2.3 NATURALEZA JURIDICA DE LOS DOCUMENTOS Y COMPROMISOS DE LA OSCE
A) La OSCE y el derecho a la seguridad
La seguridad es connatural a toda organización social, pues responde a una arraigada necesidad humana394. De hecho, las doctrinas del contrato social, en las
concepciones opuestas de Hobbes y Rousseau, defienden el fin de la inseguridad en la que el hombre vive en el estado de naturaleza y su sustitución por un poder social establecido por el contrato. A este respecto, un estudio clásico de Filosofía del Derecho, el de L. Legaz Lacambra, afirma que la seguridad es el factor primario que impulsó a los hombres a constituir una sociedad y un Derecho395. Sin embargo, nunca ha sido fácil dar una
definición precisa de la seguridad. Decía un autor que la seguridad es difícilmente encuadrable en un sentido jurídico porque es, ante todo, una condición del espíritu que nace de la certeza de no ser amenazado por otros ni de correr riesgos396. No obstante, la
394 En este sentido, en el párrafo 1 de la Declaración de la Cumbre de Lisboa, hay una referencia a la
importancia de “construir una región pacífica de la OSCE en que todas nuestras naciones y todos nuestros
individuos puedan sentirse seguros”. Se observa aquí, por un lado, la conexión existente entre la paz y la seguridad, y por otro, que en la concepción de la seguridad de la OSCE no sólo son protagonistas los Estados sino también los individuos y los pueblos. Se podría afirmar, en buena consecuencia, que los principios y compromisos de la OSCE constituyen un ius gentium, por retomar la fórmula clásica empleada por G. Scelle en el período de entreguerras.
395 Vid. LEGAZ LACAMBRA, L.: Filosofía del Derecho, 5.ª ed., Madrid, 1978, p. 604. Y es que la
convivencia se torna imposible sin esa condición de seguro a la que se refiere el Diccionario de la Real Academia Española: “libre y exento de todo peligro, daño o riesgo”. El término tiene evidentes raíces latinas, deriva de securitas que a su vez se deriva del adjetivo securus, el cual está compuesto por se, sin y
cura, cuidado o preocupación. Expresa, por tanto, una ausencia de temor o de preocupación. De esa misma idea participa la definición dada por un jurista francés: “La sécurité est un état stable, dans lequel la protection des personnes et des biens est assurée, les respects des engagements et des droits acquis garanti”. Vid. TOUCOZ, J.: “Mondalisation et Sécurité Económique International (Quelques remarques juridiques et institutionels)”, RGDIP, 3, 1998, p. 626.
seguridad habrá de construirse a partir de planteamientos objetivos, racionalistas, en los que el derecho impere sobre la mera fuerza, aunque la seguridad nunca podrá dejar de estar vinculada a un esencial componente psicológico397. En cualquier caso, la seguridad se
tornará en inseguridad si se fundamenta exclusivamente en planteamientos relativistas o subjetivistas que no coinciden necesariamente con la seguridad de todos, ya se trate de individuos, pueblos o Estados398. Dicho enfoque de la seguridad es más propio de los
nacionalismos agresivos y expansionistas: los que a partir de una rabiosa autoafirmación de la soberanía estatal rechazan valores universales abstractos y no atienden a requirimientos de la razón. En tales supuestos, la idea de seguridad suele reducirse al ámbito defensivo o militar399. Por el contrario, la seguridad en el mundo de nuestros días guarda relación con otros factores que trascienden lo puramente militar. La seguridad no debe ser sólo “negativa”, no puede descansar únicamente en el principio de la abstención del uso o la amenaza de la fuerza, norma básica del Derecho Internacional Contemporáneo400. Actualmente la seguridad tiene que verse afianzada por el principio
397 Sobre este particular, destacaremos que G. Tenekides hizo referencia a los aspectos psicológicos de la
seguridad para resaltar que ésta puede derivar en una tendencia a la agresividad por medio de la autoafirmación del yo individual o colectivo, algo que podría ser perfectamente calificado de libido
dominandi. Vid. TENEKIDES, G.: “Souveraineté et hégemonie. Sécurité égalitaire et sécurité collective”,
Revue Belge de Droit International, X, 1, 1974, p. 8.
398 La práctica habitual de algunos Estados, de las grandes Potencias, ha sido tradicionalmente articular
una seguridad exclusivamente en función de sus propios intereses. En este caso, la seguridad es divisible, pues hay un Estado que tiene en cuenta únicamente sus inquietudes específicas en materia de seguridad. Esto supone a la vez una posición de fuerza o de dominio sobre los otros Estados, es decir la antítesis de una seguridad basada en la cooperación. De ahí que entre los rasgos distintivos de esta concepción de la seguridad, figure el que los Estados “no reforzarán su seguridad a expensas de la seguridad de otros Estados” (Código de Conducta sobre los Aspectos Político-Militares de la Seguridad, 3).
399 A este respecto, traeremos a colación un ejemplo del período de entreguerras: la Conferencia
Permanente en torno a la seguridad colectiva (1936), organizada en París por el Instituto Internacional de Cooperación Intelectual, creado por el Gobierno francés y que podría ser considerado como un antecedente de la UNESCO.Aquel foro fue probablemente una de las primeras ocasiones en que se expusieron públicamente concepciones diversas sobre la seguridad. Las disertaciones de aquella Conferencia se refieren casi exclusivamente a la seguridad de los Estados y se podría afirmar que en ellas la seguridad prácticamente equivale a la ausencia de amenazas para ejercer la soberanía estatal. Para uno de los participantes en aquella Conferencia, G. Niemeyer, la seguridad se identificaba con un estado subjetivo de tranquilidad, con una ausencia de temores en relación con las expectativas humanas, algo que parece enlazar con la tradicional idea de paz entendida sobre todo como quietud y sosiego. El autor enumeraba una serie de hechos derivados de la experiencia y que son indicadores de una ausencia de seguridad: “menace constante de la propierté et de la maison par toutes sorts d’attentats, jurisdiction arbitraire, venalité des juges et des employés, désordre et dangers dans la circulation, oscilation dans le cours des monnaies, crises économiques, incertitude de l’existence provenante de l’excès de population (concurrence, chômage), fréquence des épidemies, révoltes et guerres civiles, conflicts et guerres avec des Etats étrangers”. Se puede observar en estos planteamientos una concepción amplia de la seguridad, en cierto modo asimilable a lo que hoy se conoce como seguridad global o integral. Vid. NIEMEYER, G.: “La nature de la sécurité collective”, en La Securité Collective, Conférence Permanente des Hautes Etudes Internationales, BOURQUIN, M. (dir.), Institut International de Coopération Intellectuelle, París, 1936, pp. 146-147.
400 P. Harmel, Ministro de Asuntos Exteriores de Bélgica, insistía en 1971, en los prolegómenos de la
convocatoria de la CSCE, en que la seguridad no puede tener como único fundamento el principio de la abstención del uso o la amenaza de la fuerza, pues se daría la impresión de que otras obligaciones no menos importantes tendrían menos valor. De ahí que reafirmara otros principios con incidencia en la
dinámico de la cooperación. De ahí que la seguridad en el mundo de hoy esté directamente vinculada al desarrollo y la paz401.
La seguridad ha sido contemplada tradicionalmente desde su doble dimensión interna y externa. En su dimensión interna, la seguridad se ha asociado al término de “orden público”. Se trata de la seguridad pública que engloba la defensa de las instituciones y el mantenimiento del orden público y de la tranquilidad ciudadana. De un modo similar, la dimensión exterior de la seguridad ha guardado tradicionalmente relación con el papel de los ejércitos y la función de defensa militar del territorio sobre el que el Estado ejerce su soberanía. No cabe duda de que la dimensión interior y exterior de la seguridad, la función de protección de los individuos, pueblos y Estados es un valor situado en las cotas más altas del ordenamiento jurídico402, sin embargo, los hechos
seguridad a partir de la necesidad “d’élargir l’engagement solemnel de vivre en bonne harmonie, en réaffirmant lénsemble des règles de base de la vie en sécurité des nations: respect de la souveraneité, respect de l’integrité territoriale, non-ingérence dans les affaires intérieures, renonciation à la force, respect des engagements internationaux”. Vid. HARMEL, P.: “A la recherche de nouvelles formes de sécurité européenne”, loc. cit., pp. 113-224.
401 En esta orientación van algunas de las conclusiones de un simposium internacional organizado por la
UNESCO en el marco de su proyecto “Hacia una cultura de paz”: “La securité est avant tout liée au respect du droit international et à la signature de conventions qui insérent chaque nation dans la communauté des nations. Elle participe d’une culture du développement. Elle va de pair avec un effort continu pour progresser vers une culture de la paix, ou du moins vers una façon équilibrée de combiner les forces militaires et les capacités civiles en vue d’une résolution à long terme des conflits. La paix es une action, non un état”. Vid. Des insécurités partialles à la sécurité globale, Actes, Maison de l’UNESCO, 12-14 juin 1996, París, 1997, p. 143.
En la concepción de la UNESCO, la paz es un valor universal cuya dimensión universal debe ser reconocida también universalmente. De este modo, la organización internacional se sitúa con quienes defienden la existencia de una tercera generación de derechos humanos, posterior a las integradas por los derechos políticos, civiles, sociales y económicos. Entre estos derechos ocupa un lugar destacado el derecho a la paz, calificado por D. Uribe Vargas de “derecho síntesis”, sin el cual el resto de las prerrogativas individuales carecen de la posibilidad de realizarse. Vid. URIBE VARGAS, D.: “Fundamentos del Derecho Humano a la Paz”, en Diálogo, publicación de la Oficina de Información de la UNESCO para América Latina y el Caribe, n. 21, julio de 1997, pp. 13-14.
Por su parte, V. Abellán Honrubia coloca el fundamento jurídico de la formulación de nuevos derechos humanos como el derecho a la paz en el artículo 28 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (“toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos”). Vid. ABELLAN HONRUBIA, V.: “Comentario al artículo 28”, en La Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Comentario artículo por artículo, Asociación para las Naciones Unidas en España, Barcelona, 1998, p.
445. Una idea compartida asimismo por uno de los grandes defensores del derecho humano a la paz: el uruguayo H. Gros, para el que la paz ha de ser contemplada en sentido positivo, como la existencia de un orden justo. Vid. GROS ESPIELL, H.: “Les droits à vocation communitaire: introduction”, en Droit
International-Bilan et Perspectives, vol. 2, París, 1991, p. 1245.
402 Sin ir más lejos, la Constitución española aborda en sus artículos 8 y 104 las funciones de las Fuerzas
Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Son éstas las tradicionales atribuidas a estos colectivos (garantía de la soberanía e independencia de España, defensa de su integridad territorial y garantía de la seguridad ciudadana), pero también desde el momento en que España se ha constituido en Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1), esas funciones se ven ampliadas, en el caso de las fuerzas armadas, a la defensa del “ordenamiento constitucional” (art. 8.1), y en el caso de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
demuestran que la seguridad no está sólo sometida a amenazas externas, pues, tanto en su doble vertiente individual y colectiva, la seguridad se puede ver negada por la actuación de quien debería ser su más firme valedor, cuando los intereses de un determinado Estado llegan a primar sobre los derechos y libertades del individuo o sobre los derechos de los otros Estados soberanos. Como es sabido, en estos casos, el Estado se parapeta en su soberanía y con frecuencia llega a asimilar la excepción de la jurisdicción interna, recogida en el artículo 2.7 de la Carta de las Naciones Unidas con el principio de no intervención en sus asuntos internos403. Sin embargo, este principio, que corresponde al sexto de los
enunciados en el Decálogo de Helsinki, debe entenderse una defensa de la igualdad soberana de los Estados, pues, como bien afirma F. Mariño Menéndez, dicho principio prohibe “cualquier acto de coerción militar, política, económica o de otro tipo, encaminado a subordinar a su propio interés el ejercicio por parte de otro Estado participante de los derechos inherentes a su soberanía y a obtener así ventajas de cualquier clase”404. Este es
tan sólo un ejemplo de cómo los principios del Acta Final de Helsinki suponen un rechazo de cualquier enfoque subjetivista o relativista de la seguridad. Antes bien, como afirma P. Pucci di Benisichi, la seguridad se obtiene en proporción directa a una correcta simetría en el cumplimiento de todos y cada uno de los principios del Decálogo de Helsinki que rigen las relaciones entre los Estados participantes en la OSCE405. Una afirmación que puede
hacerse extensiva a los principios y compromisos de los documentos posteriores de la CSCE/OSCE. Un ejemplo, entre otros: el apartado III de la Declaración Ministerial de Oslo señala que el respeto de los principios y la aplicación de los compromisos de la OSCE son aspectos fundamentales para la seguridad. De ahí que todo este extenso Corpus de Derecho internacional consuetudinario esté relacionado en última instancia con la seguridad de los Estados, los pueblos y los individuos. Es un Derecho para la seguridad, pero, ¿cabría afirmar, a partir de la existencia de este conjunto normativo, que la OSCE preconiza la existencia de un derecho a la seguridad?
a la protección del “libre ejercicio de los derechos y libertades” (art. 104.1).
403 Esta era, por ejemplo, la posición de la Unión Soviética. Vid. OUCHAKOV, N.A.: “La compétence
interne des États et la non-intervention dans le droit international”, RCADI, 1974, I, n. 141, p. 37. Se trataba de una posición marcada por a priori ideológicos y a la que años atrás se refirió SCHWARZENBERGER, G.: “Sovereignty: ideology and reality”, The Yeark Book of World Affairs, 1950, vol. 4, p. 21. Este internacionalista resaltó la paradoja de que la Unión Soviética, profundamente convencida del hito renovador y de la superioridad moral y cultural de su sistema, se aferrara al nada original principio de la soberanía estatal.
404 Vid. MARIñO MENENDEZ, F.: “Seguridad y Cooperación: el Acta Final de Helsinki”, RIE, n. 2,
1975, p. 545.
405 Vid. PUCCI DI BENISICHI, P.: “I problemi della sicurezza: La Conferenza di Stoccolma”, en Verso
l’Europa del 2000. Il proceso CSCE da Helsinki a Vienna, TORNETTA, V. (dir)., Bari, 1989, pp. 171-
172.
Nuestra respuesta es decidamente afirmativa aunque otra cosa muy distinta sería la efectividad del ejercicio de este supuesto derecho. Téngase en cuenta que nos movemos en el ámbito de la seguridad por la cooperación que para muchos analistas pertenece a la categoría de una soft security, muy diferente, y no siempre lo suficientemente valorada, a la hard security que mira sobre todo a las agresiones externas. En el catálogo de los principios y compromisos de la OSCE, sí vamos a encontrar una idea de la seguridad entendida como un derecho. De forma explícita se señala al principio del párrafo II, 8 de la Carta sobre la Seguridad Europea, adoptada en la Cumbre de Estambul en 1999: “Todo Estado participante goza de igual derecho a la seguridad”.Pero, si consideramos que la OSCE tiene una concepción global de la seguridad, no cabrá circunscribir exclusivamente este enunciado a formar parte de acuerdos de seguridad y tratados de alianza o a optar por la neutralidad, aspectos éstos recogidos en su momento por el Principio I del Acta Final de Helsinki(Igualdad soberana de los estados, respeto de los derechos inherentes a la soberanía) en el que no se hacía ninguna referencia expresa a un derecho a la seguridad de los Estados participantes en la CSCE. La situación internacional de 1975 hacía inviable una redacción en tales términos. El hecho de que el citado párrafo 8 hable de un derecho por igual de los Estados a la seguridad sólo puede entenderse desde la perspectiva de que los Estados participantes en la OSCE suscriben unos “valores, compromisos y normas de comportamiento compartidos” (Declaración de Lisboa sobre un Modelo Común y Global de Seguridad para Europa en el Siglo XXI, 6). En consecuencia, el respeto a los principios y la aplicación de los compromisos de la OSCE guarda una íntima relación con la seguridad general: es un derecho de los Estados participantes, pues, en expresión del párrafo 1 del Código de Conducta sobre los Aspectos Político-Militares de la Seguridad, “constituye una cuestión de interés directo y legítimo para todos ellos”. Pero estamos también ante un derecho de los individuos y de los pueblos, según se desprende del párrafo 7 de la Declaración de la Cumbre de Helsinki: “Reafirmamos la validez de los principios rectores y de los valores comunes contenidos en el Acta Final de Helsinki y en la Carta de París, expresión de las responsabilidades de los Estados entre sí y de los gobiernos hacia sus pueblos (...) Subrayamos los derechos democráticos de los ciudadanos a exigir de sus gobiernos el respeto de esos valores y normas”406. Es una expresión más de la concepción
humanista de la seguridad defendida por la OSCE que relaciona el mantenimiento de la paz con el respeto de los derechos y libertades fundamentales (Declaración de la Cumbre de Helsinki, 21). Dicho respeto sólo es concebible en un sistema político democrático y, por tanto, la concepción de la seguridad en la OSCE apunta necesariamente a la homogeneidad de sistemas políticos en los Estados participantes: “Nos comprometemos a edificar, consolidar y reforzar la democracia como único sistema de gobierno de nuestras naciones” (Carta de París para una Nueva Europa, Derechos Humanos, Democracia y Estado de Derecho). Se puede hablar, en consecuencia, de una estrecha relación entre la seguridad y esa tríada de valores integrada por los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho. Al ser dichos valores la expresión de unos ideales de justicia, cabe afirmar que la seguridad no puede construirse al margen de la justicia, una idea presente, por ejemplo, tanto en la Carta de las Naciones Unidas como en el Acta Final de
406 En idéntico sentido, el párrafo 5 de la Declaración de Lisboa sobre un Modelo Común y Global para
Europa en el Siglo XXI, señala: “Reconocemos que, dentro de la OSCE, los Estados son responsables del cumplimiento de los compromisos de la OSCE ante sus ciudadanos y ante los demás Estados”.Lo reitera también, por su parte, la Carta sobre la Seguridad Europea II, 7.
Helsinki.407 Una idea que tiene su antecedente inmediato, como bien señala M. Bedjaoui,
en la consideración de que la instauración de la paz social en cada país es una condición necesaria de la paz universal.408
B) De todo lo anterior se desprende que la concepción de la seguridad de la OSCE