haga sus previsiones de explotación de la infraestructura, el gasto que tendrá que llevar a cabo para poner ésta al día en los términos que la normativa correspondiente vaya fijando. No obstante, se excluye el caso de que dicha normativa implique costos sustanciales difíciles de prever, como puede ser el caso de la exigencia de enterrar una infraestructura porque la normativa medio ambiental limite considerablemente los niveles de emisión de ruidos. El pliego menciona a su vez que la cláusula de progreso obligará al concesionario en caso de que, aún no habiéndose incluido en la normativa una medida en concreto, dicha medida estuviera siendo exigida de manera habitual a la nueva infraestructura de características análogas a la que hacía referencia el pliego. En este caso, la administración tendría potestad para exigir al concesionario la aplicación de dicha medida, debiendo compensar al concesionario por los costos incurridos a fin de llevarla a la práctica. Con este precepto, se deja a la administración la potestad de obligar a ampliar una determinada medida que, aún no contemplándose de modo explícito en la normativa, se estuviera exigiendo de modo habitual. En este caso, la administración debe compensar al concesionario por su aplicación.
Índices de calidad
El segundo aspecto que impulsa el modelo concesional español es la posibilidad de incluir índices de calidad para incentivar al concesionario a que preste un servicio lo más adecuado posible. En este sentido, la legislación implanta que la administración puede incluir en los pliegos de condiciones mecanismos para medir la calidad de servicio ofrecida por el concesionario y otorgar ventajas o penalizaciones económicas a éste en función de los mismos. Con ello, se pretende incentivar al concesionario a ser lo más eficiente posible desde el punto de vista social, al establecer mecanismos que lo compensen económicamente por reducción de accidentes, incremento de la calidad de servicio al usuario y reducción del tiempo de espera en cola, entre otros.
Al igual que ocurrió con la cláusula de progreso, los pliegos de cláusulas particulares de las autopistas de peaje que salieron a concurso desde 2003 incluyeron la posibilidad de que el concesionario se beneficiara de un año extra de concesión, en caso de que cumpliera con unos criterios de calidad y de gestión a lo largo de la vida de la concesión. Los criterios de calidad y de gestión adoptados en dichos pliegos fueron:
1. Criterios de gestión de tráfico:
Que el porcentaje de vehículos pesados que circularan por la autopista fuera superior a un determinado porcentaje de los que circularan por el corredor. Que el porcentaje de vehículos pesados que circularan por la autopista en horario nocturno fuera superior a un determinado porcentaje de los que circularan en horario nocturno por el corredor.
2.Criterios de calidad:
Que el índice de accidentalidad se encontrara por debajo de un porcentaje de la media nacional para autopistas con una intensidad media diaria similar.
Que el nivel de congestión fuera inferior a un determinado valor establecido en el pliego.
Que el tiempo ponderado de espera en cola fuera inferior a un determinado valor establecido en el pliego.
Que se cumpliera un determinado nivel de adherencia en la capa de rodadura. Que se cumpliera un determinado nivel de regularidad superficial (IRI) en la capa de rodadura.
Que se alcanzara un cierto nivel de calidad de servicio que sería evaluada a través de encuestas a los usuarios en las que se tuviera en cuenta la comodidad en la circulación, la percepción de la seguridad, los servicios existentes en la autopista, el nivel de información proporcionado en la autopista y consideraciones ambientales, entre otros.
Como se aprecia, los pliegos distinguen entre indicadores de calidad e indicadores de gestión. Mientras que los primeros tienen la misión de incrementar la seguridad y la calidad de servicio a los usuarios, los segundos pretenden que la gestión del tráfico en el corredor sea lo más racional posible.
La introducción de estos añade un nuevo reto a las empresas que se presentan a la licitación, pues éstas deben valorar hasta qué punto les compensa invertir en conservación y seguridad para recibir un premio en el futuro.
A modo de resumen, conviene mencionar que la introducción de estos criterios resulta tremendamente positiva para los usuarios y para toda la sociedad, en la medida en que la empresa concesionaria cuenta con importantes incentivos para explotar la obra pública a lo largo de la vida de la concesión del modo más eficiente posible.