Los organismos estatales que tienen injerencia en los procesos de gestión para el desarrollo de zonas rurales han tratado —en forma fluctuante en el tiempo pero recurrente— de incorporar en sus planes y acciones de trabajo las interpretaciones que han ido apareciendo sobre dichas zonas. Lamentablemente, la inercia del aparato estatal de tipo “central” ha impedido, en gran medida, que estas interpretaciones lleguen a plasmarse en un cambio de las estructuras de sus organizaciones y formas de actuar. Por este motivo, existe una pobre correlación entre la organización del Estado y las necesidades rurales, en particular, de las zonas marginadas de alta pendiente. Mientras, por ejemplo, las necesidades de las comunidades campesinas de la Sierra del Perú son participativas, interdisciplinarias, continuas y sujetas a calendarios agrícolas y a ámbitos comunales; las acciones del Estado son intervencionistas, sectoriales y discontinuas (vía proyectos), sujetos a calendarios presupuestarios y a ámbitos político-administrativos ajenos a las situaciones alto andinas.
El aparato ministerial no está organizado para actuar de acuerdo a las necesidades de los habitantes y de las zonas rurales alto andinas. Por este motivo, es fundamental revisar y adaptar la labor institucional en función de las necesidades de las zonas rurales y no pretender que sea a la inversa.
67 Ministerio de Agricultura y Alimentación, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS), órgano técnico dependiente del Viceministro del Ministerio de Agricultura y Alimentación, con autonomía
Para superar los obstáculos de la rigidez, la sectorialización y la falta de presupuesto, que se encuentran sobre todo a niveles formales de ministerios, el propio sistema se ha defendido en parte creando una serie de programas y proyectos así como algunos centros o institutos, unos multisectoriales y otros sectoriales que Axel Dourojeanni califica de “paraformales”68 y otros, como Juan Palao, los denominan el “sector informal del Estado”.69 Algunos de estos proyectos llegan a incorporar los criterios expuestos en este capítulo sobre las zonas rurales alto andinas.
Debido a esta incorporación, estos programas —que gozan de ciertos grados de libertad aun cuando no de continuidad garantizada— son los únicos que, en alguna medida, han tenido “llegada” a las personas de las zonas rurales alto andinas, al menos en el Perú. Lamentablemente, su accionar carece de poder para cubrir amplios frentes (masividad), así como para actuar en forma coordinada con muchos otros programas similares. Cada programa actúa, por lo tanto, en forma independiente, parcelando el desarrollo.
Sólo en el Perú, por ejemplo, un estudio reciente70 sobre autodesarrollo rural y tecnologías apropiadas destaca que hay 106 centros (de los cuales 70 son organismos no gubernamentales y 30 gubernamentales) a cargo de proyectos y trabajos relacionados con la transferencia de tecnología apropiada a sectores rurales marginales. Cabe destacar que, de los 30 organismos llamados gubernamentales, la mayoría son institutos o universidades. Esta lista no toma en cuenta, además, los variados programas y proyectos que tienen directamente a su cargo las dependencias centrales del gobierno y que ejecutan acciones similares en el ámbito de cuencas y microrregiones.
Juan Palao, en un análisis de programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural realizados en Puno entre 1947 y 1987, realza la forma caótica como trabajan todos estos programas y señala textualmente que “se han creado diversos organismos para la realización de programas y proyectos que definen la política del desarrollo rural. Éstos han sido desactivados, reorganizados o transformados de acuerdo a cada cambio de gobierno que además de quitar continuidad a las acciones ha creado un creciente “sector informal” del Estado” y agrega que “la labor multisectorial de estos organismos interfiere y se superpone a la que realiza el sector correspondiente”.71
El mismo autor destaca que en el Departamento de Puno, Perú, muchas obras realizadas por programas esporádicos son actualmente improductivas por estar abandonadas. Ello se debe a diseños inadecuados, falta de extensión, falta de créditos, poca atención a la creación de canales de comercialización y falta de capacitación. Señala que los programas que mantuvieron personal residente lograron la utilización de las obras construidas (granjas, huertos, minirreservorios, andenes, sistemas de riego y otros) pero que el retiro de dicha asesoría significó el abandono de los sistemas.
Lo que se extrae de estas afirmaciones es que:
i) mientras por un lado existe, aparentemente, todo un aparato estatal formal, que podría realizar funciones continuas y de amplia cobertura para asistir permanentemente el desarrollo de zonas rurales marginadas, éste es inoperante, y
ii) a su vez, la proliferación de programas flexibles —o sistemas paraformales del Estado— tampoco resulta operante a la larga, por su falta de continuidad en sus acciones, por sus trabajos usualmente puntuales y por la falta de coordinación entre ellos.
Como ninguna de estas dos opciones funciona del todo, se ha recurrido a diseñar estrategias nacionales para el desarrollo rural, sobre todo basadas en una microrregionalización. El carácter macro y la falta de interés y de apoyo coordinado por parte de los sistemas formales y paraformales
68 CEPAL, “Gestión para el desarrollo de cuencas de alta montaña en la zona andina”, op.cit. 69
Juan Palao Berastain, “Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural: …”, op. cit., p. 19. 70
Instituto de Transferencia de Tecnologías Apropiadas para Sectores Marginales (ITACAB), Autodesarrollo rural y tecnologías apropiadas: Experiencias de los países del Convenio Andrés Bello, Lima, Perú, noviembre de 1988.
para coordinar sus actividades a nivel de cada microrregión, también han hecho fracasar este enfoque. Su debilidad consiste justamente en depender de los recursos y la “buena voluntad” de ministerios, programas, corporaciones regionales y otros para que se coordinen entre sí y acepten hacer lo que se necesita y se planifica en cada microrregión.
La alternativa integradora, con mejores resultados, ha sido crear programas que actúan en el ámbito de cuencas o de zonas rurales determinadas. En estos casos se ha logrado concertar esfuerzos a nivel de zonas definidas. Lo mismo se ha logrado partiendo de algunos programas o proyectos sectoriales (riego, reforestación, conservación) que, en la práctica, han tenido suficientes recursos para actuar multisectorialmente. Muchos de estos programas han podido incorporar en su accionar las interpretaciones sobre el ser humano y las zonas rurales. Son, probablemente, los únicos esquemas de trabajo en manos de organismos gubernamentales y no gubernamentales que han incluido tales interpretaciones. El resultado positivo que han obtenido con ello justifica con creces incorporar conocimientos y criterios, como los expuestos en este capítulo, en los procesos de gestión para el desarrollo rural.