INSTITUCIONALIZADA A) La división de Europa
A) El desarrollo de las fases de la Conferencia
El preludio de la Conferencia estuvo constituido por la apertura de las Consultas Multilaterales Preparatorias de la Conferencia de Helsinki (22 de noviembre de 1972), con asistencia de treinta y cuatro Estados. Entre ellos estaban los Estados Unidos y Canadá, y todos los Estados de la Europa de entonces, a excepción de Mónaco y Albania150. Los temas a tratar se referían a aspectos relacionados con la preparación de la Conferencia (organización, orden del día, participación, fecha, lugar, orden del día, normas de procedimiento, disposiciones financieras). Pero más allá de de los aspectos organizativos y procedimentales de las Consultas, la importancia de éstas radica en que sirvieron para fijar los cauces fundamentales por los que habría de discurrir la Conferencia y que se materializarían en el Acta Final de Helsinki151. Concretamente en las recomendaciones 13 a 52, encontramos las cuestiones relativas a la seguridad, (recomendaciones 13 a 24) y a la cooperación, (recomendaciones 25 a 52). De estas recomendaciones surgieron las tres áreas o “cestos” de la Conferencia. El primero de los “cestos” se refiere a la seguridad en Europa e incluye, entre otros aspectos, los principios que rigen las relaciones mutuas de los Estados participantes (recomendación 19) y propuestas adecuadas sobre medidas destinadas a fomentar la confianza entre ellos (recomendación 23). El segundo “cesto” (recomendaciones 25 a 41) aborda la cooperación en materia de economía, ciencia y tecnología, y medio ambiente. Hay, por último, un tercer “cesto” (recomendaciones 42 a 52) que comprende la cooperación en el campo humanitario y en otros campos tales como la información, la cultura y la educación. Por último, cabe indicar que a veces se denomina “cuarto "cesto" al contenido de la recomendación 53 que se refiere a las medidas para la continuidad de la Conferencia152.
150 Tal y como afirma R. Seidelmann, el proceso de la CSCE ha de ser contemplado, ante todo, como una
oportunidad brindada a la propia Europa con el objetivo de superar su división continental, al estar todos los Estados europeos prácticamente representados en el foro de la CSCE. Vid. SEIDELMANN, R.: "European Security and the CSCE Process", Revue d’íntégration européenne/Journal of European Integration, 1986, IX, nn. 2-3, pp. 209-242.
151 La flexibilidad es, sin duda, el término que caracteriza a este período de consultas y, en general, al proceso
de la CSCE. A este respecto, señalaba entonces C. Zorgbibe: "L'heure n'est plus aux procédures juridiques mais à l'equilibre des forces; l'espoir n'est plus dans le respect de la règle de droit, mais dans l'adhesion des Grands à un principe de légitimité commun, dans le rétablissement d'un certain consensus international". Señalaba este mismo autor las perspectivas del nacimiento de un nuevo orden europeo, en nada comparable al surgido tras el Congreso de Viena que pretendía una Europa homogénea. Antes bien, el orden que surgiría a raíz de la CSCE tendría que estar fundamentado en el diálogo, pues la Europa de entonces abarcaba sistemas políticos, económicos y sociales diferentes. Vid. ZORGBIBE, C.: "La Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe", RGDIP, vol. 77, II, 1973, pp. 424-443.
El plan de trabajo se ajustó a las propuestas occidentales, particularmente de Francia, que defendían una preparación corta, seguida de una Conferencia larga dividida en tres fases: una reunión de ministros de Asuntos Exteriores, una fase de trabajo en comisiones y subcomisiones, y una reunión de ministros de Asuntos Exteriores para aprobar los documentos elaborados en la segunda fase153. Las discrepancias entre los
Estados occidentales y socialistas surgirán en la especificación del contenido de los “cestos”. Una discrepancia inevitable si tenemos en cuenta que la postura de la Unión Soviética y de sus aliados pasaba en gran parte por el reconocimiento del statu quo territorial y fronterizo surgido en Europa tras la Segunda Guerra Mundial154. Este era poco menos que un presupuesto a priori de la concepción soviética de la seguridad en Europa155. Asegurado este presupuesto, la cooperación tendría que incrementarse a
posteriori, y a ser posible institucionalizada, centrándose esencialmente en los aspectos económicos156. Sirva de ejemplo, en el caso de la Unión Soviética, su reiterada pretensión de obtener en las relaciones comerciales la claúsula de nación más favorecida157. En
cambio, la cooperación encontró sus mayores obstáculos en el llamado tercer “cesto”, pues los Estados socialistas, al contrario que los occidentales, hacían un mayor hincapié en la cooperación e intercambios en materia de cultura y educación que en los contactos humanos y en la información158. Respecto a la continuidad de la Conferencia, no
prosperaría la iniciativa soviética de institucionalizar la Conferencia a través de órganos permanentes. En definitiva, se dejó indeterminada su instrumentalización para evitar la irrupción política de los Estados socialistas en áreas perfectamente delimitadas por
8.
153 Vid. CARLE, F.: "La deuxième phase de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe",
Etudes internationales, vol. VI, n. 2, juin 1975, pp. 165-187, y MANIN, A., loc. cit, p. 19.
154 En el transcurso de las negociaciones se pondría de relieve la no verificación de las previsiones de algunos
sectores occidentales en el sentido de que la Conferencia serviría para consolidar la hegemonía soviética en el Este de Europa. Así, por ejemplo, aflorarían aún más las opiniones divergentes de Rumania, uno de los aliados formales de Moscú. Vid. BIRKNBAUM, K. E.: "Les États membres du Pacte de Varsovie et la CSCE", PE, 6, 1973, pp. 665-674.
155 Una postura extensiva a otros regímenes comunistas, como puede apreciarse en la intervención de S.
Olszowski, ministro de Asuntos Exteriores de la República Popular de Polonia, en la clausura de la Conferencia de Madrid (7 de septiembre de 1983): "Quienquiera que ponga en entredicho o que socave el orden territorial y político, basado en las decisiones de Yalta y Postdam y hecho posible por la evolución de la Europa de la postguerra, quebranta los cimientos de la paz y la seguridad". Vid. CSCE: Los discursos de
clausura, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, Madrid, 1983, p. 39. Vid. Además el libro de MEISSNER, B.: The soviet conception of coexistence and the Conference on Security and Cooperation, La Haya, 1975.
156 A este respecto recordaremos que para autores soviéticos como Tunkin la internacionalización de la
vida económica era el más importante de los elementos de la necesidad objetiva de la coexistencia pacífica. Vid. TUNKIN, G.I.: Theory of International Law, op. cit., p. 40.
157 Vid. L'ECOTAIS, Y. de: "Le volet économique de la Conférence européenne de sécurité et de
coopération", Revue du Marché Commun, n. 159, novembre 1972, pp. 707-709, y SCHIAVONE, G.: "Aspetti economici della Conferenza di Helsinki", La CI, vol. XXVIII, 1973, n. 2-3, pp. 369-375.
158 De hecho, en la redacción de la sección III de las Recomendaciones Finales de las Consultas de Helsinki
(Cooperación en el campo humanitario y en otros campos) afloran estas discrepancias. Así, podemos observar que sólo los apartados 3 y 4 de esta sección responden a la denominación de "cooperación e intercambios", en materia de educación y cultura respectivamente. Por el contrario, los apartados 1 y 2 llevan el enunciado simple de "contactos humanos" e "información". El contraste también lo encontramos en el contenido, pues en lo referente a contactos humanos e información, la Comisión o Subcomisión especializadas prepararán propuestas para "facilitar" ambos aspectos. Sin embargo, en lo referente a cultura y educación, se habla abiertamente de "ampliar" o de "mejorar" la cooperación y los intercambios.
organizaciones ya existentes159. Así pues, la CSCE parecía configurarse bajo el aspecto de
una Conferencia diplomática, susceptible a su vez de desgajarse en diversas Conferencias especializadas. En consecuencia, en aquellos momentos no podía prosperar ninguna inicativa para la constitución de una organización regional de seguridad colectiva en el sentido del capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas160.
La primera fase de la Conferencia dio comienzo en Helsinki entre el 3 y el 8 de julio de 1973, y al término de la misma los 35 Estados participantes -a los 34 anteriores se había añadido Mónaco- adoptaron las Recomendaciones Finales de las Consultas de Helsinki. La segunda fase consistió en la Reunión de Expertos que tuvo lugar en Ginebra a partir del 18 de septiembre de 1973161. En esta fase aportaron también sus contribuciones
sobre el orden del día los representantes de los Estados mediterráneos no participantes: Argelia, Egipto, Israel, Marruecos, Siria y Túnez162. Los trabajos de los expertos se
repartieron en tres comisiones, once subcomisiones y un grupo especial de trabajo. La primera comisión (seguridad) comprendía dos subcomisiones (principios que rigen las relaciones entre los Estados, medidas de confianza) y el grupo especial (arreglo pacífico de diferencias); la segunda comisión (economía) englobaba cinco subcomisiones (intercambios comerciales, cooperación industrial y proyecto de interés común, ciencia, técnica y medio ambiente y cooperación en otros sectores); y, finalmente, la tercera comisión (cooperación humanitaria) constaba de cuatro subcomisiones (contactos entre las personas, información, cooperación e intercambios en el campo de la cultura y cooperación e intercambios en el campo de la educación). Los temas más conflictivos serían, una vez más, los relacionados con los principios que rigen las relaciones entre los Estados y la cooperación humanitaria. Tras arduas negociaciones, marcadas por soluciones de compromiso en las que los nueve Estados neutrales y no alineados163 jugaron un destacado
159 Vid. La Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa, Cuadernos de Documentación, op.
cit., p. 22.
160 C. Zorgbibe resalta las reticencias de los países de Europa Occidental a la creación de un organismo
paneuropeo de auténtico carácter jurídico en cuanto que esto pudiera suponer un droit de regard de la Unión Soviética sobre la integración económica y la defensa europeas, además del riesgo de desnaturalizar el Tratado de Roma que supondría cualquier claúsula de "no discriminación económica". No obstante, como acertadamente señala este autor, las supuestas ventajas soviéticas en estos terrenos no serían tales si el droit de
regard fuera verdareramente recíproco. Vid. ZORGBIBE, C.. "La Conférence sur la Sécurité et la Coopération...", loc. cit., p. 441.
161 Un trabajo de obligada referencia sobre las distintas fases de la Conferencia sigue siendo el publicado por
F. M. Mariño en 1974. Vid. MARIÑO MENENDEZ, F.M.: "La Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa", RIE, n. 3, 1974, pp. 1161-1177.
162 V.-Y. Ghebali destaca las consideraciones geográficas, históricas, culturales, económicas y políticas
aportadas por Argelia y Túnez para reclamar la inserción de una dimensión mediterránea en el diálogo paneuropeo. Vid. GHEBALI, V.-Y.: La diplomatie de la détente..., op. cit, p. 364.
163 Se trata de nueve países: cuatro de ellos inscribibles en la categoría de la neutralidad o el neutralismo
(Austria, Finlandia, Suecia y Suiza), otros tres pertenecientes al movimiento de los no alineados (Chipre, Malta y Yugoslavia), y los dos restantes que no participan de ninguna de las dos categorías anteriores (Liechtenstein y San Marino). Sobre su papel en los inicios del proceso de la CSCE, vid. ACIMOVIC, L.: "The Role of Neutral and Non-Alligned Countries in the Process of the CSCE", Review of International
Affairs, Belgrado, vol. XXXVIII, n. 883, 1987, pp. 3-7; BIRNBAUM, K. E.: "Alingments in Europe: The CSCE Experience", The World Today, vol. 37, n. 6, 1981, pp. 219-223; HAKOVIRTA, H.: "Effects of Non- Alllignment on Neutrality in Europe. An Analysis and Appraisal", Cooperation and Conflict, vol. XVIII, 1, 1982, pp. 57-75; HAKOVIRTA, H.: "The Soviet Union and the Varieties of Neutrality in Western Europe",
Wordl Politics, vol. XXXIV, n. 4, 1983, pp. 563-585.; y ZEMANEK, K.: "The European Neutrals: A Neutral's View", The Atlantic Community Quarterly, Spring 1987, pp. 25-30.
papel “mediador”, se clausuró la Reunión el 21 de julio de 1975. Por último, del 30 de julio al 1 de agosto se celebró la tercera fase de la Conferencia con la cumbre en Helsinki de Jefes de Estado y de Gobierno. A su término se firmó el Acta Final de Helsinki164.