5.1. La continuidad de unos extremadamente bajos índices de
reconocimiento
Los datos oficiales referentes a las resoluciones adoptadas por el Ministerio del Interior sobre las peticiones de asilo formuladas muestran que en 2002 se han mantenido unos índices de reconocimiento del estatuto de refugiado extremadamente bajos.
Si tenemos en cuenta las propuestas de resolución que emite la CIAR, así como las respuestas en la fase de admisión, frente a un total de 6.203 solicitudes en 2002, las concesiones del estatuto de refugiado fueron 175, de aplicación de lo establecido en el artículo 17.2 de la ley de Asilo por razones humanitarias, 53, de aplicación de lo establecido en el artículo 17.3 de la ley de Asilo reconociendo la no-devolución y del régimen de desplazado, 71 (incluido en las estadísticas de la OAR como “otras formas de protección”) y las inadmisiones a trámite y denegaciones sumaron un total de 5.683.
Aun teniendo en cuenta que los datos de 2002 son todavía provisionales y que, al mismo tiempo, siempre reflejan una realidad que no puede cuantificarse con precisión absoluta, ya que las repuestas a la admisión a trámite de las solicitudes tardan alrededor de dos meses y los expedientes de asilo una media de dos años (por lo que la mayoría de las resoluciones emitidas en 2002 corresponden a solicitudes formuladas en años anteriores), a título meramente orientativo estos datos representan los siguientes porcentajes: estatuto de refugiado el 2,8% del total; 17.2 el 0.85% del total; régimen de desplazado y 17.3 (otras formas de protección) el 1,14% del total; e inadmisiones y denegaciones el 91.6 % del total.
Según los datos de la Memoria de la OAR, referidos a personas y no a expedientes administrativos, en 1999 se concedieron 280 estatutos de asilo según la Convención de Ginebra y 442 por razones humanitarias o de no- devolución; en 2000 se concedieron 394 estatutos de asilo y 250 de otras formas de protección; y en 2001, se concedieron 278 estatutos de asilo y 76 de otras formas de protección.
Estos datos suponen la confirmación de una tendencia a la aplicación excepcional del régimen de asilo en España, desvirtuando una figura clave de la protección internacional, lo que tiende a convertir un derecho fundamental de toda persona en una potestad graciable del Estado en virtud de su soberanía, volviendo a una interpretación en la práctica que ya creíamos superada.
Además, si como apreciamos en los cuadros estadísticos, comparamos estas cifras con las de la mayor parte de los países de la Unión Europea debemos preguntar cuáles son los motivos para semejante disparidad y el bajo índice de reconocimiento del asilo en España. ¿Es que España recibe refugiados de distinta naturaleza del resto de los países? ¿Se ajusta a la realidad pensar que las alegaciones formuladas por los solicitantes de asilo son más verosímiles en los países de la Unión Europea analizados?
Es evidente que las razones para los bajos índices de reconocimiento deben buscarse en otras motivaciones, en especial si se tiene en cuenta que ya el número de solicitantes de asilo es muy reducido en nuestro país y que, en
comparación con otros países de la Unión Europea, el procedimiento de asilo no constituye la única vía para la inmigración.
La primera explicación reside en el bajo porcentaje de solicitantes de asilo que son inadmitidos a trámite, que ni siquiera merecen un estudio de fondo de sus propias solicitudes. En segundo lugar, hay que destacar la sospecha generalizada extendida en la administración responsable de la tramitación de los expedientes, la OAR, de fraude en las solicitudes de asilo, ya que, según su interpretación, realmente estarían encubriendo situaciones de inmigración económica.
Todo lo anterior ha provocado una inversión en la orientación en el trabajo de los organismos destinados a analizar las solicitudes de asilo y así se considera como al mejor profesional no al que garantice un mayor acceso a la protección internacional según la normativa vigente en España, sino al que “descubra” presuntos fraudes o constate con rapidez las más mínimas contradicciones en las declaraciones del interesado; por el contrario, la confianza en los solicitantes y el apoyo a sus pretensiones se convierten en peligrosos síntomas de credulidad y falta de profesionalidad.
5.2. Los criterios oficiales y la motivación de las resoluciones
De un análisis detenido de las concesiones y las denegaciones del estatuto de refugiado acordadas resalta la ausencia de unos criterios claros para adoptar las decisiones por el ministro del Interior, ya que casos similares son resueltos de distinta manera, en especial, cuando el número de los solicitantes de asilo con un mismo perfil y nacionalidad aumentan en su número.
Un ejemplo claro de esta forma de funcionamiento lo ha constituido, en los últimos años y sobre todo a lo largo de 2002, la valoración de los casos de los solicitantes de asilo colombianos que huyen de la violencia política en su país, a los que, cuando empezaron a constituir uno de los países con mayor número de solicitudes en España, se les empezó a rechazar, bien porque podían haberse acogido a lo que se denomina la “alternativa de huida interna” (el desplazamiento dentro de Colombia), bien porque no se consideraba suficientemente probado el temor a sufrir persecución, bien porque cuando se alegaba el hecho de ser víctima de una extorsión se negaba su vinculación con los motivos de la Convención de Ginebra sobre los Refugiados, aunque sus autores fueran algunos de los actores del conflicto armado colombiano.
Asimismo, se constata que la valoración sobre la credibilidad de las solicitudes de asilo se realiza a partir de la visión oficial de las políticas de Asuntos Exteriores. En este sentido, Afganistán dejó de ser un potencial país emisor de refugiados una vez concluida la intervención norteamericana y derribado el gobierno talibán. Y en la República Democrática del Congo “desapareció” el riesgo de persecuciones una vez entabladas las primeras conversaciones de paz y, en el caso de Nigeria, después de la salida de los militares del poder cualquier tipo de solicitud va a ser sospechosa de encubrir una inmigración económica, a pesar de los viole ntos brotes de enfrentamientos interétnicos o fanatismos religiosos.
De esta forma, el refugio parece limitarse a los casos de conocidos disidentes políticos o personas que huyen de países en guerra, exigiendo un nivel de información y prueba que sólo en muy contados casos puede encontrarse en la realidad. Esto supone una interpretación claramente
restrictiva de la Convención de Ginebra sobre los Refugiados, que incluye entre los motivos para definir el concepto de refugiado las opiniones políticas, la pertenencia a un grupo social, la nacionalidad, la etnia o las opiniones religiosas.
La ausencia de una delimitación de las razones humanitarias en el ámbito de la protección complementaria o subsidiaria, aún mayor de la que existe en el ámbito del refugio, ha impedido que la previsión de mayor claridad que se incluía en la exposición de motivos de la reforma del reglamento de Asilo se haya podido llevar a la práctica, manteniéndose una gran ambigüedad sobre cuáles deberían ser aquellas situaciones “que se vinculen a la aplicación de instrumentos internacionales que determinen la no-devolución o que, sin constituir ninguno de los supuestos de aplicación de la Convención de Ginebra de 1951, sobre reconocimiento del Estatuto de Refugiado, exista cierta vinculación con los motivos en ella recogidos”.
La situación del refugiado para probar los hechos en que basa sus fundados temores de persecución no es la de cualquier ciudadano que actúa ante la Administración, sino que reviste unos rasgos muy peculiares relacionados con dichos temores o persecución que hacen que, según la normativa vigente, no le sea exigible una actividad probatoria definitiva que en muchos casos se convertiría en una imposible o sumamente arriesgada labor. Por ello, el ordenamiento jurídico español rebaja el nivel de exigencia para el solicitante a la aportación de indicios suficientes de que posee un temor fundado de persecución por los motivos establecidos en la Convención de Ginebra. Ello implica que la aportación de indicios suficientes de persecución por el solicitante es condición ciertamente necesaria, pero también suficiente para el reconocimiento de su condición de refugiado. Una vez aportados, el reconocimiento se convierte para la Administración en un acto jur ídicamente vinculado; sólo podría eludirlo haciendo valer que los indicios no son en sí mismos suficientes, o bien que pudiendo haber sido suficientes resultan contradichos por otras informaciones que obran en poder de la Administración. En cualquier caso, la carga probatoria se invierte y es ahora a la propia Administración a quien corresponderá, si considera insuficientes o cuestionables los indicios aportados, justificar las razones de ello.
Sin embargo, la realidad es bien diferente, ya que la Administración deniega la mayoría de las solicitudes alegando una supuesta ausencia de indicios suficientes, cuando el interesado ha aportado un detenido relato de los hechos que provocaron su salida del país, sirviendo en este sentido una referencia general a la falta de concreción del temor, las supuestas contradicciones o el desconocimiento de situaciones que, según la OAR, no pueden dejar de asumir los refugiados de determinados países.
Un correlato claro de la ausencia de criterios claros y de la arbitrariedad en la resolución de los expedientes es la ausencia de motivación suficiente de las resoluciones, lo que transgrede lo establecido en la normativa española sobre procedimiento administrativo, ya que sitúa al interesado en una absoluta indefensión, utilizando fórmulas y modelos preestablecidos que ofrecen una nula información del motivo concreto por el que le han denegado su solicitud.
5.3. La documentación y la renovación de los permisos en la
protección complementaria
Como hemos visto, la variedad de estatutos de protección internacional conlleva una diversidad de situaciones administrativas de los extranjeros que, en el caso de aquéllos a los que se les ha beneficiado con un autorización de permanencia, en virtud de los establecido en el artículo 17.2 de la ley de Asilo, puede conllevar que en un escaso periodo de tiempo los extranjeros se encuentren en una situación administrativa irregular, lo que puede llegar a suponer una clara vulneración de principio de no -devolución que recoge la nueva normativa.
La obtención de cualquier estatuto de protección complementaria conlleva la necesidad de tramitar un permiso de residencia por circunstancias excepcionales. Sin embargo, salvo en el caso de los desplazados, la renovación de estos permisos, según la legislación de extranjería vigente, conlleva un importante grado de arbitrariedad por parte de las autoridades competentes.
El artículo 41.8 del reglamento de Extranjería, al regular la renovación de los permisos de residencia temporal de aquellas personas que, habiéndoles sido denegada o inadmitida a trámite su solicitud de asilo, el Ministro del Interior haya autorizado su permanencia en España a propuesta de la CIAR por razones humanitarias, o sea, por el artículo 17.2 de la ley de Asilo, consagra una práctica que transfiere al libre arbitrio de la Administración la continuidad de un estatuto que, según el preámbulo del reglamento, se define como protección subsidiaria y forma parte de las políticas de asilo de la Unión Europea; según el redactado aprobado, los permisos se renovarán anualmente, previo informe de la CIAR, que valorará la existencia de las circunstancias que provocaron su concesión.
De hecho, no se ha discutido en la CIAR las renovaciones de los permisos atendiendo a las circunstancias de cada caso, limitándose las Brigadas Provinciales de Extranjería y Documentación del Ministerio del Interior a dirigir una petición a la OAR que no realiza una investigación exhaustiva y, sobre todo, sin trasladar la propuesta al interesado para que pueda alegar lo que le convenga.
La posición de CEAR al respecto es clara: en ningún caso debería dejarse la decisión de la renovación de este permiso al arbitrio de las autoridades gubernativas de cada provincia, ya que nos encontramos ante un estatuto de protección subsidiaria concedido por resolución del ministro del Interior. Por otra parte, en el caso de valorar que existe una variación en las circunstancias que provocaron la concesión, la Administración está obligada a habilitar un trámite de audiencia a los interesados ante las instancias que estén en condiciones de valorar sus alegaciones, ya que, en caso contrario, se vaciaría de contenido la anterior garantía administrativa.
Por todo lo anterior CEAR considera que debería ser la propia CIAR la que analizara la continuidad de las circunstancias y las razones humanitarias de cada caso y que ofreciera la oportunidad a las asociaciones legalmente reconocidas en la materia para que pudieran aportar los informes que consideraran oportunos.