Introduccio´n
Las pra´cticas de aplicacio´n de la ley han de ajustarse a los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad. Todas deben basarse en la ley. El recurso a ella ha de ser inevitable, dadas las circunstancias de un caso determinado, y su repercusio´n debe ajustarse a la gravedad de la infraccio´n y al objetivo legı´timo perseguido. La relacio´n entre la aplicacio´n pra´ctica de la ley, ası´ como la percepcio´n y la experiencia de los derechos y las libertades o la calidad de vida, en general, en una sociedad, son temas que au´n no han sido objeto de suficiente reflexio´n y atencio´n.
Co´digo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
La cuestio´n de la e´tica profesional en la aplicacio´n de la ley ha sido moderadamente abordada en instrumentos internacionales sobre derechos humanos o justicia penal, principalmente en el Co´digo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (Co´digo de conducta), aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucio´n 34/169 del 17 de diciembre de 1979. En dicha resolucio´n se declara que la ı´ndole de las funciones de aplicacio´n de la ley en defensa del orden pu´blico, y la forma en que e´stas se ejercen, tienen una repercusio´n directa en la calidad de la vida tanto de los individuos como de la sociedad en su conjunto. Mientras que destaca la importancia de las funciones que desempen˜an los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, la Asamblea General tambie´n pone de relieve los posibles abusos que entran˜a el ejercicio de esos deberes.
El Co´digo de conducta consta de ocho artı´culos. No es un tratado, pero pertenece a la categorı´a de instrumentos de autoridad que proporcionan orientacio´n a los Gobiernos en cuestiones relacionadas con los derechos humanos y la justicia penal. Cabe sen˜alar que, como reconocen los autores, esas normas carecen de valor pra´ctico, a menos que su contenido y significado, mediante la educacio´n y la capacitacio´n y mediante la vigilancia, pasen a ser parte del credo de todo funcionario encargado de hacer cumplir la ley.
En el artı´culo 1 se estipula que: «Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley cumplira´n en todo momento los deberes que les impone la ley...». En el comentario a este artı´culo, se considera que la expresio´n «funcionarios encargados de hacer cumplir la ley» incluye a todos los
agentes de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de policı´a, especialmente las facultades de arresto o detencio´n.
En el artı´culo 2, se requiere que, en el desempen˜o de sus tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respeten y protejan la dignidad humana y mantengan y defiendan los derechos humanos de todas las personas.
De conformidad con el artı´culo 3, el recurso a la fuerza por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley debe limitarse a las situaciones en que sea estrictamente necesario, y en la medida que lo requiera el desempen˜o de sus funciones.
En el artı´culo 4, se dispone que las cuestiones de cara´cter confidencial de que tengan conocimiento los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se mantendra´n en secreto, a menos que el cumplimiento del deber o las necesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario.
En relacio´n con este artı´culo, es importante saber que, dado el cara´cter de las funciones de aplicacio´n de la ley, puede ocurrir que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley obtengan informacio´n acerca de la vida privada de las personas, o que redunde en perjuicio de los intereses o la reputacio´n de otros. Toda revelacio´n de tal informacio´n con una finalidad que no sea el cumplimiento del deber o para atender las necesidades de la justicia es impropia y los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley han de abstenerse de efectuarla.
En el artı´culo 5 se reitera la prohibicio´n de la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
El artı´culo 6 se refiere al deber de velar por la proteccio´n de la salud de las personas privadas de libertad y de proporcionar atencio´n me´dica cuando se precise.
En el artı´culo 7, se prohı´be a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que cometan actos de corrupcio´n, y se les insta a oponerse rigurosamente a todos los actos de esa ı´ndole y a combatirlos.
En el artı´culo 8, que es la disposicio´n final, se exhorta (una vez ma´s) a dichos funcionarios a respetar la ley (y las disposiciones del Co´digo). Se les insta a impedir toda violacio´n de la ley y del co´digo y oponerse a tales violaciones. Si se produce, o va a producirse, una violacio´n del Co´digo, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben informar de la cuestio´n a sus superiores y, si fuese necesario, a otra autoridad u organismo apropiado que tenga atribuciones de control o correctivas.
Declaracio´n sobre la Policı´a del Consejo de Europa
En cuanto a los acuerdos zonales, so´lo la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa ha aprobado un instrumento comparable al Co´digo de conducta, la Declaracio´n sobre la Policı´a (DP), adjunta a la resolucio´n 690 (1979) aprobada por la Asamblea Parlamentaria, el 8 de mayo de 1979. La Declaracio´n se divide en tres partes: A. Deontologı´a, B. Estatuto y C. Guerra y otras situaciones de excepcio´n. Ocupacio´n por una potencia extranjera. En la Declaracio´n se indica en una nota a pie de pa´gina que las partes A y B se aplican a todas las personas y organizaciones, incluyendo los servicios secretos, la Policı´a Militar, las Fuerzas Armadas o milicias que asuman funciones de policı´a, que este´n encargadas de hacer respetar la ley, de efectuar investigaciones, de asegurar el orden pu´blico y la seguridad del Estado.
En la parte A, Deontologı´a, los deberes morales y legales de los funcionarios encargados de hacer respetar la ley se abordan con ma´s detalle que en el Co´digo de conducta. Los te´rminos en que se expresan las actividades, los deberes y las responsabilidades personales son ma´s concretos que los del Co´digo de conducta. Adema´s, la DP contiene varias disposiciones que no figuran en el Co´digo de conducta: el deber de ignorar toda orden ilegal (artı´culo 4) o ignorar toda orden con respecto a la tortura, la ejecucio´n sumaria y las penas o los tratos inhumanos o degradantes (artı´culo 3); la responsabilidad personal de los funcionarios de Policı´a por actos u omisiones ilegales (artı´culo 9); instruccio´n sobre el uso de las armas (artı´culo 13); y la prohibicio´n de participar en acciones contra personas a causa de su raza o de sus convicciones religiosas o polı´ticas (artı´culo 8). La parte B, Estatuto, se refiere a la organizacio´n de las fuerzas de policı´a y de los derechos personales y profesionales de los funcionarios de Policı´a. La parte C, Guerra y otras situaciones de excepcio´n. Ocupacio´n por una potencia extranjera, se relaciona con disposiciones de derecho humanitario, que determinan la posicio´n, las funciones y los deberes de los funcionarios de Policı´a en situaciones de conflicto armado. Para ma´s informacio´n a este respecto, consu´ltese el capı´tulo Mantenimiento del orden pu´blico.
Principios Ba´sicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego
Los Principios Ba´sicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (PBEF) fueron aprobados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevencio´n del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba), del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990.
Aunque no son un tratado, los PBEF ofrecen orientacio´n de autoridad a los «Estados Miembros en sus actividades destinadas a asegurar y fomentar el papel que corresponde a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley». Los principios de este instrumento, «deben ser tenidos en cuenta y respetados por los Gobiernos en el marco de sus respectivas legislaciones y pra´cticas nacionales, y deben sen˜alarse a la atencio´n de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, ası´ como de otras personas, como jueces, fiscales, abogados y miembros del poder ejecutivo y legislativo, y del pu´blico en general».
En el prea´mbulo de este instrumento, se reconocen la importancia y la complejidad de la labor de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, y su papel fundamental en la proteccio´n del derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las personas. Se ponen especialmente de relieve su responsabilidad de mantener la seguridad pu´blica y la paz social, y la importancia de sus calificaciones, capacitacio´n y conducta. El prea´mbulo concluye destacando la necesidad de que los Gobiernos tengan en cuenta los principios enunciados en este instrumento en el marco de las respectivas legislaciones y pra´cticas nacionales. Adema´s, se insta a los Gobiernos a «examina[r] continuamente las cuestiones e´ticas relacionadas con el empleo de la fuerza y de armas de fuego»(PB1).
Se exhorta a que los Gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley procuren que todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley:
. sean seleccionados mediante procedimientos adecuados, . posean aptitudes e´ticas, psicolo´gicas y fı´sicas apropiadas,
. reciban capacitacio´n profesional continua y completa, y que tales
aptitudes sean objeto de examen perio´dico (PB 18);
. reciban capacitacio´n en el empleo de la fuerza y sean examinados de conformidad con normas de evaluacio´n adecuadas; y
. si deben portar un arma de fuego, se les autorice a hacerlo
u´nicamente tras haber finalizado la capacitacio´n especializada en su empleo (PB 19).
Adema´s, se estipula que, en la capacitacio´n de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, los Gobiernos y organismos correspondientes prestara´n especial atencio´n a:
. los medios que puedan sustituir al uso de la fuerza y de armas de
fuego, por ejemplo, la solucio´n pacı´fica de los conflictos, el estudio del comportamiento de las multitudes y las te´cnicas de persuasio´n, negociacio´n y mediacio´n, con miras a limitar el empleo de la fuerza y de armas de fuego.
Los programas de formacio´n profesional y procedimientos operativos deben examinarse a la luz de casos concretos (PB 20).
Eficaz prevencio´n e investigacio´n de las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias4
Este instrumento contiene tambie´n referencias especı´ficas a la e´tica profesional y a la responsabilidad personal de los funcionarios encargados de hacer respetar la ley por el modo de desempen˜ar sus funciones en la conduccio´n de las operaciones de aplicacio´n de la ley.
En el artı´culo 3, se insta a que los Gobiernos prohı´ban a los funcionarios superiores o autoridades pu´blicas que den o´rdenes en que autoricen o inciten a otras personas a llevar a cabo cualquier ejecucio´n extralegal, arbitraria o sumaria. Se pone particularmente de relieve el derecho —y el deber— de todas las personas de negarse a cumplir esas o´rdenes. Adema´s, se dispone que en la formacio´n de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley debe hacerse hincapie´ en estas disposiciones. Por consiguiente, cada funcionario encargado de hacer cumplir la ley es responsable de abstenerse de intervenir en pra´cticas proscritas en este instrumento. Para destacar tal aspecto, en el principio 19 se dispone concretamente que no se puede invocar una orden de un funcionario superior o de una autoridad pu´blica como justificacio´n de ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias.
Convencio´n contra la Tortura
La prohibicio´n de la tortura es absoluta y sin excepcio´n. No hay situaciones en que la tortura pueda ser lı´cita, ni tampoco es posible defender de forma legal los actos de tortura. Una situacio´n excepcional que ponga en peligro la vida de la nacio´n (ve´ase PIDCP, artı´culo 4) no permite suspender la prohibicio´n de la tortura. Esta disposicio´n figura tambie´n en los Convenios de Ginebra de 1949 y en sus Protocolos adicionales de 1977, que prohı´ben la
4
Principios relativos a una eficaz prevencio´n e investigacio´n de las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias, documento adjunto a la resolucio´n 1989/65 del Consejo Econo´mico y Social.
tortura en todos los tipos de conflicto armado en que se aplican estos instrumentos de derecho humanitario.
La prohibicio´n de la tortura es parte del derecho internacional consuetudinario, y esta´ codificada en la DUDH (artı´culo 5), el PIDCP (artı´culo 7), la CADHP (artı´culo 5), el CEDH (artı´culo 3), ası´ como en los instrumentos de derecho humanitario anteriormente mencionados. La Convencio´n contra la Tortura contiene disposiciones que ponen de relieve la responsabilidad personal de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y confirman que no pueden invocarse circunstancias excepcionales ni una orden de un funcionario superior como justificacio´n de la tortura (CCT, artı´culo 2).
En cuanto a la educacio´n y la capacitacio´n profesional, los Estados Partes en la CCT deben incluir informacio´n sobre la prohibicio´n de la tortura en los programas de formacio´n del personal encargado de hacer cumplir la ley (CCT, artı´culo 10.1), ası´ como en las normas o instrucciones que se publiquen en relacio´n con los deberes y funciones de esas personas (artı´culo 10.2).
Aspectos ma´s destacados del capı´tulo
. La funcio´n de aplicacio´n de la ley es un servicio pu´blico, instituido por ley, para mantener el orden pu´blico, aplicar las leyes nacionales y prestar ayuda y asistencia en situaciones de urgencia.
. La «e´tica» atan˜e a lo que esta´ bien o mal, y a los deberes y obligaciones
morales.
. La «e´tica» es el estudio del aspecto general de la moral y de las elecciones
morales especı´ficas.
. La «e´tica» son los reglamentos o normas que rigen la conducta de los
miembros de una profesio´n.
. La «e´tica personal» es el conjunto de convicciones sobre lo que esta´ bien
o mal, lo que es bueno o malo, la moral y los deberes concernientes a un individuo.
. La «e´tica de grupo» es el conjunto de convicciones sobre lo que esta´ bien
o mal, lo que es bueno o malo, la moral y los deberes concernientes a un grupo de personas.
. La «e´tica profesional» son las normas o reglamentos que rigen la
conducta de todos los miembros de una misma profesio´n.
. El Co´digo de conducta para los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley contiene directrices e´ticas y legales para la funcio´n de aplicacio´n de la ley y, por ello, puede considerarse un co´digo de e´tica profesional.
. La estricta observancia y el respeto de la ley por parte de los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley es fundamental para una correcta aplicacio´n de la ley.
. En la Declaracio´n sobre la Policı´a del Consejo de Europa, se abordan
cuestiones relativas a la e´tica en la aplicacio´n de la ley de forma ma´s detallada y amplia que en el Co´digo de conducta. Tambie´n se incluyen ciertas disposiciones que no figuran en e´ste.
. Hay otros instrumentos jurı´dicos que ponen de relieve la responsabilidad
personal de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley por sus acciones y omisiones.
. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no pueden invocar circunstancias excepcionales ni o´rdenes de superiores para justificar un comportamiento ilı´cito.
. Los Gobiernos deben incluir cuestiones e´ticas y de derechos humanos en
los programas de formacio´n de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
. El comportamiento correcto, lı´cito y e´tico de los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley incumbe, directamente, a los superiores con responsabilidades de mando, gestio´n o supervisio´n.
. Todo comportamiento (presuntamente) ilegal o inmoral de los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley ha de ser investigado ra´pida, exhaustiva e imparcialmente.
. Los comportamientos (presuntamente) ilı´citos o inmorales, aunque sean
atribuibles a un funcionario encargado de hacer cumplir la ley en concreto, repercuten negativamente en toda la institucio´n concernida, pudiendo causarle perjuicios.
Preguntas de revisio´n
Conocimientos
1. ¿Co´mo definirı´a usted la e´tica de grupo?
2. ¿Cua´l es el principal deber de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley?
3. ¿En que´ circunstancias se permite que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran a la fuerza?
4. ¿Cua´ndo esta´ permitido que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley revelen informaciones confidenciales?
5. ¿Cua´ndo esta´n obligados los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley a acatar las o´rdenes de superiores?
6. ¿Que´ debe hacer un funcionario encargado de hacer cumplir la ley en casos de comportamiento (presuntamente) ilegal?
Comprensio´n
1. ¿Que´ significado tiene la e´tica en las operaciones de aplicacio´n de la ley? 2. ¿Que´ opina usted sobre la elaboracio´n de un co´digo de e´tica para la
profesio´n de la aplicacio´n de la ley? 3. ¿Co´mo define usted la corrupcio´n?
4. ¿Que´ pueden hacer los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley para oponerse a los actos de corrupcio´n?
5. ¿Co´mo pueden influir la educacio´n y la formacio´n en la e´tica personal? Aplicacio´n
1. Redacte un reglamento general para el organismo encargado de hacer cumplir la ley en la que usted presta servicios, abordando, punto por punto, aspectos de actitud, comportamiento y presentacio´n de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
2. Formule criterios u´tiles para evaluar el comportamiento individual de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en materia de e´tica, conducta, moral, convicciones, etc.
3. Le solicitan a usted que hable ante una audiencia de habitantes del municipio donde usted ejerce como funcionario encargado de hacer cumplir la ley. Su conferencia versa sobre la importancia para las relaciones pu´blicas de mantener el orden sin faltar a la e´tica y a la legalidad.
A. Prepare un esquema de su exposicio´n en que figuren las cuestiones principales que se abordara´n.
B. Redacte cinco enunciados que utilizara´ en su conferencia.