LA DIMENSION POLITICO-MILITAR DE LA SEGURIDAD DE LA OSCE
C) El terrorismo y la dimensión político-militar de la seguridad
La Sección II del Código de Conducta está compuesta únicamente por el párrafo 6, que está dedicado a la amenaza del terrorismo.Cuando la CSCE abordó de modo directo en uno de sus textos básicos la cuestión del terrorismo, concretamente en el Documento de Clausura de la Reunión de Madrid (9 de septiembre de 1983), lo hizo desde la perspectiva de una profundización en el contenido del Principio VI del Acta Final (no intervención en los asuntos internos)605 y se incluye, por tanto, en el capítulo dedicado a las cuestiones
603 La oposición de la Federación de Rusia se manifestó en la intervención de su presidente B. Yeltsin
ante la cumbre de Budapest: “La OTAN se creó durante la época de la guerra fría. Ahora, con dificultades, la Organización busca el nuevo lugar que le corresponde en esta nueva Europa. Es importante que esa búsqueda no cree nuevos polos de discordia, sino que contribuya a crear la unidad europea. Esta lógica va en contra de los planes de ampliación de la OTAN. ¿Para qué sembrar las semillas de la desconfianza? Ya no somos adversarios, sino todos asociados”. Vid. Reunión de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados participantes en la CSCE, Actas Oficiales, 5-6 de diciembre de 1994, CSCE/BS/VR.2, p. 6.
604 Así lo expresaba el presidente norteamericano W. J. Clinton en su intervención en la Cumbre de
Budapest: “La OTAN no excluirá automáticamente a ningún país que pida su adhesión. Al mismo tiempo, a ningún país exterior le será permitido que amplíe el veto, que vete la expansión”. Vid. Reunión de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados participantes en la CSCE. Actas Oficiales, 5-6 de diciembre de 1994, CSCE/BSVR.2, p. 2. En idéntico sentido, tenemos el párrafo 8 in fine del comunicado de la Reunión Ministerial del Consejo Atlántico, de 1 de diciembre de 1994: “El derecho de la OTAN a adoptar sus propias decisiones, bajo su responsabilidad y por consenso entre sus miembros no se verá afectado en modo alguno”.
relativas a la seguridad en Europa. Las primeras líneas del texto están algo influidas, sin duda, por los condicionantes de la guerra fría, pero expresan adecuadamente la grave amenaza a la seguridad que supone el terrorismo: “Los Estados participantes condenan el terrorismo, incluido el terrorismo en las relaciones internacionales, por cuanto pone en peligro o quita la vida a seres inocentes o de cualquier otra forma compromete los derechos humanos y las libertades fundamentales, y hacen hincapié en la necesidad de adoptar medidas enérgicas para combatirlo”. Al estar la CSCE fundamentada en una seguridad por la cooperación, los Estados participantes se comprometían a adoptar medidas para la prevención y eliminación de actos de terrorismo y, en concreto, medidas para evitar que sus territorios fueran utilizados para llevar a cabo actividades terroristas, para no prestar ayuda directa o indirecta a actividades terroristas y para garantizar la seguridad de los representantes extranjeros presentes en su territorio606. Si bien, tal y como hemos citado,
hay una referencia en el Documento de Madrid a que el terrorismo compromete los derechos humanos y las libertades fundamentales, el rechazo del terrorismo parece sustentarse, sobre todo, en la no interferencia en los asuntos internos y en el respeto a la soberanía estatal, pues la idea más extendida es que las actividades terroristas están, en gran parte, dirigidas al derrocamiento violento de otros Estados participantes. De ahí también el añadido de “actividades subversivas”, de significado amplio y difuso, y de especial interés para aquellos Estados que en la época de la guerra fría anteponían a todo lo demás la soberanía estatal y su sistema político607.
El Documento de la Conferencia de Estocolmo sobre MFCS (1986)considera implícitamente al terrorismo como una amenaza para la seguridad de los Estados participantes. De ahí su inclusión en la seccción de Abstención de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza, concretamente en el párrafo (25), si bien dicho párrafo sigue en lo esencial las disposiciones del Documento de Madrid. Por su parte, el Documento de Clausura de la Reunión de Viena (1989)va mucho más lejos que sus precedentes, sobre
en los asuntos internos: “(Los Estados participantes) se abstendrán, entre otras cosas de prestar asistencia directa o indirecta a las actividades terroristas, o las actividades subversivas o de otro tipo encaminadas a derrocar por la violencia el régimen de otro Estado participante”.
606 El párrafo 5 de los Principios del Acta Final(Cuestiones relativas a la seguridad en Europa) señala lo
siguiente: “En el marco de la lucha contra los actos de terrorismo adoptarán cuantas medidas sean necesarias para impedir que se utilicen sus respectivos territorios para la preparación, organización o realización de actividades terroristas, incluidas las dirigidas contra otros Estados participantes y sus ciudadanos. Ello abarca asimismo medidas para prohibir en sus territorios actividades ilegales de personas, grupos y organizaciones que instiguen, organicen o tomen parte en la perpetración de actos de terrorismo”. El párrafo 6 reafirma la prohibición de toda ayuda directa o indirecta a actividades terroristas contenida en el Principio VI del Acta Final, añadiendo además el término “actividades subversivas” y precisando que los Estados participantes se abstendrán, entre otras cosas, de financiar, estimular, fomentar o tolerar cualquiera de estas actividades. Finalmente, el párrafo 7 señala que los Estados participantes “manifiestan su determinación de hacer todo cuanto esté a su alcance para garantizar la necesaria seguridad a todos los representantes oficiales y a personas que participen en sus territorios en actividades dentro del ámbito de las relaciones diplomáticas consulares o de otro tipo”.
607 Son tajantes a este respecto las palabras de A. Gromyko, ministro de Asuntos Exteriores de la URSS
en su discurso de clausura de la Reunión de la CSCE en Madrid (7 de septiembre de 1983): “Si se levanta la mano contra nuestros valores morales, sociales y civiles, si en su animosidad al socialismo se lleva a cabo deliberadamente la escalada de la tensión internacional, las acciones de este género serán como antes, debidamente rechazadas”. Vid. Intervención de Andrei A. Gromyko, ministro de Asuntos Exteriores de la URSS, en CSCE: los discursos de clausura, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, Cuadernos de documentación, (s.a), p. 46.
todo por el hecho de que contiene en el párrafo (8) una condena en términos absolutos del terrorismo: “Los Estados participantes condenan sin reservas como criminales todos los actos, métodos y prácticas terroristas dondequiera y por quien quiera que sean cometidos, incluidos los que ponen en peligro las relaciones de amistad entre Estados y la seguridad de éstos, y convienen en que el terrorismo no puede justificarse bajo ninguna circunstancia”. De este párrafo se infiere que la amenaza terrorista adquiere para la CSCE un perfil que va mucho más allá de la no interferencia en los asuntos internos de los Estados. Es también una amenaza a la seguridad de los Estados, pone en peligro sus relaciones de cooperación, pero sobre todo es condenable por ser una actividad criminal. Al tratarse de actos, métodos y prácticas criminales, atentan contra los derechos humanos y las libertades fundamentales, aunque no se asegure explícitamente en el párrafo citado. Sin embargo, esto es un indicio de cómo se va a ir consolidando una concepción humanista de la seguridad, tras el final de la guerra fría608..Ni siquiera el párrafo 6 del Código de
Conducta de la OSCE será tan expresivo, pues se limita a señalar que “los Estados participantes no apoyarán de ningún modo las actividades terroristas y adoptarán medidas adecuadas para evitar y combatir el terrorismo en todas sus formas”.
Con todo, será la Declaración de la Cumbre de Helsinki (párrafo 26) la que considere expresamente al terrorismo de “amenaza a la seguridad, a la democracia y a los derechos humanos”, calificativos asimismo repetidos en el párrafo 6 de la Declaración de la Cumbre de Budapest. En el mencionado párrafo (26) de Helsinki se expresa el deseo de buscar ámbitos efectivos de cooperación, a lo que también se refiere el párrafo 6 del Código de Conducta con su alusión genérica a “la aplicación de instrumentos y compromisos internacionales que convengan a este respecto”.De esta referencia, que tiene mucho de apelación a un futuro impreciso, se deduce, sin embargo, que la cooperación práctica en este terreno deja mucho que desear609, pese a que el párrafo 6 in fine del
Código afirme que los Estados participantes “adoptarán medidas para cumplir los requisitos de los acuerdos internacionales en virtud de los cuales se obligan a procesar a los terroristas o a conceder su extradición”610.Habrá que esperar a la Carta sobre la Seguridad
Europea (I,4)para que la OSCE señale explícitamente al terrorismo internacional entre los “problemas cada vez más graves para la seguridad” y añada a continuación: “El terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones y sean cuales fueren sus motivos, es inaceptable.
608 La Carta de París para una nueva Europa (Seguridad) rechaza el terrorismo en estos términos:
“Condenamos sin reservas, por criminales, todos los actos, métodos y prácticas del terrorismo, y expresamos nuestra determinación de trabajar en pro de su erradicación tanto bilateralmente como mediante la cooperación multilateral”.
609 M. Pérez González apunta que en el fondo de la cuestión radica la dificultad de llegar a resultados
generalmente aceptables en cuanto a la definición y persecución del terrorismo por las implicaciones políticas que normalmente comportan los actos terroristas. Vid. PEREZ GONZALEZ, M.: “La responsabilidad internacional de entes distintos de los Estados” (cap. XXXIX), en DIEZ DE VELASCO, M.: Instituciones de Derecho Internacional Público, 14ª ed., Madrid, 2001, p. 771. En este mismo capítulo se señalan los principales convenios de ámbito universal y regional sobre terrorismo, siendo quizás el más destacado el Convenio Europeo para la Represión del Terrorismo, adoptado el 27 de enero de 1977 en el marco del Consejo de Europa.
610 En este sentido, en el Documento de Clausura de la Reunión de Viena , párrafo (10.5) los Estados
participantes manifestaban su intención de asegurar la extradición o procesamiento de personas que participen en actos terroristas, y cooperar estrechamente en casos de conflicto de jurisdicción que afecten a varios Estados, actuando en ambos respectos de conformidad con los acuerdos internacionales aplicables.
Intensificaremos nuestros esfuerzos para evitar la preparación y financiación en nuestros territorios de todo acto de terrorismo, y por denegar todo refugio seguro a los terroristas”. De este párrafo puede inferirse más de una referencia a la compleja naturaleza del terrorismo internacional en esta era de globalización en la que los terroristas se sirven de la banca y los mercados internacionales así como de la tecnología más avanzada. Por tanto, se hará más indispensable una seguridad basada en la cooperación, en la que participen no sólo los Estados sino también sus ciudadanos y las organizaciones internacionales.
Pero serán los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 los que lleven a la OSCE a reafirmar su condena del terrorismo y a poner en marcha un plan de acción contra la que pueda considerarse como la más peligrosa de las amenazas contra la seguridad internacional611.Así, la Estrategia de la OSCE frente a las amenazas contra la estabilidad y
la seguridad en el siglo XX (2003), nos presenta esta certera percepción de la amenaza terrorista en su párrafo 10: “(El terrorismo)vulnera en su propia base los valores que unen a los Estados participantes de toda el área de la OSCE. El terrorismo seguirá siendo un desafío contra la paz y la estabilidad y el poder público estatal, particularmente, por razón de su habilidad para valerse de métodos asimétricos para soslayar los sistemas tradicionales de defensa y de seguridad”. La categoría de esta amenaza a la paz y seguridad internacionales motivaría que en el Consejo Ministerial de Oporto (7 de diciembre de 2002), los Estados participantes adoptaran una Carta de la OSCE para la Prevención y Lucha contra el Terrorismo612.
Gran parte del contenido de la citada Carta está anunciada, sin embargo, en los textos del Consejo Ministerial de Bucarest (3 y 4 de diciembre de 2001)613. El párrafo 2 de la Declaración de la Cumbre de Bucarest señala: “El terrorismo no tiene justificación alguna, sea cual fuere su motivación u origen. No hay causa que pueda justificar los ataque s deliberados contra personas inocentes. En la lucha contra el terrorismo no hay sitio para la neutralidad”614. Pero lo cierto es que los nacionalismos extremistas y los integrismos
religiosos utilizan el terrorismo para sus fines lo que puede implicar una percepción por parte de sectores de la opinión pública que conlleve una identificación de las acciones terroristas con las nacionalidades o las religiones. Esto conlleva el riesgo de que las acciones terroristas de determinados grupos puedan ser referidas como ejemplos de la
611 Algunos artículos de interés que abordan el tema de la OSCE y el terrorismo son BLOED, A.: “The
OSCE and the war against Terror”, Helsinki Monitor 4/2001, pp. 313-318; CEDERBERG, A.: “”OSCE could weapon document to hit terrorism”, OSCE Review-European Security, 2/2002, pp.1, 10-11.; ZAAGMAN, R.: “Terrorism and the OSCE. An overview”, Helsinki Monitor, 3/2002, pp. 204-216.
612 Vid. el texto de la Carta de la OSCE para la Prevención y Lucha contra el Terrorismo, doc.
MC(10).JOUR/2.Corr.1, Anexo I, 7 de diciembre de 2002.
613 Una reflexión sobre el terrorismo en el contexto de la dimensión político-militar de la OSCE, tras el
Consejo de Bucarest, la encontramos en el Expert Meeting on Combating Terrorism within the Politico- Military Dimension of the OSCE, Vienna, 14 and 15 may 2002, FSC.GAL/63/02, 27 May 2002.
614 Por su parte, en el párrafo 1 de la Carta de la OSCE para la Prevención y Lucha contra el Terrorismo,
los Estados participantes “condenan en términos categóricos todo acto de terrorismo, cualquiera que sea su forma o manifestación, dondequiera y cuandoquiera se cometa y quienquiera que sea su autor, y reiteran que ningún motivo o circunstancia puede justificar tales actos y el apoyo que les sea prestado”.
teoría del “choque de civilizaciones”, difundida sobre todo por S. Huntington615. De ahí
que el párrafo 2 de la Carta de la OSCE para la Prevención y Lucha contra el Terrorismo señale que los Estados participantes “rechazan con firmeza toda tentativa de identificar el terrorismo con cualquier nacionalidad o religión, por lo que reiteran que ninguna medida de lucha contra el terrorismo va dirigida contra religión, nación o pueblo alguno”, algo que también se señalaba en el párrafo 3 de la Declaración de la Cumbre de Bucarest: “Reiteramos que la guerra contra el terrorismo no es una guerra contra religiones o contra pueblos. Reafirmamos nuestro compromiso para proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales”616. Estas dos afirmaciones están relacionadas entre sí, pues los
métodos de lucha contra el terrorismo han de apoyarse en los principios y valores de la OSCE; no han de apartarse, en consecuencia, de la concepción de la seguridad democrática que informa a este foro internacional617. De ahí lo expresado por los Estados participantes
en el párrafo 4 de la Declaración de la Cumbre de Bucarest, referente a los nuevos riesgos para la seguridad entre los que se halla el terrorismo: “Estamos resueltos a proteger a nuestros ciudadanos contra nuevos riesgos para su seguridad, sin dejar de salvaguardar el Estado de derecho, las libertades individuales y el derecho a la igualdad de justicia ante la ley”618.
615 Vid. HUNTINGTON, S.: Choque de civilizaciones, Barcelona, 2003, 7ª ed. La teoría del choque de
civilizaciones se ajusta a las más rigurosas enseñanzas del determinismo histórico y geográfico. Ni que decir tiene que la OSCE, con su sistema de normas, principios y valores universales, para 55 Estados de Europa, Asia y América del Norte, es incompatible con todo tipo de determinismos. Sobre este particular, destacaremos alguna de las conclusiones y recomendaciones de la Conferencia de Bakú de la OSCE sobre el papel de la religión y las creencias en una sociedad democrática: “The recourse to terrorism under the name of religion does not demonstrate a clash of cultures, but a clash based on ignorance”, Vid. OSCE Baku Conference on The Role of Religion and Belief in a Democratic Society: Searching for ways to Combat Terrorism and Extremism, CIO.GAL/86/02, 17 October 2002.
616 En el mismo sentido, el preámbulo de la Decisión 1, lucha contra el terrorismo,
(MC(9)DEC/1/Corr.1)señala que actos terroristas como el del 11 de septiembre de 2001, “representan un ataque contra toda la comunidad internacional, contra personas de toda clase de creencias religiosas y de toda clase de culturas. Estos actos odiosos, así como los demás actos terroristas independientemente de su forma y manifestación, perpetrados cuando sea, donde sea o por quien sea, constituyen una amenaza para la paz, la seguridad y la estabilidad regionales e internacionales”. Esta declaración lleva implícita acto seguido la voluntad de actuar por medio de la cooperación, en base a la solidaridad existente entre los Estados de la OSCE: “No puede haber refugio seguro para los que cometen, financian, encubren o apoyan de cualquier manera a los responsables de esos actos criminales”.
617 Recordaremos a este respecto lo expresado por los Estados de la OSCE en el párrafo 5 de la Carta de
la OSCE para la Prevención y Lucha contra el Terrorismo: “Consideran de la máxima importancia que se complemente la puesta en práctica en curso de los compromisos de la OSCE en materia de terrorismo con la reafirmación de los principios fundamentales y perennes que han inspirado y seguirán inspirando en el futuro las medidas adoptadas por la OSCE, y que son plenamente suscritos por sus Estados participantes”.
618 En el mismo sentido se expresó J. Kubis, secretario general de la OSCE, en el discurso de apertura de
la Conferencia Internacional de Bishkek, Kirguizistán: “The OSCE participating States will defend freedom and protect their citizens against acts of terrorism, fully respecting international law and human rights. Respect for human rights and fundamental freedoms, for rule of law and determined promotion and deepening of democratic reforms are essential for succesful fight against terrorism”. Vid. Bishkek
Internacional Conference on Enhacing Security and Stability in Central Asia: Strengthening Comprehensive Efforts to Counter Terrorism 13/14 December 2001, Opening Remarks SEC.Gal/292/01.
La Conferencia Internacional de Bishkek aprobó un Programa de Acción que contiene un marco para la cooperación, una serie de medidas para combatir y prevenir el terrorismo, y otras cuestiones adicionales. Al ser países próximos a Afganistán, los 5 Estados de Asia Central participantes en la OSCE, tienen que
Frente a la opción de soluciones drásticas, de métodos de facto en la lucha contra el terrorismo, la OSCE considera que el estricto cumplimiento de sus valores y compromisos por los Estados participantes es también eficaz contra el terrorismo, pues los terroristas atentan con sus acciones contra los valores que informan la OSCE. El respeto a dichos valores y compromisos contribuye a minimizar los intentos terroristas de desestabilizar las sociedades de los Estados participantes.Podría decirse asimismo que la difusión del Estado democrático en el área de la OSCE es también un instrumento en la lucha contra el terrorismo619. En este sentido, destacaremos lo que señalan los Estados
participantes en el párrafo 20 de la Carta de la OSCE para la Prevención y Lucha contra el Terrorismo: “Están convencidos de la necesidad de ocuparse de toda situación que pueda suscitar o sostener el terrorismo, velando en particular por el pleno respeto de la democracia y del Estado de Derecho y amparando la plena participación de los ciudadanos en la vida política, así como previniendo toda discriminación y alentando el diálogo intercultural e interreligioso en sus sociedades, esforzándose además por alentar a la sociedad civil a buscar de común acuerdo soluciones políticas para sus conflictos, fomentando la tolerancia y el respeto de los derechos humanos, y combatiendo la