Se podría señalar que la característica más llamativa de este período es la ausencia de Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno, algo insólito hasta entonces pues tan sólo en la década de 1990 se celebraron cinco Cumbres, sin olvidar las que tuvieron lugar desde la adopción del Acta Final de Helsinki en 1975. Esto supone un llamativo indicio de crisis en la OSCE, un reflejo de falta de voluntad política en los Estados participantes y presumiblemente una progresiva carencia de interés de algunos de esos Estados, en particular los ex comunistas, pues han conseguido su aspiración de integrarse en la OTAN y la UE. Otro síntoma de crisis radica en el fracaso en la mayoría de las reuniones de los Consejos Ministeriales de adoptar una declaración común de los Estados participantes, aunque sí las habido sobre temas específicos275. A falta de consenso se han dado a conocer
en los Consejos de Viena (2000), Maastricht (2003), Sofía (2004), Liubliana (2005), Bruselas (2006) y Madrid (2007), declaraciones de los respectivos presidentes en ejercicio que han sido asumidas por la gran mayoría de los Estados de la OSCE276. El principal
274 Vid. “A guide to the adapted CFE Treaty”, OSCE Newsletter, vol. VI, n. 11/12, p. 5.
275 A este respecto se pueden señalar la Declaración de Viena sobre el papel de la OSCE en la Europa
sudoriental (2000), la Declaración sobre Europa Sudoriental como región de cooperación (2003), la Declaración Ministerial de Sofía sobre prevención y lucha contra el terrorismo (2004), la Declaración del Consejo Ministerial acerca del conflicto de Nagorno-Karabaj (2004), la Declaración Ministerial relativa al Convenio Internacional para la Represión de los Actos de Terrorismo Nuclear (2005), la Declaración sobre Georgia (2005), la Declaración Ministerial de Bruselas sobre el Apoyo y la Promoción de del Marco Jurídico Internacional contra el Terrorismo (2006) y la Declaración Ministerial sobre las Migraciones (2006)
276 Llaman la atención las expresiones empleadas en los documentos de algunos de estos Consejos para
referirse a la Declaración del Presidente en ejercicio: “Visión global de la Presidencia”, “Declaración de la Presidencia”... Es, si cabe más significativo, el empleo del término inglés Perception para referirse a una Declaración que no representa a la totalidad de los Estados participantes en el Consejo Ministerial. Las discrepancias se manifiestan claramente en las diversas declaraciones de la delegación de la Federación de Rusia que se han añadido a las Declaraciones de la Presidencia. La que se contiene en el Documento de Maastricht señala lo siguiente: “La Federación Rusa no se considera obligada por las valoraciones, conclusiones y recomendaciones enunciadas en esas estimaciones, y sostiene que dichas
obstáculo proviene de las divergencias con la Federación Rusa en relación con las situaciones en Moldavia, Georgia o en la república rusa de Chechenia, algo que ya se puso de manifiesto en el Consejo Ministerial de Viena (27 y 28 de noviembre de 2000)277.
Las excepciones a la ausencia de Declaraciones ministeriales comunes las constituyen, en primer lugar, la adoptada por el Consejo Ministerial de Bucarest (3 y 4 de diciembre de 2001), en la que están muy presentes los ataques terroristas contra los Estados Unidos (11 de septiembre de 2001), y que fue acompañada de una Decisión y un Plan de Acción contra el Terrorismo278. En segundo lugar, está la Declaración del Consejo
Ministerial de Oporto (6 y 7 diciembre de 2002)279, que fue acompañada por la Carta para la Prevención y Lucha contra el Terrorismo, en la que se enuncian los principios del enfoque común de la OSCE contra el terrorismo280.
Por lo demás, en el Consejo Ministerial de Maastricht (1 y 2 de diciembre de 2003) se aprobaron documentos que tienen en cuenta los retos de una seguridad de alcance global como la Estrategia de la OSCE frente a las amenazas contra la seguridad y la estabilidad en el siglo XXI281 y el Documento Estratégico de la OSCE para la Dimensión Económica y
conclusiones y recomendaciones no deben ser tenidas en cuenta en la labor de la Organización y de sus estructuras”.
277 Vid. “Ministerial Council agrees on OSCE’s Balkan role and welcomes initiative to reduce small arms.
Final Declaration dropped as negotiations end in stalemate”, OSCE Newsletter, December 2000, vol. VII No. 12, pp. 1-4. Sobre la visión que tiene Rusia acerca de la OSCE, resulta de interés una entrevista realizada al diplomático A. Alekseyek, representante ruso ante el Consejo Permanente de la OSCE: “Russian Federation is “strong advocate” of OSCE cause”, OSCE Magazine, May 2004, pp. 17-20.
278 Vid. (MC.(9)DEC/1/Corr.1) y su correspondiente Anexo. Por lo demás, el enfoque de la OSCE en la
lucha contra el terrorismo pone el acento en la dimensión humana, uno de los tres pilares de la concepción global de la seguridad de la OSCE. A este respecto, el entonces director de la OIDDH señalaba: “The objetive of the efforts against terrorism certainly cannot be to promote an international order based exclusively on “the law of the strongest” and the projection of power. The protection of democratic values and human rights, therefore, should be as an integral part of the struggle against terrorism, not as an obstacle to it. (…) It is crucial that the democratic process based on the rule of aw and a functioning system of checks and balances be maintained, even in troubled times. Strict adherence to international obligations also remains of utmost importance”. Vid. STOUDMANN, G.: “Striking a fair balance: protecting human rights in the fight against terrorism” OSCE Newsletter, Vol. IX No4, April 2002, p. 2.
279 Vid. JINKS, K.: “Porto Ministerial Council sets course for OSCE in 21st century”, OSCE Newsletter,
Vol. IX No. 11, December 2002, pp.1-4.
280 La OSCE aborda la amenaza del terrorismo desde su enfoque integral e indivisible de la seguridad, en
las esferas político-militar, en la dimensión política y medioambiental, y en la dimensión humana. Entre otros ejemplos del desarrollo de este tema en el acervo de la OSCE, se pueden citar algunas Decisiones del Consejo Permanente: Decisión Nº 617 sobre medidas adicionales contra las vías de financiación del terrorismo (1 de julio de 2004); y Decisión Nº 618 sobre la solidaridad con las víctimas del terrorismo. Por su parte, el Consejo Ministerial de Sofía aprobó una Decisión relativa a la lucha contra la utilización de Internet para fines terroristas (MC.DEC/3/04), una Decisión relativa a la denuncia de toda pérdida o robo de un pasaporte al ASF-STD de INTERPOL (MC.DEC/5/04), y la Decisión relativa a la mejora de la seguridad del tráfico en contenedores (MC.DEC/9/04). Por su parte, el Consejo Ministerial de Liubliana (2005) aprobó una Decisión relativa al fortalecimiento de la cooperación judicial en asuntos penales concernientes en la lucha contra el terrorismo (MC.DEC/4/05).
281 Se trata de una Estrategia que sirve de guía para la labor de los órganos, instituciones y operaciones de
la OSCE sobre el terreno, dentro de sus competencias y mandatos correspondientes. El documento se refiere a amenazas como el terrorismo, la delincuencia organizada, las prácticas que guarden relación con la discriminación o la intolerancia, los factores económicos y medioambientales...
Medioambiental282. Esta percepción de la seguridad en un mundo en el que las fronteras
son cada vez más permeables está presente en el Concepto sobre gestión y seguridad de fronteras283, adoptado en el Consejo Ministerial de Liubliana (5 y 6 de diciembre de 2005).
En la misma línea cabe situar la Decisión relativa a la lucha contra la trata de personas, que aprobara el citado Consejo Ministerial de Maastricht.284
En el Consejo Ministerial de Bruselas (4 y 5 de diciembre de 2006)se adoptaron una serie de medidas para fortalecer la efectividad de la OSCE, incluyendo el reforzamiento del papel del Secretariado y del Secretario General así como el establecimiento de un reglamento de la OSCE 285. Se trata de reformas de carácter técnico, pero la última palabra sobre el futuro de la OSCE la tendrán una vez más los Estados participantes, tal y como resaltara entonces el Presidente belga en ejercicio286. En cambio,
el Consejo Ministerial de Madrid (29 y 30 de noviembre de 2007) no consiguió aprobar un proyecto de convención sobre la personalidad legal internacional, la capacidad jurídica y los privilegios e inmunidades de la OSCE. Prosigue, por tanto, el debate sobre cuestiones relacionadas con el fortalecimiento legal, incluyendo la posibilidad de elaborar una Carta o Estatuto fundacional para la OSCE. Sin embargo, esa falta de consenso tiene razones políticas: Estados Unidos no quiere que surja un organismo burocratizado y poco flexible, lo que repercutiría en las instituciones de la dimensión humana de la seguridad con el
282 Este Documento completa el Documento de Bonn (1990)y pone de relieve las nuevas amenazas
económicas y medioambientales contra la seguridad a la que la OSCE pretende responder mediante el desarrollo de la cooperación entre los Estados participantes, y la adopción de políticas y medidas que fortalezcan la buena gestión, propicien el desarrollo sostenible y protejan el entorno ecológico.
283 La OSCE defiende unas “fronteras abiertas y seguras”, lo que implica la necesaria cooperación entre
los Estados participantes. A este respecto el Concepto (Cap. I, 2, 2.2) considera que dicha cooperación constituye también un medio deseable para responder a las amenazas creadas por el terrorismo, la delincuencia organizada, la migración ilegal, la trata de personas y el tráfico ilícito de armas y drogas. Vid. BERECZ, M.: “Open, safe and secure. Managing borders in the OSCE area”, OSCE Magazine, July 2006, pp. 4-6.
284 Vid. MC.DEC/2/03, donde se contiene el Plan de Acción de la OSCE contra la Trata de Personas, que
dota a los Estados participantes de un juego global de herramientas para luchar contra la trata de personas desde una perspectiva pluridimensional, que abarca la protección de la víctima, la prevención de trata y el enjuiciamiento de aquellos que cometan este delito o lo faciliten.
285 En cumplimiento de la Decisión Nº 16/04 del Consejo Ministerial de Sofía relativa al establecimiento
de un Panel de Personas Eminentes encargado de fortalecer la eficiencia de la OSCE (CIO.GAL/100/05), de 27 de junio de 2005. Los objetivos han sido especificados en la Decisión Nº 18/06 del Consejo Ministerial de Bruselas: Definir mejor la labor de la Organización y dar más prioridad a aquellas esferas en las que goza de una ventaja comparativa; velar porque haya una coherencia a largo plazo entre las prioridades y los planes de acción, de conformidad con los compromisos y decisiones de la OSCE; mejorar la transparencia y la eficacia del proceso decisorio basado en la igualdad soberana de los Estados y en la regla del consenso; fomentar entre los Estados participantes una comunidad de objetivos y de responsabilidades compartidas. En este sentido el documento más relevante aprobado por el Consejo Ministerial es el Reglamento de la OSCE (MC.DOC./1/06). De la lectura de estos y otros documentos adoptados por el Consejo Ministerial y el Consejo Permanente puede deducirse que no estamos ante una reforma de gran alcance de las estructuras e instituciones sino más ante reformas puntuales que pretenden dar a la OSCE una mayor eficiencia y una mayor presencia en el escenario internacional poniendo énfasis en las ventajas comparativas que la OSCE pueda tener respecto a otras organizaciones internacionales.
286 En este sentido hay que compartir las palabras de K. De Gutch, Presidente en ejercicio, en la apertura
del Consejo Ministerial de Bruselas (4 de diciembre de 2006): “L’ OSCE n’est ni une alliance ni une Union. Elle m’apparaît (...) plutôt comme une sorte de conféderation d’états souverains et independents maîtres de leurs decisions et de leur destin individual. En conséquence le niveau d’ambition de l’Organisation est directement en fonction de ce que chaque membre est prêt à accepter individuellement”, Vid. MCDEL 10/06, 4 December 2006.
consiguiente deterioro de los objetivos de fomento de los derechos humanos y de la democracia en el área de la OSCE. Por el contrario, Rusia quiere una organización de pleno derecho cuya función básica sería la de foro principal de diálogo y cooperación entre los Estados participantes, lo que supone una mayor atención a las dimensiones político- militar y económica de la seguridad287.
RECAPITULACIÓN
La paz y la seguridad en Europa en los últimos siglos, han estado marcadas más por la confrontación que por la cooperación entre los Estados. Ha prevalecido, en general, la realpolitik, la concepción geopolítica del equilibrio sobre los idealismos de la seguridad colectiva o la cooperación interestatal. Según dicha concepción, consagrada desde el sistema de Westfalia (1648), ninguna potencia podía ostentar la supremacía sobre las demás. Pero cuando algunos iusinternacionales de los siglos XVIII y XIX llegaron a identificar el principio de equilibrio como la garantía de los derechos legítimamente adquiridos de unos Estados frente a otros, lo que estaban haciendo era concebir la seguridad desde la óptica del predominio de los más poderosos. El equilibrio, llevado a su culminación por el sistema de Directorio establecido en el Congreso de Viena, sólo podía aspirar a establecer el fundamento de la seguridad en la posesión territorial. En contraste con las tesis hegelianas que niegan la existencia de una sociedad de Estados y que tienen su corolario en el siglo XIX en una concepción del Derecho como la política de la fuerza, Kant defendería que la paz y la seguridad internacionales van inseparablemente unidas a la organización interior de los Estados, lo que él llamaba “una constitución civil republicana”, y que hoy identificamos con la democracia y el Estado de Derecho. De esto se deriva una concepción de la seguridad de índole humanista, que es uno de los rasgos más acusados de la trayectoria de la CSCE/OSCE. Su dimensión humana de la seguridad establece un vínculo estrecho e indiscutible entre el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales en el interior de cada Estado y el mantenimiento de la paz entre los Estados.
Los planteamientos de partida de la Sociedad de Naciones, influidos por el idealismo del presidente Wilson, parecían responder a un orden internacional de inspiración kantiana, pero en la práctica la organización se comportó en buena medida como una agrupación de los Estados vencedores en la I Guerra Mundial. Si bien proliferaron en el continente europeo los pactos bilaterales de no agresión, en sintonía con el Pacto Briand-Kellogg y su renuncia a la guerra, las relaciones interestatales en el período de entreguerras estuvieron marcadas por la desconfianza mutua. Se llegó así a la II Guerra Mundial, cuya conclusión estuvo marcada por una paz en la que no faltaron los habituales repartos territoriales y las zonas de influencia. El mundo bipolar pareció más orientado a la confrontación que a la cooperación. Pese a todo, en plena guerra fría, nacieron una serie de organizaciones cuya concepción de la paz y la seguridad pasaba, entre otros aspectos, por la cooperación –o incluso integración- institucionalizada: la OTAN, la UEO, el Consejo de Europa y las Comunidades Europeas.
287 Sobre la crisis y las posibilidades de reforma de la OSCE, vid. “La OSCE y la promoción de la
Sin embargo, dada la división bipolar de Europa, este enfoque de cooperación no se haría extensivo –y con las consiguientes limitaciones- a la totalidad del continente hasta la aparición de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) en la década de 1970. Lejos de limitarse a una concepción de la seguridad asentada en los dispositivos militares, la CSCE enfocó la seguridad desde una óptica global. Por lo demás, la idea de una seguridad de tipo global y basada en la cooperación, propia de la CSCE, guarda una estrecha relación con los propósitos inspiradores de las Naciones Unidas y su cristalización en una serie de principios del Derecho Internacional Contemporáneo. El proceso de la CSCE permitió iniciar canales de comunicación permanente entre los Estados europeos, por encima de su pertenencia o no a bloques militares, estableció pautas de conducta en las relaciones internacionales y abrió el camino para fórmulas de cooperación a largo plazo. La gran novedad de la CSCE sería que en ella se vincularon los aspectos políticos de la distensión con los aspectos militares y además los Estados participaban con independencia de su pertenencia a uno u otro bloque, incluyendo a la vez a los Estados neutrales, lo que suponía que desde ahora la seguridad en Europa habría de basarse en la cooperación. La seguridad aparece como una condición indispensable para la paz, pero ésta presenta un sentido positivo y dinámico a través del componente de la cooperación, en plena armonía con los principios del Derecho Internacional Contemporáneo. De hecho, el Acta Final de Helsinki (1975) guarda una estrecha relación con la filosofía inspiradora de las Naciones Unidas que promueve la seguridad internacional y la cooperación.
Tras el fin de la guerra fría, la subsiguiente institucionalización de la CSCE y su cambio de denominación a OSCE, ha supuesto la consagración de una seguridad de múltiples facetas a partir de la cooperación entre 56 Estados participantes de Europa, Asia y América del Norte. Estos Estados se adhieren a principios y compromisos basados en valores comunes como la consolidación de la democracia, el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y la economía de mercado. De ahí que la paz y la seguridad en el área de la OSCE vengan en gran parte determinadas por el respeto de dichos principios y compromisos. Por lo demás, y al compás de los acontecimientos en la Europa de la posguerra fría, la OSCE se ha ido dotando de una identidad propia con respecto a otras organizaciones relacionadas con la seguridad, tras delimitar sus principales campos de acción (diplomacia preventiva, rehabilitación posterior a los conflictos o control de armamentos). De hecho, la CSCE pretendió hacer frente al nuevo entorno de seguridad con una progresiva institucionalización que arranca con la Carta de París para una nueva Europa(1990) y que culmina en las Decisiones de la Cumbre de Helsinki (1992). Sin embargo, los conflictos regionales, y en particular los de la antigua Yugoslavia, obligarán a la OSCE a buscar la cooperación con otras organizaciones europeas y trasatlánticas, sobre todo la OTAN y la UE. Pese a todo, asistiremos a un progresivo declinar de la OSCE desde mediados de la década de 1990, cuando la Federación Rusa fracasó en sus propósitos de otorgar a este foro una especie de papel rector en la seguridad europea en el marco de su objetivo de oponerse a la ampliación de la OTAN. La Cumbre de Estambul (1999) aprobó, no obstante, una Carta sobre la Seguridad Europea y una Plataforma para la Seguridad Cooperativa que en nada mejorarían en la práctica la situación de la OSCE, puesto que la Plataforma no sólo excluye cualquier jerarquía entre las organizaciones de seguridad sino incluso cualquier división permanente del trabajo entre ellas. En el mejor de los casos, la OSCE quedó relegada a tareas civiles –y no de forma exclusiva- en el panorama de la seguridad europea. Desde la Cumbre de Estambul, la OSCE ha ido perdiendo peso específico, en paralelo a los procesos de ampliación de la OTAN y la UE. Se observa una acusada falta de voluntad política de la mayoría de los Estados
participantes para fortalecer la OSCE, con independencia de que se estén adoptando una serie de reformas de carácter estructural con el propósito de incrementar su efectividad.