Con el fin de ilustrar las recomendaciones con casos reales se han analizado las presentaciones de objetivos en dos documentos.
Caso 1 Título: “Diagnóstico de la Cuenca Alta del Río Vilcanota”
Autores: Programa Nacional de Pequeñas y Medianas Irrigaciones (PNPMI), Ministerio de Agricultura y Alimentación, Lima, Perú, 1978.
a) Objetivos declarados del documento
“Con este trabajo el PNPMI presenta el tercer informe de estudios del Valle”; “El presente volumen contiene el diagnóstico de la Cuenca Vilcanota Alto, aguas arriba en el Departamento del Cusco”; “Los diagnósticos del Valle constituyen el primer paso en la siguiente secuencia de trabajos a nivel de cuenca hidrográfica: diagnóstico del Valle, planteamiento de proyectos identificados, priorización de proyectos identificados y estudios de factibilidad”; “Con este volumen se cuenta con información general de los recursos humanos y naturales a nivel de una cuenca hidrográfica que nos permitirá identificar proyectos específicos de mejoramiento de riego en la zona” (objetivo del documento).
b) Observaciones
Los objetivos indicados se encuentran en la “presentación” del trabajo y no bajo un título de objetivos. No se señalan con precisión ni los objetivos de desarrollo ni los del proyecto. Es fácil, sin embargo, inferir que el proyecto tiene como metas identificar, formular y ejecutar pequeños proyectos de riego en la cuenca estudiada. Se utilizan como sinónimos “cuenca” y “valle”, lo que no es correcto y confunde al lector.
Caso 2 Título: “Manejo de la Cuenca Superior del Río Lebrija - Informe Final” Autores: Departamento Nacional de Planeación y Agencia Canadiense para el
Desarrollo Internacional (ACDI), como auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Bucaramanga, Colombia, abril de 1985.
a) Objetivos declarados del documento
“Presentar el informe final del subproyecto ACDI-CDMB 286-007-08 Manejo de la Cuenca Superior del Río Lebrija”. Señalan también que “el documento describe y condensa en forma ordenada y sistemática los estudios, trabajos y acciones que antecedieron la realización del subproyecto mencionado”.
b) Objetivos declarados del proyecto
El proyecto tuvo como metas la “ordenación y el manejo racional de los recursos actuales y potenciales para generar el desarrollo integral de la cuenca superior del Río Lebrija, dentro de un marco conceptual conservacionista, empleando estrategias relacionadas con el aumento de la productividad de las tierras, el mejoramiento de la calidad de vida del pequeño y mediano
c) Tareas intermedias
Corresponden al denominado subproyecto. Las tareas a corto y mediano plazo, dentro del tiempo asignado al subproyecto, fueron:
i) “La creación e implementación de un centro especializado, de tipo interdisciplinario, encargado de formular los planes y políticas de manejo; para orientar el desarrollo y conservación de la cuenca; con la conformación y apoyo de cuatro áreas básicas: agrosilvicultura, socioeconomía, comunicación social y área físico ambiental.
ii) La organización e implementación de un sistema de transferencia de conocimientos, a través de la extensión rural y la educación de tipo persuasivo, para el fomento, la asistencia y la prestación de servicios a la comunidad rural, sobre técnicas agrícolas, pecuarias y forestales, aspectos sociales y económicos, obras de infraestructura, aprovechamiento racional y sostenido de los recursos naturales y las amenidades del ambiente, restauración de sitios degradados, preservación de áreas ambientalmente críticas y protección de reservas ecológicas.
iii) La elaboración de un plan maestro de reforestación a nivel de factibilidad, sobre tierras de vocación forestal comercial y productiva-generadora”.
•
Comentarios sobre el documentoLos objetivos se acompañan con la presentación de un plan de trabajo con mención a las principales actividades, un cronograma, el detalle del personal participante con nombres, especialidades, fechas y tiempo de participación así como referencias sobre las entidades ejecutoras. Se hace sentir la escasa mención sobre los habitantes y usuarios de la cuenca “que participaron en el estudio” (no de los beneficiados del proyecto que sí se mencionan al menos en cuanto al número de personas), sobre todo considerando que se trata de un informe final sobre actividades ya ejecutadas. Sería útil disponer de una lista con el nombre de las personas o grupos de personas de la cuenca que participaron en el trabajo, con el mismo nivel de precisión con que se detallan los nombres y especialidades del personal del subproyecto.
En el informe hay una tendencia a describir todas las instituciones participantes en el trabajo, “interventoras en el ámbito”. La mención a los habitantes y usuarios locales se centra casi exclusivamente en indicar el número de habitantes que participaron y en qué actividades (visitas, cursos y otros) lo hicieron. No se menciona que otros actores endógenos a la cuenca puedan haber participado, además de campesinos; como son las autoridades públicas, comerciantes, industriales, educadores y otros. Sólo se destaca una autoridad religiosa y un alcalde.
En el informe sobre el manejo de la cuenca superior del Río Lebrija se presentan una serie de objetivos de desarrollo. Los mismos se encuentran en el cuadro V-7. Su característica fundamental consiste apegarse a una secuencia que conduce, al menos teóricamente, a la presentación de estrategias. Dicha secuencia es posible confrontarla con la propone en la presente guía.
La secuencia detallada en este cuadro considera la determinación del área temática (que en el informe califican de “aspectos”), de los problemas, de las causas de los problemas, de objetivos y de estrategias.
El cuadro V-7 se complementa con un esquema de selección de prioridades (ver cuadro V-8) en el cual se indica en qué momento puede “intervenirse” y qué grados de dificultad se tiene para hacerlo en dos municipios tomados como piloto. Con la mención al momento se aporta el factor tiempo a la precisión de los objetivos. Los tiempos los clasifican en el cuadro en “ahora”, “pronto” y “después”, términos que luego aclaran en materia de meses y años.
ce d im ie nto s de g es tió n par a e l de sa rr o llo s u st en tabl e
MANEJO DE LA CUENCA SUPERIOR DEL RÍO LEBRIJA
Esquema de la problemática rural de los Municipios de Tona y Charta
Problema Causa Objetivo Estrategia POBLACIÓN: • Tasa negativa de crecimiento • Migración de Población Económicamente Activa (PEA)
• Falta de oportunidades de trabajo
• El actual sistema de producción es incapaz de sostener a más personas
• Falta de vías de comunicación • Cercanía a Bucaramanga
• Falta de infraestructura de servicios (teléfono, agua, luz) • No hay disponibilidad de tierras fértiles
• Disminuir tasa de migración • Incrementar la
productividad
• Promover actividades productivas • Desarrollar vías de comunicación • Aumentar el cubrimiento de servicios • Mejorar la calidad de los servicios • Reglamentar el uso del suelo • Crear incentivos turísticos
• Mantener la población joven de la región
EDUCACIÓN: • Inadecuada orientación de la educación primaria y del bachillerato • Infraestructura física deficiente (veredas) • Inestabilidad docente • Ninguna facilidad de alojamiento (cabecera) • No hay estabilidad masculina • No hay educación
para la mujer dada su actividad (“rol”) actual
• Ninguna planeación (a nivel de Secretaría de Educación) • No se estudian las necesidades ni los objetivos
• Injerencias políticas • Presupuestos deficientes
• Improvisación y deficiencia en la planeación • No hay elementos de trabajo
• Cercanía a Bucaramanga • Carencia de estímulos • Precarias condiciones de vida
• Faltan oportunidades, medios de capacitación y mejoramiento • No hay demanda de alojamiento
• No se garantiza futura educación y ocupación
• Renuncia de los jóvenes a su condición de habitante rural • El espíritu aventurero y condición de mayor libertad por
del ser humano • Machismo
• No se valora el trabajo de la mujer • Migración • Intercomunicación (vías) • Adaptar el contenido del programa educativo a las condiciones y necesidades locales • Mejorar la infraestructura existente • Promover el uso racional de los recursos • Fomentar condiciones que permitan el bienestar del docente • Promover el aumento de la capacidad de alojamiento
• Estudio de actualización de necesidades y su adaptación • Mejorar calidad primaria en vereda
• Reorientar el bachillerato en cabecera • Proyección de programas hacia la comunidad • Promover la coordinación interinstitucional • Divulgación de los planes a la opinión pública • Mayor intervención del Estado en la planeación • Estímulos a los docentes (cursos, promociones) • Mejoramiento de infraestructura y equipos • Establecer sitios y facilidades de alojamiento
• Desarrollar educación informal a nivel interno y externo (social)
• Atención al niño
• Desarrollo del sistema vial de comunicaciones • Difundir conocimientos sobre ley agraria
• Promover acciones interinstitucionales en las áreas de servicios TENENCIA DE LA TIERRA: • Alto porcentaje de predios abandonados • Incidencia alta de minifundio (tamaño y calidad) • Propietarios ausen- tes en las grandes fincas que impiden explotar las tierras
• Ley de aparcería
• Desventaja económica del proceso productivo • Deterioro de los servicios estatales
• Necesidades insatisfechas
• No hay presión sobre el recurso tierra • Sucesiones familiares
• Ley agraria
• Baja presión sobre la tierra por parte de los campesinos
• Aumentar la utilización del recurso tierra • Aumentar la productividad • Plan de fomento
general hacia los propietarios • Fomentar la organización participativa de la comunidad
• Involucrar a los propietarios en los programas • Prestar asistencia técnica
• Desarrollo de la unidad familiar productiva • Legalizar tenencia de la tierra
• Capacitación campesina • Participación de la comunidad
P A L – S E RI E Manual es N 145
Problema Causa Objetivo Estrategia VIVIENDA: • Hacinamiento • Servicios deficientes • Contaminación en la cocina • Falta de servicios sanitarios higiénicos
• Mala distribución y utilización espacial de la vivienda • Tradición y costumbres
• Mobiliario escaso y deficiente • Carencia de recursos • Factores climáticos (frío)
• Acumulación de elementos inservibles
• Desconocimiento de normas mínimas de sanidad • Carencia de recursos (capital)
• Falta de tratamiento de aguas
• Incapacidad de las entidades de servicio • Tipo de cocina utilizada
• Tipo de combustible (calidad)
• Desconocimiento sobre tecnología de evacuación de humo • Patrón cultural
• Mejorar la vivienda
• Acercamiento a la comunidad • Reordenar vivienda
• Difusión de tecnología apropiada • Capacitación
• Organización de la comunidad • Educación (salud, higiene) • Capacitación de agentes voluntarios • Crédito adecuado
• Establecer banco de materiales • Introducir nuevos tipos de estufas a leña • Fomentar el uso de otros combustibles • Programa de producción de leña
• Programa de fomento de servicios sanitarios (inodoros, letrinas)
ALIMENTACIÓN:
• Desnutrición • Bajo consumo de alimentos • Dieta desbalanceada • Patrón cultura • Poder adquisitivo bajo
• Difícil acceso a dispensarios (distancias) • Baja producción de alimentos
• Exportación de productos alimenticios • Ninguna capacidad de almacenamiento ni de
conservación de los productos • Importación de harinas
• Mejorar el estado nutricional de la población
• Educación, capacitación y organización de la comunidad • Diversificar producción de los alimentos
• Estimular el autoconsumo • Coordinación interinstitucional • Tecnología apropiada • Atención al niño y a la madre • Establecer centros de acopio
SALUD:
• Presencia de enfermedades
• Vivienda inadecuada • Desnutrición
• Bajo cubrimiento del servicio de salud • Factores climáticos adversos • Falta de aseo e higiene • Contaminación
• No hay tratamiento de agua
• Mejorar la cobertura y calidad de acciones de prevención y salud primaria • Coordinación interinstitucional • Ver vivienda • Ver alimentación
• Campañas de educación y capacitación • Participación de la comunidad
• Instituto de Seguro Social Rural (I.S.S.R.)
• Capacitación de agentes voluntarios y rurales en salud
RECREACIÓN:
• Recreación nula o escasa
• Ausencia de infraestructura • Carencia de medios
• Ausencia de promotores de recreación
• Desconocimiento de la recreación como factor de desarrollo
• Fomentar la recreación en la población rural
• Construcción y adecuación de infraestructura • Asignar recursos para consecución de medios • Capacitar y estimular a agentes promotores • Participación de la comunidad
• Desarrollo de recreación en grupo
Fuente: Departamento Nacional de Planeación y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), como auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Río Lebrija. Informe Final,
Consideran tres etapas de intervención: i) una de corto plazo, un año, para establecer unidades familiares de producción y de programas de mejoramiento del hogar; ii) otra de mediano plazo (de dos a tres años) para el fomento y establecimiento de cultivos especializados, incluyendo el desarrollo de centros de acopio y mercadeo de los productos, y iii) una tercera etapa de mediano a largo plazo (de tres a cinco años) para el desarrollo de la agroindustria con fines de procesamiento y comercialización de productos agrícolas y pecuarios.
Cuadro V-8
MANEJO DE LA CUENCA SUPERIOR DEL RÍO LEBRIJA
Esquema de prioridades a
Necesita más
Intervención Fácil Información
(datos)
Consideraciones (estudios)
Ahora • Vivienda
• Alimentación
• Consumo de productos energéticos • Producción agrícola (autoconsumo y
aumento de la producción) • Aspectos forestales • Salud (Preventiva)
Pronto • Recreación
• Producción agrícola (diversificación)
• Recursos hídricos (uso racional) • Educación • Recursos hídricos (calidad y régimen) Después • Producción pecuaria (diversificación)
Fuente: Departamento Nacional de Planeación y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), como auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Río Lebrija. Informe Final, Bucaramanga, Colombia, abril de 1985.
a A excepción de los otros servicios de salud de tipo curativo, ningún aspecto fue descartado o remitido a otra entidad. Los aspectos de población y tenencia fueron involucrados dentro de los aspectos de producción agrícola y pecuaria.
Cabe alertar que los términos de corto, mediano y largo plazo, así como los de “muy corto” o “muy largo” plazo se aplican muy libremente por cada autor. Es por eso conveniente, como se hace en el informe, poner los años que implican estas terminologías.
El estudio también incluye los presupuestos necesarios para alcanzar los objetivos expuestos. Con toda esta información es factible interpretar correctamente el alcance de cada objetivo.
Por ejemplo, con el fin de demostrar el empleo del método presentado en la presente guía se ha seleccionado el aspecto de población, presentado en el cuadro V-7. Con la información contenida en dicho cuadro se ha confeccionado el cuadro V-9.
Reordenando los datos del cuadro V-9 con el método de la presente guía se obtienen los resultados contenidos en el recuadro V-2. Esto permite hacer los siguientes comentarios:
• La falta de oportunidades de trabajo implica tener como objetivo generar oportunidades de trabajo (solución). El hecho de que el sistema de producción actual no pueda sostener más personas implica que debe mejorarse y ampliarse los sistemas productivos y la producción (solución).
• El hecho de que las vías de comunicación no existan, o sean de pésima calidad, implica construir o mejorar las vías existentes (solución).
• La cercanía a Bucaramanga, visto como causa del problema de la migración, puede ser parte de la solución si se usa para atraer turistas, vender productos y realizar otras actividades que generan empleo local.
• La falta de infraestructura de servicios implica tener como objetivos crear y mejorar la calidad de los servicios públicos (soluciones).
• La falta de disposición de tierras fértiles implica tener como objetivo encontrar vías opcionales de generar empleo, conservar las tierras existentes e intensificar su uso (soluciones).
Cuadro V-9
PROBLEMAS DE POBLACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE TONA Y CHARTA
Aspecto “Población”
Problemas Causas Objetivos Estrategias
• Tasa negativa de crecimiento • Migración de Población Económicamente Activa (PEA) • Falta de oportunidades de trabajo • El sistema de producción actual no puede sostener más personas • Falta de vías de comunicación • Cercanía a Bucaramanga • Falta de infraestructura de servicios (luz, agua, teléfonos) • No hay disponibilidad de tierras fértiles • Disminuir la tasa de migración. • Incrementar la productividad. • Promover las actividades productivas • Desarrollar vías de comunicación • Aumentar la cobertura de los servicios
• Mejorar la calidad de los servicios
• Reglamentar el uso del suelo
• Crear incentivos turísticos
• Mantener la población joven en la región Fuente: Departamento Nacional de Planeación y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), como auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Río Lebrija. Informe Final, Bucaramanga, Colombia, abril de 1985.
En el cuadro V-9, estas soluciones aparecen, sin embargo, ubicadas bajo el título de estrategias. Esto es erróneo porque no es lo mismo decir lo que se debe hacer (solución) que cómo se debe hacer (estrategia). Bajo estrategias, en realidad se presentan soluciones que, a la vez, son objetivos de segundo orden con relación al objetivo principal que es disminuir las tasas de migración.
Por lo tanto, en este cuadro no se presentan estrategias para alcanzar el objetivo de primer orden puesto que no cumplen con los requisitos para calificar como tal (véase capítulo IX). Tampoco se dice cómo se alcanzarán los objetivos de segundo orden. Por ejemplo no se explica cómo se promoverán las actividades productivas, cómo se desarrollarán las vías de comunicación, etc.
Tampoco se puede deducir del cuadro V-9 cuáles son las interrelaciones que hay entre los diferentes actores y las áreas temáticas (que denominan aspectos), involucradas (población, educación, tenencia, tierra, etc.). Es fácil, sin embargo, inferir que hay una relación estrecha entre los variados temas pero, sin la identificación de los actores vinculados a cada tema se pierde la posibilidad de saber quién va a asumir responsabilidades en la obtención de cada uno de los objetivos planteados.
Recuadro V-2
PROBLEMAS DE POBLACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE TONA Y CHARTA
Secuencia propuesta en la presente guía
Fuente: Departamento Nacional de Planeación y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), como auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Río Lebrija. Informe Final, Bucaramanga, Colombia, abril de 1985.
En el estudio, a niveles más detallados, se programaron objetivos y actividades para los mismos municipios pilotos de Tona y Charta. Las localidades más pequeñas (veredas o distritos) las denominaron “núcleos de desarrollo”. En ellas aplicaron una metodología de programación de actividades que denominaron “marco lógico”. En dicho marco lógico precisan los objetivos generales de desarrollo, los objetivos inmediatos y los resultados esperados, los criterios de éxito para estimar logros y metas, los elementos de verificación y de información para medir los criterios de éxito, así como los factores externos que podrían favorecer u obstaculizar el proceso de desarrollo (ver cuadro V-10).
Es interesante acotar que en estos niveles de mayor precisión participó activamente la población local, llegando a definir acciones concretas a nivel de núcleos de desarrollo. En el cuadro V-11 se presenta, en un ejemplo —aplicado al tema de alimentación y vivienda— el resumen de dichas acciones concretas. El cuadro tiene cuatro columnas que señalan el tema, la necesidad, los elementos y las acciones concretas.
• Actores:
No se mencionan en el cuadro anterior, pero se deduce que debería ser el total de la población rural y urbana de los municipios de Tona y Charta, además de los técnicos interventores y otros actores exógenos.
• Criterios:
Aparentemente los criterios de los interventores (profesionales del proyecto) son retener a la población joven en la región y detener la migración de la PEA. No se puede deducir cuáles son los criterios de los pobladores sólo a partir del análisis del cuadro anterior.
• Problemas:
Los problemas mencionados: tasa negativa de crecimiento y migración de la PEA son, aparentemente, manifestados sólo por los “interventores” o sea, los profesionales del proyecto. No se sabe qué opinan los habitantes y usuarios de la cuenca al respecto, puesto que en el cuadro anterior no hay una descripción de lo que opinan los actores locales con relación a sus problemas.
• Objetivos:
Los dos objetivos mencionados: disminuir la tasa de migración e incrementar la productividad, tienen diferente orden jerárquico. El segundo objetivo mencionado es parte del primero puesto que su finalidad es contribuir a disminuir la migración. Los objetivos parecen corresponder sólo al punto de vista de los evaluadores. No se especifica, al menos en el cuadro anterior, qué opinan los habitantes y usuarios al respecto
• Restricciones y soluciones:
Lo que en el cuadro anterior aparece como “causas” del problema vienen a ser, a su vez, restricciones para alcanzar el objetivo de disminuir la tasa de migración y son la base para inferir los objetivos de segundo orden. Lo que aparece como “estrategias” son propuestas de solución para superar las restricciones.
• Estrategias:
Dado que en el cuadro anterior no se indica cómo poner en práctica las soluciones, se infiere que no hay estrategias.
Estos ejemplos proporcionan diversos elementos de juicio para precisar objetivos de primer, segundo, tercer y más órdenes. Ciertamente las terminologías empleadas en el estudio de la Cuenca