INSTITUCIONALIZADA A) La división de Europa
B) El papel de la OSCE tras el Acuerdo de Dayton El Consejo ministerial de Budapest
El Acuerdo de paz de Dayton, que puso fin al conflicto en Bosnia Herzegovina, otorgó a la OSCE importantes tareas que responden a su concepción de una seguridad basada en la cooperación. Hasta entonces las posibilidades de actuación del foro paneuropeo en los conflictos de la antigua Yugoslavia habían sido muy limitadas, y más teniendo en cuenta que hasta la Cumbre de Helsinki de 1992 la CSCE no asumió capacidades de prevención de conflictos y gestión de crisis (capítulo III de las Decisiones de Helsinki). Sin embargo, el margen de maniobra de la CSCE no dejaba de ser estrecho si tenemos en cuenta que el conflicto había puesto en contradicción dos de los principios del Decálogo de Helsinki: el de la integridad territorial de los Estados y el del derecho a la libre determinación de los pueblos, principios con percepciones diversas entre los Estados participantes, según observa acertadamente E. Remacle246. Posteriormente, las iniciativas
de la Unión Europea y las Naciones Unidas relegaron a un papel marginal a la CSCE en la antigua Yugoslavia247, si exceptuamos el envío de misiones de relatores en el ámbito de la dimensión humana, misiones de diplomacia preventiva y misiones para la aplicación de las sanciones de las Naciones Unidas248.
244 Vid. GHEBALI, V.-Y.: L´OSCE dans l’Europe post-communiste..., op. cit, pp. 320-323.
245 Tenemos un claro ejemplo, desde los primeros inicios de la crisis, en el comunicado de la OTAN de 11 de
enero de 1995: "Los Aliados de la OTAN instan a las Partes a recurrir a la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, OSCE; apelan a que se respeten sus principios, incluido el Código de Conducta recientemente aprobado y a que todas las Partes implicadas inicien el camino de la reconciliación. Alentados por este espíritu desean seguir adelante desarrollando una relación y un diálogo más estrechos con Rusia". Texto en Revista de la OTAN, n. 2, marzo de 1995, p. 13. Por lo demás, la Unión Europea suscribiría el 17 de julio de 1995 un Acuerdo Interino de Cooperación y Colaboración con Rusia y apoyaría los esfuerzos de Rusia para su completa integración en la economía internacional y su admisión en la Organización Mundial de Comercio y otras organizaciones internacionales, además de confirmar su apoyo a la adhesión de Rusia al Consejo de Europa (Consejo Europeo de Madrid 15 y 16 de diciembre de 1995. Conclusiones de la Presidencia). A su vez, el Consejo de Europa admitiría en su seno a Rusia el 25 de enero de 1996, vid. TARSCHYS, D.: "La Russie au Conseil de l'Europe: une concession à la Realpolitik?", Le Monde, 7-2-1996.
246 Vid. REMACLE, E.: La politique étrangère européenne: de Maastricht à la Yugoslavie, Les dossiers du
GRIP, n. 167, Bruselas, 1992, pp. 32-33.
247 El transcurso de los acontecimientos pondría de relieve que la CSCE, en razón de su elevado número de
Estados participantes, no podría desempeñar un papel de actor en crisis como la yugoslava sino en todo caso aspirar a consolidarse como foro paneuropeo. Vid. DAVID, D.: "La Communauté entre la paix et la guerre",
PE, 1, 1993, pp. 79-91.
248 Una detallada descripción de estas actividades en GHEBALI, V.-Y.: L’OSCE dans l’Europe post-
communiste..., op. cit., pp. 387-425. Vid. también 16 CAF, Diario n.2, Anexo 1 (Misión Thomson); 16 CAF,
Diario n.3, Anexo 1 (Misión Corell/Türk/Thune); 17 CAF, Diario n.2, Anexo 3 (Misión Blackwell); 12 CAF,
En cambio, y gracias al proceso de paz impulsado por los Estados Unidos en Bosnia Herzegovina, la OSCE añadió a sus habituales funciones de prevención de conflictos y gestión de crisis, la de rehabilitación en la fase posterior a los conflictos. A partir de la invitación hecha a la OSCE en el Acuerdo Marco General de Paz en Bosnia Herzegovina, rubricado en Dayton (Ohio) el 21 de noviembre de 1995249 y cuya firma
oficial tuvo lugar en París el 14 de diciembre, el Consejo Ministerial de Budapest (8 de diciembre de 1995)aprobó una decisión para el fomento de “la paz, la democracia y la estabilidad en Bosnia Herzegovina”. Así pues, la OSCE aceptó supervisar los preparativos y la celebración de unas elecciones libres y transparentes, controlar la situación de los derechos humanos, facilitar las negociaciones para incrementar la confianza y la seguridad, y establecer un nuevo equilibrio militar basado en la reducción de efectivos y armamentos250.
La tarea más ardua para la OSCE fue precisamente la supervisión de las elecciones legislativas, celebradas finalmente el 14 de septiembre de 1996, pero, en cambio, las graves irregularidades cometidas en el registro de refugiados, sobre todo en Croacia y en la Federación Yugoslava, llevarían a posponer la celebración de las elecciones municipales hasta el año siguiente251. Estos hechos son el resultado de lo que, sin ir más lejos, A.D.
Rotfeld ve como una cierta contradicción en el Acuerdo de Dayton: el pretender establecer un Estado y una sociedad multiétnicos por medio de unas elecciones bajo control internacional, pero dejando también abierta la puerta al riesgo de la llegada al poder de aquellos grupos extremistas que precisamente se oponen al Acuerdo252. Pero no se puede
caer en el reduccionismo de una concepción meramente formal de la democracia. La OSCE no comparte esos criterios, habida cuenta de que su labor pasa también por el establecimiento de una sociedad civil(Decisión del Consejo Ministerial de Budapest, 4). Una tarea que implica muchas más dificultades que una simple supervisión electoral.
Por el contrario, los progresos fueron más apreciables en lo referente a control de armamentos. El 2 de febrero de 1996 se alcanzó un primer acuerdo en Viena sobre medidas de fomento de la confianza y seguridad, acuerdo que preparó el terreno para un acuerdo sobre control de armamentos subregional, inspirado en el tratado FACE, y
Anexo 3 (Misiones de larga duración en Kosovo, Sandjak y Voivodina); 15 CAF, Diario n. 2, Anexo 1 (Decisión relativa a la presencia de observadores en los países con frontera común con Serbia y Montenegro);
16 CAF, Diario n.3, Anexo 1 (Misión en Skopje); 16 CAF, Diario n. 3, Anexo 1, (Decisión relativa al control de la aplicación de las sanciones); 17 CAF, Diario n. 2, Anexo 3 (Misiones de asistencia para la aplicación de
las sanciones).
249 Vid. Doc. de NN.UU. A/50/790 S/1995/999. Se completan con las conclusiones de la Conferencia de
Londres (8 y 9 de diciembre de 1995) sobre la puesta en práctica del Acuerdo (S/1995/1029). Sobre los acuerdos de Dayton, un destacado análisis es el de GAETA, P. : "The Dayton Agreements and International Law", European Journal of International Law, 7., 2, 1996, pp. 147-163.
250 Vid. los párrafos 2 y 3 de la Decisión del Consejo Ministerial sobre Acción de la OSCE para la Paz,
Democracia y Estabilidad en Bosnia y Herzegovina REF. MC/10/95/Rev.10. Vid. también “Dayton Peace Agreement Foresees Important OSCE Role”, OSCE Newsletter, Vol. 2, n.11, November 1995, pp. 1 y 3.
251 Vid. COTTI, F.: "La OSCE incrementa sus responsabilidades en la seguridad europea", Revista de la
OTAN, n. 6, noviembre de 1996, pp. 7-12.
252 Vid. ROTFELD, A.D.: "Europe: towards new security arrangements", SIPRI Yearbook 1996: Armaments,
firmado el 14 de junio de 1996 entre la República Federal de Yugoslavia, Croacia, Bosnia Herzegovina y las dos entidades bosnias: la Federación de Bosnia Herzegovina y la República Srpska253.
En definitiva, la OSCE ha tenido ocasión en Bosnia Herzegovina de poner a prueba sus diversas capacidades que reflejan las diferentes dimensiones de su concepción global de la seguridad. Esta es también una seguridad por la cooperación, tal y como lo demuestra la colaboración con otras organizaciones e instituciones(Misión de las Naciones Unidas en Bosnia Herzegovina, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Comité Internacional de la Cruz Roja, Consejo de Europa, OTAN, Banco Mundial, Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, Iniciativa para la Europa Central, Iniciativa de Cooperación de Europa Suroriental)254.
1.11. LA CUMBRE DE LISBOA (1996)
La Tercera Reunión de Examen, previa a la celebración de la Cumbre de Lisboa, tuvo lugar en Viena entre el 4 y el 22 de noviembre de 1996255. A continuación, la Cumbre
de la OSCE se reunió en Lisboa entre el 2 y el 3 de diciembre de 1996. Las principales expectativas de la Cumbre lisboeta se centraron en buena parte en el resultado de los trabajos sobre el Modelo de Seguridad para Europa en el siglo XXI256. Si bien persistían
las reticencias de Rusia a la ampliación de la OTAN, la Declaración de la Cumbre sobre el Modelo de Seguridad Común y Global para Europa en el siglo XXI (párrafo 7) volvió a reafirmar, tal y como había hecho anteriormente en el Código de Conducta sobre los aspectos político-militares de la seguridad y en la Decisión del Consejo Ministerial de Budapest relativa a un modelo común y global de seguridad, "el derecho inherente de
253 Más información sobre estos acuerdos, y en general sobre el proceso de paz en el Rapport Blaw, “Le rôle
de l'Europe en Bosnie-Herzegovine", doc. 1541, Assemblée de l'UEO, 1996.
254 A las tareas desarrolladas en Bosnia Herzegovina se refirió el que entonces era Secretario General de
la OSCE: “It is as also a microcosm of all aspects of the work that we do: conflict prevention, crisis management, post-conflict rehabilitation, election monotoring, arms control, the human dimension, national minorities and confidence and security-bulding measures... It is also evidence of the fact that multi-causal conflicts regime multi-faceted responses. These responses have both a military and civilian component which are designed not only to restore order but to facilite reconstruction and foster long-term stability and prosperty" Opening remarks of the Secretary General of the OSCE, Ambassador Giancarlo
Aragona at the Seminar on Co-Operation Among International Organizations and Institutions: Experience in Bosnia and Herzegovina, p. 3, Portoroz, 29-30 September 1997. Vid. además OSCE
Newsletter, Vol. 4., n. 9, September 1997, p.8.
255 Vid. Report of the Chairman-in-Oficce to the Lisbon Summit Ref.S/91/96, 29 de noviembre de 1996.
La Reunión estuvo estructurada en dos grupos de trabajo. El primero de ellos, dividido a su vez en tres subgrupos, revisó el cumplimiento de los principios de la OSCE sobre los aspectos político-militares de la seguridad, la dimensión económica y la dimensión humana. El segundo de los grupos de trabajo se ocupó de la revisión de las actividades, instituciones, estructuras e instrumentos de la OSCE, incluyendo la consideración de propuestas destinadas a acrecentar el papel de la OSCE y a reforzar sus capacidades.
256 Vid. OSCE Newsletter, vol. 3., n. 12, pp. 3-6. Sobre las distintas posturas en las discusiones sobre el
Modelo de Seguridad, ver KWAASTENIET, M.: “The Security Model discussion and its importance for the evolution of the European security architecture”, Helsinki Monitor, vol.3, 1996; y NIEMTZOV, E.: “The OSCE’s Security Model: Conceptal confusion and competing visions”, Helsinki Monitor, vol.3, 1996.
todos y cada uno de los Estados participantes a su libertad de elegir o cambiar sus acuerdos de seguridad, incluyendo tratados de alianza, a medida que éstos evolucionan"257. Además
la Declaración sobre el Modelo (párrafo 11) expresaba la voluntad de los Estados participantes de tomar en consideración la elaboración de una futura Carta de la Seguridad Europea, propuesta efectuada por Francia. Se adoptó asimismo un Marco para el control de armamentos y se fortaleció la función del FCS con la adopción de un nuevo programa de trabajo.
Destacaremos también que el párrafo 6 de la citada Declaración sobre el Modelo contiene un embrión de lo que, en expresión de A. D. Rotfeld, pudiera llamarse el enunciado de una serie de nuevos principios de solidaridad e incluso de un derecho de intervención cooperativa258. En cambio, otros puntos de vista sobre la Cumbre de Lisboa
fueron un tanto más escépticos, como los del diplomático italiano M. Clemente, al asegurar que en Lisboa se habría impuestouna vez más el punto de vista de los Estados Unidos, opuestos a dotar a la OSCE de un estatuto jurídico y a darle un papel rector entre las organizaciones de seguridad europea que pudiera ir en detrimento de una Alianza Atlántica en pleno proceso de expansión259. Pero los Estados Unidos seguirían manteniendo una postura minimalista respecto a la OSCE. Una postura, ante todo, pragmatista y que se centraba en la búsqueda de pasos prácticos para la cooperación y coordinación de la OSCE con otras organizaciones. La OTAN continuaba siendo, por lo demás, el núcleo de la seguridad europea.
Otro sustancial acuerdo alcanzado en Lisboa se refería al mandato para la renegociación del Tratado FACE, que se inició en Viena a partir de enero de 1997, y cuyo objetivo era, en definitiva, la adaptación de este instrumento a un nuevo entorno de seguridad europea en el que la paridad en armamentos debía ser establecida para el conjunto de los Estados participantes y no sólo para los actuales treinta Estados Parte herederos del sistema bipolar de alianzas260.
257 A resaltar el matiz de la frase final "a medida que éstos evolucionan" (as they evolve, en la versión inglesa
del documento) que no aparecía, por ejemplo, en el párrafo 10 del Código de Conducta en el que se contempla idéntica libertad de elección. Añadamos que en el párrafo 2 de la Decisión del Consejo Ministerial de Budapest, el inglés “as they evolve” es traducido en la versión española por “conforme los vayan
adoptando”.
258 Vid. ROTFELD, A.D.: "Europe: in search of cooperative security", SIPRI Yearbook 1997, Armaments,
Disarmament and International Security, Oxford, 1997, p. 148. En el párrafo 6 de la Declaración de Lisboa los Estados participantes se comprometen conjuntamente, entre otras cosas, “a actuar en solidaridad para fomentar el pleno cumplimiento de los principios y compromisos de la OSCE consagrados en el Acta Final de Helsinki, la Carta de París y otros documentos de la CSCE/OSCE” y a “sostener consultas rápidamente –de conformidad con nuestras responsabilidades como miembros de la OSCE y haciendo pleno uso de los procedimientos e instrumentos de la OSCE- con aquellos Estados participantes cuya seguridad se vea amenazada y a examinar conjuntamente las medidas que proceda adoptar en defensa de nuestros valores comunes”.
259 Resalta M. Clemente por un lado, las reservas de los Estados Unidos hacia un excesivo reforzamiento de la
OSCE, presente en su negativa a dotarla de cualquier base jurídica, y por otro, en una cierta tendencia a insertar los instrumentos de la OSCE en el marco de su propia política exterior. El riesgo consiguiente es que las realizaciones de la OSCE sean percibidas como una prolongación, ficticiamente paneuropea, de la voluntad estadounidense y como tales boicoteadas por algunos de los propios Estados participantes. Vid. CLEMENTE, M.: "Le attività dell'OSCE nel 1996 e le prospettive future dell'Organizzazione", La CI, LII, 1, 1997, p. 53.
1.12. LA OSCE Y LA CRISIS DE ALBANIA. EL CONSEJO MINISTERIAL DE COPENHAGUE (1997)