Las consecuencias de los nuevos enfoques y la financiación del

Tal como hemos visto, desde los años 80 se han producido cambios importantes en el pensamiento y las políticas de desarrollo, reflejados en dos etapas diferentes con importantes efectos en los aspectos de financiación. Después de una época marcada por las políticas de ajuste estructural y la globalización financiera, el Consenso de Monterrey parece aportar nuevas ideas, que han tenido consecuencias prácticas. Por otro lado, debe señalarse que, además de la posición oficial liderada por los organismos internacionales, han ido surgiendo desde los años 80 otras corrientes con influencia sobre los temas de desarrollo y su financiación. En muchos casos se trata de ideas y aportaciones críticas que pueden parecer radicales o irrealizables, pero que de hecho han ido calando en el discurso oficial y en las propias políticas propuestas. Así, la superación de la identificación entre crecimiento y desarrollo, por ejemplo, es una realidad desde hace años en el movimiento asociativo y las ONGD, que con su funcionamiento diario han respaldado el concepto de Desarrollo Humano. Igualmente el debate sobre la equidad de género ha ido ganando peso y logrando avances en

todos los países gracias a la presión de multitud de asociaciones civiles y movimientos sociales. También los tímidos avances hacia el 0,7% o la condonación de la deuda se han ido logrando con presión popular48, al igual que la inclusión de los problemas ecológicos en la agenda del desarrollo.

En este marco plantearemos en primer lugar, siguiendo el esquema de los apartados anteriores, la evolución reciente de las fuentes de financiación del desarrollo (ahorro doméstico, comercio internacional y fondos exteriores), finalizando con una mención a las nuevas formas de financiación que se van planteando desde otras perspectivas.

A) Ahorro doméstico

En el Consenso de Monterrey, el primer punto de la estrategia se dedica a la movilización de recursos internos para el desarrollo. Para lograrlo se considera imprescindible fortalecer el sistema financiero interno de forma que cumpla sus funciones, entre las que se encuentra facilitar la canalización del ahorro a las inversiones productivas. Así, aunque desde los inicios de la economía del desarrollo se haya considerado el papel central del ahorro doméstico, es a partir de este momento cuando se comienza a afrontar esta cuestión con la prioridad que merece. En este sentido, se plantea la necesidad de diversos cambios, como desarrollar los mercados de bonos para la financiación pública o impulsar las bolsas de valores, pero un punto clave es sin duda facilitar el acceso al sistema financiero de pequeñas empresas y particulares de bajos ingresos. La importancia de las microfinanzas para lograr estos aumentos de cobertura se reconoce explícitamente en los grandes consensos recientes (ODM, Monterrey, Doha…) y se asume que este instrumento es fundamental en términos de desarrollo y de lucha contra la pobreza.

Otra gran área de trabajo se refiere al sector público. Se entiende que es necesario recaudar de forma más eficiente y con criterios de equidad, para aumentar los fondos disponibles y poder así afrontar inversiones en infraestructura física y social (educación, salud...), que siguen considerándose claves para el desarrollo.

Por otro lado, y en lo que se refiere al esfuerzo interno (ahorro necesario), los datos y estudios van aportando nuevas claves. En primer lugar, los países que más ahorran,

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En relación con la deuda, ya se ha mencionado que la presión ciudadana ha sido de alguna utilidad en casos como el de la campaña Jubileo 2000, y ha contribuido a colocar el problema en primer plano en los debates, después de un tiempo de olvido. En otra línea, se ha desarrollado el concepto de deuda ecológica, según el cuál los países del Sur serían acreedores y merecerían una reparación de deudas históricas por parte de los países más desarrollados, haciendo ilegítima e inmoral la actual deuda externa y sus exigencias.

en términos de porcentaje del PIB, son como grupo los de renta media-baja, seguidos de los de renta media-alta, los de renta baja y los de renta alta. Si bien es cierto que los países con tasas de ahorro especialmente bajas se encuentran entre los más pobres (posiblemente por la necesidad de consumo de supervivencia) la tasa no crece con la renta, y las mayores tasas medias se sitúan en países como Singapur, China, Malasia, Irlanda o Kuwait para el período 2000-2005 que estudia Alonso (2009:45). Parece que las economías de mayor dinamismo son las que más ahorran, pese a disponer de menor renta per capita que otras. Además, se observa una relación entre tasa de ahorro y tasa de crecimiento, aunque no hay acuerdo sobre el sentido de esta relación.

B) Comercio internacional

Tal como puede verse en la Figura 1.11, desde los años 80 el comercio internacional ha crecido de forma clara, y más pronunciada a partir de la década de 2000, aunque se dan altibajos en los momentos de crisis, que son especialmente notables en la actualidad, según los últimos datos de 2009. Con todo, y pese a la tendencia histórica al alza, para el conjunto de países en desarrollo la participación en las exportaciones sigue siendo muy inferior a lo que por población les correspondería.

Figura 1.11. Exportaciones de mercancías 1980-2009 (millones de dólares)

0 2.000.000 4.000.000 6.000.000 8.000.000 10.000.000 12.000.000 14.000.000 16.000.000 18.000.000 19801981198219831984198519861987198819891990199 1 1992 199319941995199619971998199 9 2000 20012002200320042005 20062007 20082009 Total mundial Países en desarrollo

Fuente: UNCTAD (on-line, dic. 2010)

Con respecto a períodos anteriores, se han producido importantes cambios, que en primer lugar han afectado a la composición de las exportaciones, añadiendo complejidad al debate ya que, por ejemplo, muchos países del Sur destacan por sus manufacturas, lo que contrasta con el anterior predominio de las materias primas. Por

otro lado, se ha producido un cambio básico en la propia gestión del comercio internacional, y la OMC ha pasado a situarse en el centro del debate, con un número más elevado de países y más atribuciones que los anteriores acuerdos del GATT49. A esto se suman los cambios en los importantes desequilibrios globales, destacando el déficit de EE.UU. y los superávit asiáticos50. En este sentido, durante la última década, los países en desarrollo (particularmente los emergentes) han sido financiadores de las economías más ricas.

También las ideas sobre la influencia del comercio internacional en los procesos de desarrollo han cambiado, gracias a la experiencia acumulada. Una interpretación algo simple, y posiblemente interesada, del éxito de algunos países del Sudeste asiático, llevó a incorporar la apertura comercial a las recomendaciones de los organismos internacionales a partir de los años 80. Sin embargo, tal como explica Alonso (2009) no es tan claro el efecto positivo de la apertura, y la aplicación del Consenso de Washington no ha dejado buenos ejemplos de éxito de estas políticas. Más bien parece que una apertura gradual con atención particular a cada caso y sus ritmos pueda ser lo más apropiado.

Tratando de profundizar algo más en la oportunidad que puede suponer el comercio mundial para la financiación del desarrollo, la Tabla 1.3 muestra la participación de diferentes áreas en las exportaciones a nivel mundial, en una serie que va desde el año 80 al 2008.

En primer lugar, se constata que el comercio mundial es fundamentalmente comercio entre unos pocos países, principalmente de renta alta. Según los últimos datos (2008), Europa, Norteamérica y Japón acumulan el 58% de las exportaciones mundiales, y sumando a China se llega a superar los dos tercios del total mundial. Los llamados países menos desarrollados (47 en total) alcanzan apenas el 1%. La evolución desde 1980 refleja algunos cambios, pero no invita al optimismo para considerar al comercio como una fuente de financiación para muchos países. En el caso de Asia se da una

49

Mientras los acuerdos del GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) fijaban normas para el comercio y aranceles, la OMC es propiamente un organismo internacional con atribuciones que incluyen las sanciones. Para los países del Sur, las condiciones de “un país, un voto” abren nuevas oportunidades, pero la realidad es que las rondas no culminan en acuerdos, ni solucionan problemas recurrentes como el del sector textil, o la protección de los países de mayor renta a su sector agrícola en forma de subsidios y aranceles. Otros asuntos, de mayor interés para los países más ricos, sí han conseguido algunos avances (propiedad intelectual o servicios). En todo caso, y aunque las diferencias de intereses estén generando parálisis, es importante el cambio de los países en desarrollo, y especialmente los emergentes, que han empezado a participar más activamente en estas rondas, pasando de una postura orientada a lograr aspectos concesionales a poder negociar acuerdos y exigir cumplimientos.

50

La utilidad obtenida a estos excedentes, sin embargo, no es tan clara, ya que, tal como explica Alonso, en gran medida se han destinado a acumular reservas en previsión de las crisis, o a activos de baja rentabilidad como los títulos del tesoro de EE.UU.

clara evolución positiva, y es destacable la participación creciente de China, que ya forma junto a EE.UU. y Alemania el trío dominador de las exportaciones mundiales. En los casos de África y América Central y del Sur, sin embargo, la participación es decreciente, aunque se haya recuperado ligeramente en la década de 2000.

Tabla 1.3. Porcentaje de las exportaciones mundiales en países y zonas seleccionadas

Zona/País 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2008 Europa 44,11 43,31 48,85 45,23 40,80 41,92 40,12 Norteamérica 15,31 17,22 16,30 16,59 18,97 14,07 12,67 Asia 15,91 21,31 22,97 28,03 28,46 29,17 29,29 China 0,89 1,40 1,80 2,88 3,86 7,26 8,89 Japón 6,41 9,07 8,34 8,58 7,42 5,67 4,87 América Central y del Sur 4,51 4,19 3,08 2,90 3,06 3,43 3,73 África 5,97 4,28 3,07 2,17 2,30 2,97 3,47 Países menos desarrollados 0,75 0,68 0,53 0,46 0,56 0,79 1,08

Fuente: OMC (on-line, dic. 2009)

En definitiva, la importancia del comercio como fuente de financiación se va asumiendo desde hace años, aunque con perspectivas diferentes. Frente a la apuesta por la liberalización de Monterrey, otras posturas piden prudencia en estos procesos. En todo caso, y vista la evolución de los últimos años, hay una aportación muy desigual del comercio en función de los casos, y un gran número de países en los que los saldos comerciales difícilmente van a resultar positivos como fuente de financiación. Por último, la contracción del comercio por la crisis a finales de la década de 2000 añade nuevas sombras a esta fuente de financiación.

C) Fondos exteriores (préstamos, ayuda e inversión)

En lo que se refiere a la evolución de los Fondos exteriores, la tendencia más relevante es el paso, ya iniciado en el período anterior, de fondos oficiales a privados, que dominan claramente las corrientes internacionales en la actualidad. Siguiendo la clasificación de Alonso (ver Tabla 1.4) a finales de los 90 la financiación privada quintuplicaba a la oficial, y la proporción llega a ser casi de 10 a 1 en el período más reciente. Mención aparte merece el rápido crecimiento de las remesas de emigrantes, que superan ampliamente a los flujos oficiales desde mediados de los 90, lo que contrasta con la escasa atención que reciben en los debates oficiales sobre

financiación del desarrollo. Además de este aumento global, las remesas resultan más estables que la IED, y más relevantes en muchos países altamente dependientes de la financiación exterior (Unceta et al., 2010).

Tabla 1.4. Flujos netos de capital a países en desarrollo (medias anuales en miles de millones de dólares)

1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-03 2004-07

Flujos privados 59,10 39,66 126,60 238,71 169,41 698,52

Inversión directa y en cartera 15,84 15,22 72,26 170,66 163,95 427,87

Créditos privados 43,25 24,44 54,35 68,05 5,46 270,65

Flujos oficiales 31,56 33,61 53,78 48,70 35,18 71,16

Donaciones 11,47 16,59 30,23 27,78 30,54 67,12

Créditos oficiales 20,09 17,01 23,55 20,91 4,64 4,04

Remesas de emigrantes 19,17 21,76 36,45 60,75 81,63 203,15

Fuente: Alonso (2009) a partir de datos de Banco Mundial.

Tal como puede observarse en la Tabla 1.4, la inversión extranjera es la principal fuente de fondos de capital desde los años 90, cambiando la tendencia anterior más orientada al endeudamiento. En su mayor parte se trata de Inversión Extranjera Directa, con cierta voluntad de permanencia. A pesar de sus potenciales aportes en forma de transferencia de tecnología, contribución a la formación bruta de capital, o fomento de la actividad y el empleo, ya se ha mencionado que esta forma de inversión ha sido tradicionalmente controvertida y sus efectos no están claros. Con todo, actualmente se percibe positivamente de forma mayoritaria, y existe una cierta competencia entre los países en desarrollo por atraerla. El Consenso de Monterrey, en su estrategia, apuesta por esta vía, reconociendo la necesidad de que las empresas se fijen en sus efectos sociales, y admitiendo los problemas derivados de la inestabilidad de estos fondos.

En realidad, las inversiones extranjeras se concentran internacionalmente de forma muy acusada. En primer lugar, tal como puede verse en la Figura 1.12, las corrientes de IED han crecido de forma muy pronunciada en las últimas décadas, pero no tanto en los países en desarrollo, ya que se dan principalmente entre los países de la OCDE. Por otro lado, entre los fondos destinados a países en desarrollo, son unos pocos (principalmente emergentes) los que reciben la mayor parte. También se observa en la Figura 1.12 la inestabilidad de estos flujos, que puede provocar graves problemas con la rápida retirada que se produce en períodos de incertidumbre como el actual. Debe considerarse que, además de la IED, la proliferación de fondos de

inversiones y movimientos especulativos, en un entorno de liberalización, ha sido un factor que ha agravado las consecuencias de las crisis financieras de los últimos años, como ya se ha mencionado. En este sentido, Alonso (2009) explica los problemas generados por las sucesivas crisis de los 90 en México, sudeste asiático, Rusia, Brasil, Argentina y Turquía, reflejando la vulnerabilidad de estos mercados emergentes de renta media en casos de crisis. En estos casos se combina una fuerte dependencia de los mercados de capitales internacionales (exposición a riesgo externo) con unos fundamentos económicos e institucionales débiles.

Figura 1.12. IED mundial y a países en desarrollo 1980-2009 (inflows, millones de dólares) 0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009

Total mundial Economías en desarrollo

Fuente: UNCTAD (on-line, dic. 2010)

En lo que afecta a las microfinanzas, y aunque sea de forma residual respecto a las cifras globales, se van dando paulatinamente casos de inversiones extranjeras privadas en entidades microfinancieras. Algunos grandes bancos comienzan a participar del capital de estas entidades, y también lo hacen inversores privados, en una tendencia que va impulsando el desarrollo de instrumentos de información para los inversores, e incipientes agencias de rating para las entidades microfinancieras. En cuanto a la AOD, aunque con importes menores, sigue siendo una fuente de financiación relevante, que además es en su mayoría donada, y tiene un carácter diferente al de los préstamos e inversiones. Además, su orientación directa al desarrollo, y su menor dependencia respecto a los intereses del mercado, la hacen una fuente imprescindible para países de rentas muy bajas. En este sentido, debe

alertarse acerca de la elevada dependencia que ya se da en muchos casos, y que hace difícil pensar en alternativas a medio plazo51.

En la Figura 1.13 se observa la evolución de la AOD de países del CAD desde 1980 hasta la actualidad. Tras un período de estancamiento en los años 90, a partir de la declaración de los Objetivos del Milenio y el Consenso de Monterrey se retoma un camino al alza que, sin embargo, se está recientemente cuestionando. En todo caso, los aumentos de la última década no deben esconder que, en términos reales, la AOD no ha crecido tanto ni que, en lo que se refiere al porcentaje del PIB de países de la OCDE comprometido, aún queda muy lejano el compromiso del 0,7%, con escasas excepciones. La falta de obligatoriedad y -por tanto- de capacidad de previsión, y la inclusión del alivio de la deuda en estos datos añaden fragilidad a esta fuente de fondos como alternativa.

Figura 1.13. AOD neta de países del CAD 1980-2009 (millones de dólares)

0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 1980198 1 198219831984198 5 198619871988 198 9 19901991199219931994 1995199619971998 1999200020012002200320042005 2006200720082009

Fuente: OCDE, CAD (on-line, dic. 2010)

Tal como se ha explicado con anterioridad, la ayuda se ha ido centrando progresivamente en problemas relacionados con la pobreza. Sectorialmente, desde los años 80 se ha focalizado en infraestructuras y servicios sociales, dándose un aumento significativo de la ayuda humanitaria y observándose una cierta sustitución de las intervenciones económicas por otras más sociales. En este marco, el sector

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De los 50 países de África Subsahariana, en 23 la AOD supera el 10 por ciento del PIB (Alonso, 2009:185). En esta misma línea, un reciente estudio muestra que la AOD es másimportante que la IED y remesas en numerosos países de renta baja altamente dependientes de estos flujos exteriores (Unceta et al., 2010).

microfinanciero, como veremos en detalle más adelante, ha recibido importantes apoyos en forma de AOD, resultando claves para entender su dimensión actual.

En lo que atañe a la doctrina oficial, el Consenso de Monterrey reconoce la importancia de la AOD e incide en la necesidad de su incremento, y de priorizar los países menos adelantados y los sectores más pobres. Sin embargo, los recientes informes de seguimiento de los ODM, y especialmente del octavo objetivo referido a la alianza mundial para el desarrollo, alertan de que los compromisos están en duda, y posiblemente no se vayan a cubrir las expectativas. En relación con el sistema internacional de cooperación al desarrollo, debe mencionarse el esfuerzo (no exento de críticas) para mejorar la eficacia de la ayuda a partir de la declaración de París (Naciones Unidas, 2005) y su continuidad en diversos foros52.

Por otro lado, en el contexto de la actual crisis mundial, se están dando importantes cambios en términos de financiación del desarrollo, reflejados ya en forma de recortes en ayuda, inversiones, préstamos etc. con consecuencias que aún no han podido cuantificarse.

En lo que se refiere a las fuentes exteriores, por tanto, encontramos de forma agregada un claro aumento de las corrientes privadas, y especialmente de la IED, quedando la AOD globalmente relegada incluso detrás de las remesas. En este contexto general, las diferencias son muy marcadas y así, en el caso de la IED, su elevada concentración hace que no sea un flujo tan relevante para muchos países, lo que contrasta con la posición optimista del Consenso de Monterrey. Las remesas, con una fuerte tendencia al crecimiento, surgen como flujo importante a partir de los 90, siendo más relevantes que la IED en muchos casos. La AOD, por su parte, presenta tras cierto crecimiento una sensación de estancamiento, pero sigue siendo clave para algunos países altamente dependientes, cumpliendo posiblemente misiones paliativas, y no las previstas en el Consenso de Monterrey. En un balance poco optimista, debe destacarse además que los países más dependientes de fondos externos no parecen ir mejorando su situación, sino todo lo contrario, mostrando en su mayoría una tendencia creciente a la dependencia exterior (Unceta et al., 2010).

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Los principios propuestos en la Declaración de París (apropiación por parte de los receptores, alineamiento con los planes locales, armonización de procedimientos, gestión orientada a resultados y corresponsabilidad), reflejan en realidad problemas largamente estudiados, que ahora se están afrontando con algunas consecuencias prácticas.

D) Otros debates recientes sobre las fuentes de financiación del desarrollo

Después de repasar la evolución de los debates y flujos relativos al ahorro doméstico, comercio exterior y otros fondos exteriores, es preciso hacer referencia a otras fuentes de financiación que van adquiriendo una mayor presencia, bien sea por su carácter novedoso, o por su crecimiento y dinamismo (caso de las remesas y microfinanzas). Si bien conceptualmente podrían incluirse entre los flujos anteriores, entendemos que merecen una mención aparte en este punto.

Entre las propuestas novedosas respecto a períodos anteriores, podemos hablar ya de una realidad en el caso de los billetes aéreos, gracias a la aplicación de una tasa que se ha destinado a proyectos de salud en diversos países, aunque su monto sea por ahora muy poco relevante53.

En otra línea se enmarcan los recientes avances para vincular sostenibilidad y desarrollo, gracias a la incidencia de ONGD y movimientos ecologistas. Así, ya en el año 2000, el Grupo de Alto Nivel sobre la Financiación para el Desarrollo proponía el estudio de un impuesto global sobre el carbono. Partiendo de la creciente interrelación