Ideas generales
Gracias a la Carta de la ONU, los derechos humanos son un asunto de intere´s internacional. Uno de los principales objetivos para la propia Organizacio´n de las Naciones Unidas es la promocio´n y la proteccio´n de los derechos humanos, labor que emprendio´ con el extenso ejercicio de codificacio´n antes descrito. La finalidad de la aprobacio´n de tantos instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos era dilucidar las obligaciones de los Estados miembros respecto a los derechos humanos. Al mismo tiempo, sin embargo, todos esos instrumentos han de ser aplicados y requieren algu´n mecanismo para la vigilancia y el control de su aplicacio´n en el a´mbito nacional, donde la interpretacio´n de las
obligaciones contenidas en los tratados se presta a frecuentes controversias. La siguiente descripcio´n de la ONU se limita a los o´rganos de importancia directa y fundamental para los derechos humanos. Despue´s, se presentan los mecanismos y procedimientos de que disponen esos o´rganos para velar por la promocio´n y la proteccio´n de los derechos humanos.
Consejo de Seguridad y Asamblea General
El Consejo de Seguridad y la Asamblea General son o´rganos principales de las Naciones Unidas, constituidos de conformidad con el artı´culo 7.1 de la Carta. Ambos pueden establecer los organismos subsidiarios que estimen necesarios para el desempen˜o de las funciones respectivas (artı´culos 22 y 29 de la Carta).
El Consejo de Seguridad se compone de quince miembros de la ONU. La Repu´blica de China, EE.UU., Francia, Reino Unido y Rusia son los cinco miembros permanentes del Consejo. La Asamblea General elige a los otros diez miembros, que no son permanentes, para un perı´odo de dos an˜os, teniendo especialmente en cuenta la contribucio´n de los miembros de las Naciones Unidas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y a los dema´s propo´sitos de la Organizacio´n, ası´ como la distribucio´n geogra´fica equitativa (artı´culo 23.1 de la Carta). El Consejo de Seguridad actu´a en nombre de los Estados miembros y garantiza la accio´n ra´pida y eficaz de las Naciones Unidas; su principal responsabilidad es mantener la paz y la seguridad internacionales. Los Estados miembros convienen (artı´culo 25 de la Carta) en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de conformidad con la Carta. El Consejo es el o´rgano ejecutivo de las Naciones Unidas y funciona continuamente.
El procedimiento de votacio´n del Consejo de Seguridad, previsto en el artı´culo 27 de la Carta, es el siguiente:
1. Cada miembro del Consejo de Seguridad tendra´ un voto.
2. Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre cuestiones de procedimiento sera´n tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros. 3. Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre todas las dema´s cuestiones sera´n tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros, incluso los votos afirmativos de todos los miembros permanentes; pero en las decisiones tomadas en virtud del Capı´tulo VI y del pa´rrafo 3 del artı´culo 52, la parte en una controversia se abstendra´ de votar.
Uno de los mayores problemas de este procedimiento de votacio´n es que en la Carta no se distingue claramente entre lo que han de considerarse
«cuestiones de procedimiento» y «todas las dema´s cuestiones». Tal distincio´n es, por supuesto, de vital importancia para el «derecho de veto» que confiere el artı´culo 27.3 de la Carta a cada uno de los miembros permanentes. Generalmente, cuando se pregunta que´ significa «de procedimiento» se responde haciendo referencia a la propia Carta. (NB: el encabezamiento «procedimiento» precede a varios artı´culos en los Capı´tulos IV, V, X y XIII). Adema´s, segu´n el reglamento interno del Consejo de Seguridad, compete a su presidente decidir los asuntos «de procedimiento», siempre que su decisio´n reciba el apoyo de nueve miembros del Consejo.
Como se ha dicho antes, la responsabilidad primordial del Consejo de Seguridad es mantener la paz y la seguridad internacionales. Tiene, asimismo, la obligacio´n de hacer todo lo posible para lograr el arreglo pacı´fico de las controversias internacionales susceptibles de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.Pero si el arreglo pacı´fico fracasa o es imposible, el Consejo de Seguridad puede, en algunas circunstancias, aplicar medidas coercitivas. Los poderes y facultades especı´ficos relativas a ambas formas de actuar figuran, respectivamente, en los Capı´tulos VI y VII de la Carta de la ONU. Por lo que atan˜e a las medidas antes mencionadas, la determinacio´n (por el Consejo) de la existencia de «amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresio´n», segu´n lo dispuesto en el artı´culo 39 de la Carta, ha de preceder al uso de los poderes de coercio´n estipulados en los artı´culos 41 y 42. Como vimos en el capı´tulo anterior a propo´sito de los tribunales penales internacionales, ha quedado demostrado que la competencia y los poderes del Consejo de Seguridad tienen amplio alcance en la pra´ctica y no se limitan a las medidas explı´citamente mencionadas en los artı´culos 41 y 42 de la Carta.
Mucho se ha dicho y escrito sobre la eficiencia del Consejo de Seguridad para mantener la paz y la seguridad internacionales. En el pasado, las tensiones este-oeste y otros factores polı´ticos impedı´an que el Consejo de Seguridad tomara medidas efectivas, porque uno (o varios) de sus miembros permanentes imposibilitaban dicha accio´n interponiendo su veto. Ası´ pues, la historia presenta so´lo muy pocos casos en que el Consejo de Seguridad haya recurrido a medidas de aplicacio´n. La obstruccio´n polı´tica del Consejo de Seguridad fue tambie´n motivo para que la Asamblea Generalaprobara la resolucio´n «Unio´n pro paz» (3 de noviembre de 1950). En virtud de e´sta, la Asamblea puede determinar la existencia de una «amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresio´n» en los casos en que el Consejo de Seguridad (por falta de unanimidad) no pueda ejercer su responsabilidad primordial de mantenimiento de la paz y de la
seguridad internacionales. Una segunda consecuencia de la relativa fragilidad del Consejo fue el desarrollo de fuertes sistemas zonales de seguridad fuera del marco de la ONU, como la OTAN. La tercera evolucio´n es la de llevar a cabo operaciones de «mantenimiento de la paz» que, te´cnicamente hablando, pueden organizarse segu´n lo dispuesto en el Capı´tulo VI o VII, o en ambos.
La Asamblea General, o´rgano plenario de la ONU, esta´ integrada por todos los Estados miembros; cada uno tiene un voto y, como ma´ximo, cinco representantes en la Asamblea (artı´culo 9 de la Carta de la ONU). Es un o´rgano deliberante que actu´a mediante recomendaciones en vez de decisiones vinculantes. No puede legislar directamente para los Estados miembros. Los poderes de la Asamblea General figuran en el Capı´tulo IV de la Carta e incluyen la posibilidad de «discutir cualesquier asuntos o cuestiones dentro de los lı´mites de esta Carta o que se refieran a los poderes y funciones de cualquiera de los o´rganos creados por esta Carta» (artı´culo 10). Aunque tal disposicio´n confiere a la Asamblea un cometido de supervisio´n general, los poderes de e´sta por lo que respecta al a´mbito del Consejo de Seguridad se limitan a los casos en que e´ste solicite la opinio´n de la Asamblea (artı´culo 12.1) o presente una cuestio´n a su consideracio´n, o en aplicacio´n de la resolucio´n «Unio´n pro paz». La Asamblea tiene derecho a ocuparse de toda cuestio´n relativa a la paz y la seguridad internacionales y a hacer recomendaciones al Consejo respecto de los principios que rigen el desarme y la regulacio´n de los armamentos (artı´culo 11.1). La Asamblea puede tambie´n debatir toda cuestio´n relativa al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (artı´culo 11.2). Cuando se requiera accio´n, la Asamblea debe referir la cuestio´n al Consejo, antes o despue´s de debatirla. El procedimiento de votacio´n de la Asamblea se explica en el artı´culo 18 de la Carta. Consiste, esencialmente, en un voto por miembro. Las decisiones sobre «cuestiones importantes» se aprueban por mayorı´a de dos tercios de los miembros presentes y votantes, y las decisiones sobre «otras cuestiones» se aprueban por mayorı´a simple de los miembros presentes y votantes. En el artı´culo 18.2, hay tambie´n una indicacio´n sobre la definicio´n de «cuestiones importantes», ya que se decide que tales cuestiones comprendera´n: «las recomendaciones relativas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, la eleccio´n de los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, la eleccio´n de los miembros del Consejo Econo´mico y Social, la eleccio´n de los miembros del Consejo de Administracio´n Fiduciaria de conformidad con el inciso c, pa´rrafo 1, del artı´culo 86, la admisio´n de nuevos Miembros a las Naciones Unidas, la suspensio´n de los derechos y privilegios de los Miembros, la expulsio´n de los Miembros, las cuestiones relativas al
funcionamiento del re´gimen de administracio´n fiduciaria y las cuestiones presupuestarias».La Asamblea puede determinar, por mayorı´a de votos, categorı´as adicionales de cuestiones que deban resolverse por mayorı´a de dos tercios (artı´culo 18.3).
Dada, principalmente, la incapacidad que ha demostrado el Consejo de Seguridad para lograr los propo´sitos de la Carta y actuar de conformidad con los principios que contiene, la Asamblea General ha ido asumiendo, gradualmente, ma´s poder polı´tico. La Asamblea ha intentado justificarlo refirie´ndose a dichos principios y propo´sitos. En ese proceso, no se ha atenido necesariamente a la estricta interpretacio´n jurı´dica de los artı´culos de la Carta.
Consejo Econo´mico y Social
Como el Consejo de Seguridad y la Asamblea General, el Consejo Econo´mico y Social(ECOSOC), constituido de conformidad con el artı´culo 7 de la Carta, es uno de los o´rganos principales de las Naciones Unidas. Esta´ integrado por 54 miembros elegidos por la Asamblea General mediante «elecciones escalonadas», para garantizar cierto grado de continuidad. En las elecciones, se hace siempre lo posible por que este´n representados diversos intereses sociales, econo´micos, culturales y geogra´ficos. A diferencia del Consejo de Seguridad, el ECOSOC no reconoce la calidad de miembro permanente como un derecho, aunque, por acuerdo ta´cito, siempre se elige a las cinco principales potencias. Puede establecer comisiones de orden econo´mico y social y para la promocio´n de los derechos humanos, ası´ como las dema´s comisiones necesarias para el desempen˜o de sus funciones (artı´culo 68 de la Carta). El procedimiento de votacio´n del ECOSOC consiste en la aprobacio´n por mayorı´a simple de los miembros presentes y votantes, cada uno de los cuales tiene derecho a un voto. El Consejo desempen˜a sus funciones bajo la autoridad de la Asamblea General (artı´culo 60 de la Carta).
En los artı´culos 62 a 66 de la Carta de la ONU se enuncian las funciones y poderes del ECOSOC que son, entre otros, iniciar estudios e informes con respecto a asuntos internacionales de ı´ndole econo´mica, social, cultural, educativa, sanitaria, y otros asuntos conexos; hacer recomendaciones sobre tales asuntos a la Asamblea General, a los miembros de las Naciones Unidas y a los organismos especializados concernidos; hacer recomenda- ciones con el objeto de promover el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, y la efectividad de tales derechos y libertades (artı´culo 62 de la Carta); formular proyectos de convencio´n y
convocar conferencias internacionales sobre cuestiones de su competencia; ayudar a otros o´rganos de la ONU, Estados y organismos especializados; coordinar la labor realizada con organismos especializados y entre ellos; mantener relaciones con organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales.
De conformidad con el artı´culo 68 de la Carta, el ECOSOC ha establecido varios o´rganos subsidiarios, necesarios para posibilitar el desempen˜o de sus funciones. Esos o´rganos son, entre otros:
. La Comisio´n de la Condicio´n Jurı´dica y Social de la Mujer, . la Comisio´n de Derechos Humanos,
. el Comite´ de Derechos Econo´micos, Sociales y Culturales (para ma´s
detalles, ve´ase, ma´s adelante, el apartado O´rganos de vigilancia de los tratados).
Dada su pertinencia para este Manual, sen˜alamos aquı´ estos o´rganos subsidiarios en particular.
Comisio´n de Derechos Humanos
La Comisio´n de Derechos Humanos (CDH) se ha reunido todos los an˜os —seis semanas cada primavera, en Ginebra—, desde que fue establecida, en 1946, por el ECOSOC. Integran actualmente la Comisio´n 53 miembros elegidos por el ECOSOC para un mandato de tres an˜os. Como su nombre indica, la CDH es el o´rgano ma´s importante de la ONU que se ocupa de los derechos humanos. Puede iniciar estudios y misiones de investigacio´n, preparar proyectos de convenciones y declaraciones que han de ser aprobados por o´rganos superiores, debatir acerca de violaciones especı´ficas de derechos humanos en sesiones pu´blicas o privadas y presentar propuestas para mejorar los procedimientos de la ONU relativos a los derechos humanos. La CDH ha puesto en marcha varios mecanismos, que examinaremos despue´s ma´s detenidamente, para estudiar, investigar y mejorar toda situacio´n de violacio´n notoria y generalizada de derechos humanos. So´lo los miembros de la Comisio´n tienen derecho a voto. Para facilitar el desempen˜o efectivo de sus actividades, la CDH ha recurrido a su facultad para establecer o´rganos subsidiarios, entre los cuales, la Subcomi- sio´n de Prevencio´n de Discriminaciones y Proteccio´n a las Minorı´as, y grupos de trabajo sobre diversas cuestiones de derechos humanos (algunas de los cuales estudiaremos ma´s detalladamente, a continuacio´n).
Subcomisio´n de Prevencio´n de Discriminaciones y Proteccio´n a las Minorı´as
En su primer perı´odo de sesiones, en 1947, la CDH establecio´ la Subcomisio´n como o´rgano subsidiario «a) para ocuparse de estudios, particularmente para hacer recomendaciones a la Comisio´n en cuanto a la prevencio´n de la discriminacio´n, de cualquier tipo, en materia de derechos humanos y libertades fundamentales, y la proteccio´n a las minorı´as raciales, religiosas y lingu¨ı´sticas; y b) desempen˜ar cualesquiera otras funciones que le sean encomendadas por el Consejo Econo´mico y Social o por la Comisio´n». Los 26 miembros de la Subcomisio´n son elegidos por la CDH para un perı´odo de cuatro an˜os. Cada miembro es elegido por su experiencia y aptitudes personales, y no como representante del Gobierno respectivo. La Subcomisio´n ha formado cuatro grupos de trabajo que le ayudan en el desempen˜o de su cometido durante el periodo anual de sesiones. Hay un Grupo de Trabajo sobre Comunicaciones, que examina todas las comunicaciones (recibidas por la ONU) sobre alegaciones de violaciones de derechos humanos y presenta a la Subcomisio´n las comunicaciones que parezcan revelar un cuadro persistente de violaciones manifiestas y fehacientemente probadas de los derechos humanos.El Grupo de Trabajo sobre las Formas Contempora´neas de la Esclavitud estudia las pra´cticas ana´logas a la esclavitud, como el trabajo forzoso y la explotacio´n mediante la prostitucio´n. Los Grupos de Trabajo sobre Poblaciones Indı´genas y Minorı´as se encargan de las cuestiones relativa a los derechos humanos de esas dos categorı´as de personas. El cuarto grupo de trabajo, el Grupo de Trabajo sobre la Administracio´n de Justicia y la Compensacio´n, se ocupa del a´mbito penal y de los remedios efectivos. Cada grupo de trabajo presenta perio´dicamente informes a la Subcomisio´n que, bien resuelve ella misma los asuntos mediante la aprobacio´n de resoluciones o decisiones, bien somete proyectos de resoluciones o decisiones a la consideracio´n de la Comisio´n o del ECOSOC.
Comisio´n de la Condicio´n Jurı´dica y Social de la Mujer
La Comisio´n de la Condicio´n Jurı´dica y Social de la Mujer fue establecida por el ECOSOC, en 1946, y esta´ formada de representantes de 45 Estados miembros de la ONU, elegidos por el ECOSOC para un perı´odo de cuatro an˜os. Prepara recomendaciones e informes para el ECOSOC sobre la promocio´n de los derechos de la mujer en los a´mbitos polı´tico, econo´mico, civil, social y educativo. Tambie´n puede hacer recomendaciones al ECOSOC sobre cuestiones relacionadas con los derechos de la mujer que requieran atencio´n inmediata. Aunque la
Comisio´n dispone de un procedimiento para recibir comunicaciones confidenciales sobre violaciones de derechos humanos, se recurre a e´l con poca frecuencia. Ello se debe, principalmente, a que el procedimiento no es muy eficaz ni muy conocido por el pu´blico. Para ma´s informacio´n acerca de la Comisio´n de la Condicio´n Jurı´dica y Social de la Mujer, consu´ltese el capı´tulo La mujer.
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
La Secretarı´a de las Naciones Unidas esta integrada por funcionarios internacionales cuyo cometido es prestar servicios a los diversos o´rganos, organismos y mecanismos de la Organizacio´n. La Secretarı´a de los Derechos Humanos forma parte de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (anteriormente, Centro de Derechos Humanos).
La Oficina tiene sede en Ginebra y dispone de una pequen˜a oficina de enlace en Nueva York y de un creciente nu´mero de oficinas temporales sobre el terreno para vigilar la situacio´n concreta en un paı´s por lo que atan˜e a los derechos humanos y/o para prestar asistencia te´cnica al Gobierno de ese paı´s. Actualmente, emplea a ma´s de cien profesionales, sobre todo, juristas internacionales y expertos en ciencias polı´ticas. Las tareas principales de la Oficina son: (i) prestar servicios a la Comisio´n de Derechos Humanos y a la correspondiente Subcomisio´n —ası´ como a los diversos mecanismos de indagacio´n e investigacio´n (de derechos humanos) establecidos por la Asamblea General y la Comisio´n; (ii) prestar apoyo a los o´rganos de vigilancia de los tratados; (iii) dirigir las investigaciones sobre diversas cuestiones relativas a los derechos humanos solicitadas por la Comisio´n y la Subcomisio´n; y (iv) disen˜ar un programa de asistencia te´cnica para que los Gobiernos apliquen los derechos humanos en el a´mbito nacional (gracias, entre otras cosas, a la formacio´n, la asistencia te´cnica y la difusio´n de informacio´n). La Oficina esta´ dirigida por el Alto Comisionado para los Derechos Humanos.
Alto Comisionado para los Derechos Humanos
Hasta despue´s de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena, el an˜o 1993, no se abordo´ con ma´s empen˜o la cuestio´n de designar un Alto Comisionado para los Derechos Humanos que durante la e´poca de la «Guerra Frı´a». La Conferencia recomendo´ a la Asamblea que estudiara la cuestio´n «con cara´cter prioritario». En 1993, la Asamblea General aprobo´ la resolucio´n mediante la cual se instituyo´ el
cargo de Alto Comisionado para los Derechos Humanos, y designo´ al sen˜or Jose´ Ayala Lasso, de Ecuador, como primer Alto Comisionado. La Asamblea General declaro´ que el Alto Comisionado es «el funcionario de las Naciones Unidas que tendra´ la responsabilidad principal respecto de las actividades de la Organizacio´n en materia de derechos humanos bajo la direccio´n y la autoridad del Secretario General» (A.G., resolucio´n 48/ 141,1993). El Alto Comisionado desempen˜a su cometido «dentro del marco general de la competencia, la autoridad y las decisiones de la Asamblea General, el Consejo Econo´mico y Social y la Comisio´n de Derechos Humanos» (ibid.).
El Alto Comisionado tiene amplios poderes que le permiten, ba´sicamente, encargarse de todo problema contempora´neo de derechos humanos, ası´ como trabajar activamente en acciones destinadas a prevenir violaciones de derechos humanos en cualquier parte del mundo. Tal competencia se estipula en el pa´rrafo 4(f) de la resolucio´n de la Asamblea General citada ma´s arriba, y confiere al Alto Comisionado la facultad de «desempen˜ar un papel activo en la tarea de eliminar los actuales obsta´culos y de hacer frente a los desafı´os para la plena realizacio´n de todos los derechos humanos y de prevenir la persistencia de violaciones de los derechos humanos en todo el mundo». A finales de 1997, la Asamblea General confirmo´ el nombra- miento de la sen˜ora Mary Robinson, ex-presidenta de Irlanda, como nueva Alta Comisionada.