2.3 NATURALEZA JURIDICA DE LOS DOCUMENTOS Y COMPROMISOS DE LA OSCE
A) La democracia y los derechos humanos como factores esenciales de la seguridad en los textos fundamentales de la OSCE
La dimensión humana de la seguridad hace referencia a una seguridad basada en la democracia, en el respeto de los derechos humanos, en las libertades fundamentales y en el Estado de Derecho468. Fue en el Documento de Clausura de la Reunión de Viena de 19 de
enero de 1989, cuando se empleó por primera vez el término “dimensión humana”469.
466 “Podemos recurrir a las armas para repeler al enemigo en nuestras fronteras, pero, ¿qué se puede hacer
frente a una oleada de refugiados o desplazados? Los efectos destructivos de los grandes accidentes nucleares atraviesan fronteras, ¿cómo asegurarnos de qué podemos evitarlos? La proliferación de armas de destrucción masiva constituye un peligro creciente pero ¿cómo afrontarlo? ¿Cómo estar seguros de que las grandes cantidades provinientes del desarme nuclear no caigan en manos de personas sin escrúpulos o sean mal procesadas...? Cfr. KINKEL, K.: “El papel permanente de la OTAN en la seguridad europea”,
Revista de la OTAN, n. 5, octubre de 1992, p. 6.
467 Vid ROTFELD, A.: "The search for a new security system", SIPRI Yearbook 1994, Oxford, 1994, p.
3. A escala universal, ejerce una gran influencia la labor de las Naciones Unidas en defensa de una seguridad global, concepto que se identifica con el de una seguridad humana. El informe del Programa de las Naciones Unidas sobre Desarrollo (PNUD) de 1993, afirmaba al respecto: “El concepto de seguridad humana debe cambiar evolucionando de tal manera que de basarse exclusivamente en la seguridad nacional, pase a destacar más la seguridad de la gente, de la seguridad mediante el armamentismo hacia la seguridad hacia el desarrollo humano, de la seguridad territorial hacia la seguridad alimentaria, en el empleo y en el medio ambiente”. Vid. los informes del PNUD publicados desde 1990 en
http://www.pnud.org Sobre el concepto de seguridad humana elaborado por el PNUD a partir de su informe de , vid. FISAS, V.: “Repensar la seguridad”, El País, 31-7-2002.El PNUD asume, en definitiva, una dimensión global de la seguridad que es calificada de seguridad humana y que comprende ocho dimensiones de la seguridad o de la inseguridad: económica, financiera, alimentaria, sanitaria, ambiental, personal, de género, comunitaria y política.
468 Sobre este particular, vid. SIEKMAN, R. : “The Linkage between Peace and Security and Humans
Rights in the CSCE Process”, Helsinki Monitor, vol. 5, n. 1, 1994, pp. 43- 51.
74 El capítulo “Dimensión humana” del Documento de Viena se refiere a las obligaciones
contraídas en el Acta Final y en otros documentos de la CSCE relativas al respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, así como los contactos entre personas y otras cuestiones humanitarias. El contenido de la dimensión humana se insertaría, por tanto, en el llamado “tercer cesto” del Acta Final de Helsinki. La posterior e inmediata desaparición de los regímenes comunistas cambia, sin embargo, la naturaleza de dicho “tercer cesto” utilizado por los occidentales como medio de presión política durante la guerra fría. La dimensión humana de la OSCE pasará a ser un instrumento de ayuda
El concepto global de seguridad de la OSCE vincula el mantenimiento de la paz con el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales (Declaración de la Cumbre de Helsinki, 21). Esto implica la existencia en el orden interno de un Estado de Derecho. En teoría, este Estado debería fomentar un clima propicio para las relaciones interestatales, pues cabría esperar de él que no tratara de imponer a los demás Estados su hegemonía y que suscribiera con ellos acuerdos o pactos libremente consentidos (-470-). Después de todo, tal y como afirmara G. Del Vecchio, ningún acuerdo puede prejuzgar en modo alguno el respeto a los derechos fundamentales, tanto de los individuos como de los pueblos, ya que de dicho respeto depende precisamente la legitimidad misma de los Estados471-).
Durante el período de la guerra fría, los Estados occidentales participantes en la CSCE no cejaron en sus esfuerzos de vincular la paz, la seguridad y el respeto de los derechos humanos472, Sobre este particular, traemos a colación el párrafo 23 del
Documento de la Conferencia de Estocolmo sobre medidas destinadas a fomentar la confianza y la seguridad (MFCS), de 19 de septiembre de 1986, y que afirma lo siguiente: "(Los Estados participantes) reafirman el valor universal de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. El respeto y la aplicación efectiva de estos derechos y libertades son factores esenciales para la paz internacional, la justicia y la seguridad, así como para el desarrollo de relaciones amistosas y de cooperación, tanto entre ellos como entre todos los Estados, tal como se establece en la Declaración sobre los Principios que rigen las relaciones entre los Estados participantes". La trascendencia de esta disposición no radica en su estricta novedad, pues su enunciado es casi idéntico a un párrafo del Principio VII del Acta Final (Respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales). La auténtica novedad queda resaltada al comprobar que en el enunciado del Principio VII, el término "seguridad" brilla por su ausencia (-473-). En cambio, en el Documento de
para la edificación de sociedades democráticas y Estados de derecho en los antiguos países del Este. Sobre la dimensión humana de la CSCE durante la etapa de los bloques y la inmediatamente posterior, vid. HERACLIDES, A.: "Security and cooperation in Europe: The Human Dimension, 1972-1992”, Londres, 1993.
470 Los sistemas de libertades favorecen las relaciones entre los Estados. Así lo entendía B. Mirkine-
Guetzevich, a pesar de esa consideración secular que hacía de la política exterior el reino de la razón de Estado. Vid. MIRKINE GUETZEVICH, B.: "Technique parlamentaire des relations internationales",
RCADI, 1936, II, pp. 213-297.
471 Vid. DEL VECCHIO, G.: El Derecho Internacional y el problema de la paz, trad. española,
Barcelona, 1959, pp. 29-30.
472 A este respecto, S.M. el Rey, en la clausura de la Reunión de la CSCE (9 de septiembre de 1983),
hacía referencia al sistema democático español y lo relacionaba con los valores contenidos en el Acta Final: “Los españoles también hemos estado empeñados en crear un sistema de convivencia basado en la paz y en la defensa de los derechos individuales: en suma, en los principios básicos que animan el proceso de Helsinki”. Vid. CSCE: los discursos de clausura, Cuadernos de documentación, OID, MAE, Madrid, 1983, p. 129.
473 Dice así el párrafo aludido del Principio VII: "Los Estados participantes reconocen el valor universal
de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, cuyo respeto es un factor esencial de la paz, la justicia y el bienestar necesarios para asegurar el desarrollo de relaciones amistosas y de cooperación tanto entre ellos como entre todos los Estados".
Estocolmo sobre MFCS, y que corresponde al ámbito de la seguridad militar, se establece una relación íntrinseca entre la seguridad -juntamente con la paz- y el respeto y la aplicación efectiva de los derechos humanos y libertades fundamentales. Así pues, si la paz y la seguridad internacionales están íntimamente conectadas con la cooperación y la promoción de los derechos humanos (-474-), el principio de integridad de la seguridad de la
OSCE descansa sobre el eje sustancial del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales.
El reconocimiento de la relación entre seguridad, democracia y derechos humanos adquiere un renovado impulso a partir de 1990 con la adopción de dos textos fundamentales de la CSCE: El Documento de Copenhague de la Conferencia de la Dimensión Humana de la CSCE (-475-), y la Carta de París para una nueva Europa476.
En el preámbulo del Documento de Copenhague se afirma la convicción de los Estados participantes "de que el pleno respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales y el desarrollo de sociedades basadas en una democracia pluralista y en el Estado de Derecho son requisitos previos para progresar hacia la instauración del orden de paz, seguridad, justicia y cooperación duraderas que tratan de establecer en Europa" (-477-).
Es cierto que el párrafo 1 in fine de la sección I sigue sin incluir el término “seguridad”, aunque se reafirme en él que el reconocimiento de los derechos y libertades es la base de la libertad, la justicia y la paz. No obstante, a tenor del citado préambulo, es indudable de que uno de los objetivos de los Estados participantes es el progreso hacia un orden -también- de seguridad en Europa, y que tras el fin de la guerra fría, el Documento de Copenhague
474 Vid. ABELLAN HONRUBIA, V.: "Los derechos humanos en la Conferencia de Seguridad y
Cooperación en Europa", Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz (1989), pp. 84-120; CASTRO-RIAL GARRONE, F.: "Los derechos humanos y la no intervención en los asuntos internos de los Estados", Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz (1990), pp. 169 y ss.; GHEBALI, V.Y.: "Le thème des droits de l'homme dans le processus de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe". Le noyau intangible des droits de l´homme, Friburgo, 1991, pp. 173-195.
475 Vid. BLOED, A.: "Successful Meeting of the Conference on Human Dimenison of CSCE",
Netherlands Quaterly of Human Rights, 1991, n. 1, pp. 235-260; y DECAUX, E.: "La réunion de Copenhague de la Conférence sur la Dimension Humaine de la CSCE (5-29 juin 1990)", RGDIP, 1990, n. 4, pp. 1019-1034.
476 Durante la reunión ministerial de la CSCE (Nueva York, 3 de octubre de 1990), el Ministro F.
Fernández Ordoñez adelantaba el modelo que iba a surgir en la Carta de París: “El modelo de la CSCE que nazca de la Cumbre de París deberá enmarcar una Europa firmemente asentada sobre un conjunto de principios que considero ineludibles: la democracia pluralista, basada en el Estado de Derecho como forma de organización política, el respeto y la promoción de los derechos humanos y de las libertades fundamentales como única forma posible de garantizar la dignidad humana; la economía social de mercado como forma más eficaz y más justa de gestión de la actividad económica; y el reforzamiento de la cooperación en todos los ámbitos como nueva base del necesario replanteamiento de las relaciones paneuropeas”. El texto de esta intervención fue facilitado al autor de este trabajo por la OID del Ministerio de Asuntos Exteriores.
477 Resalta un autor cómo el Documento de Copenhague es el primero de la CSCE en que aparece la
expresión "democracia pluralista". Ya no cabía, por tanto, el persistente equívoco entre “democracia burguesa” y “democracia socialist”'. Vid. ROLDAN BARBERO, J.: Democracia y Derecho
Internacional, Madrid, 1994, p. 60. Sobre los valores que sustentan un nuevo orden europeo, vid. BUERGENTHAL, T.: “The Copenhagen CSCE Meeting: A New Public Order for Europe”, Human
consagra el valor supremo de la persona humana y extiende a los Estados del este de Europa las pautas imperantes y la concepción democrática y pluralista de Occidente (-478-).
Como es sabido, se trata de una concepción que ha garantizado la paz y la seguridad en Europa Occidental desde el final de la Segunda Guerra Mundial, y que asimismo tiene su consagración jurídico-internacional en las organizaciones regionales europeas nacidas en la inmediata postguerra (-479-). De ahí que el Documento de Copenhague esté apostando
implícitamente por un “orden de seguridad democrático” paneuropeo, al contemplar la futura adhesión de los Estados participantes en la CSCE, que aún no lo hubieran hecho, al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Documento de Copenhague I, 5.20), al Convenio Europeo sobre Derechos Humanos o al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que prevén procedimientos de recurso individual ante instancias internacionales (Documento de Copenhague I, 5.21) (-480-).
Así pues, la gran novedad del Documento de Copenhague va más allá de la tradicional defensa de los derechos humanos y libertades fundamentales. Se hace hincapié en la promoción del Estado de Derecho cuyos valores sobrepasan toda legalidad formal, tal y como puede apreciarse en la definición del Estado de Derecho como “la justicia fundada en el reconocimiento y la plena aceptación del valor supremo de la persona humana garantizado por instituciones que ofrecen un marco para su más completa expresión” (Documento de Copenhague I, 2). Por lo demás, la democracia es un elemento inherente al Estado de derecho (Documento de Copenhague I, 3). Al basarse la democracia en la voluntad de los pueblos, éstos habrán de manifestar su voluntad por medio de elecciones libres a intervalos razonables (Documento de Copenhague I, 5.1 y 7.1). Puede afirmarse, en consecuencia, que la CSCE alienta en este documento una concepción democrática de la seguridad, una seguridad en libertad capaz de sustituir a la estabilidad sin libertad que caracterizó a la Europa dividida de la guerra fría481. No obstante, esta concepción de la
478 Vid. DECAUX, E.: "La réunion de Copenhague de la Conférence sur la dimension humaine de la
CSCE (5-29 juin 1990)", RGDIP, 1990-4, pp. 1019-1034.
479 A título de destacado ejemplo, valga esta cita de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos que define con precisión lo que deberían ser la sociedad y el Estado democráticos: "no puede existir una sociedad democrática sin que pluralismo, tolerancia y amplitud de espíritu encuentren su expresión práctica en un régimen constitucional que esté sometido al principio de preeminencia del Derecho, que comporte esencialmente un control eficaz del ejecutivo, ejercido, sin perjuicio del control parlamentario, por un poder judicial independiente que asegure el respeto de la persona humana". Vid. Sentencia de 26-4-1979, Sunday Times c. Reino Unido, Série A, num. 30, Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, 25 años de Jurisprudencia, 1959-1983 (Publicaciones de las Cortes Generales), p. 526, punto
8.
480 Destaca F. Castro-Rial cómo fueron los Estados occidentales los que mantuvieron la necesidad de la
mención expresa de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Documento de Copenhague II, 24) y de los Pactos internacionales, pese a la oposición inicial de la Unión Soviética y sus entonces satélites. Vid. CASTRO-RIAL GARRONE, F.: "El 'Mecanismo' de la Dimensión Humana de la CSCE".
Hacia un nuevo orden internacional y europeo... op.cit. p. 211.
84 Lo afirmaría aquel mismo año el entonces presidente francés F. Mitterrand en la Cumbre de París: “There will be no true stability in Europe as long as some areas remain outside the rule of law” Doc. CSCE/SP/VR.1, p. 5.
seguridad sólo podría ser viable si se trata de democracias sólidas482. El desfase entre la
teoría y la praxis únicamente podría ser corregido por la vía de la cooperación: otro de los principios sustentadores de la seguridad en la CSCE483.
Por su parte, la Carta de París para una nueva Europa señala lo siguiente: "Nuestras relaciones se basarán en nuestra común adhesión a los valores democráticos y a los derechos humanos y libertades fundamentales. Estamos convencidos de que, para fortalecer la paz y la seguridad, entre nuestros Estados, son indispensables el progreso de la democracia y el respeto y el ejercicio efectivo de los derechos humanos" (Carta de París. Relaciones Amistosas con los Estados participantes)484. De ahí que se pueda hablar con propiedad de una concepción humanista de la seguridad (-485-).En consecuencia, este
enfoque da entrada a la participación en las actividades y estructuras de la CSCE de actores no estatales: “las organizaciones no gubernamentales, así como las personas y los grupos religiosos y de otra índole” (Carta de París, Pautas para el futuro, Organizaciones no gubernamentales). Sus actividades suponen una indispensable contribución al cumplimiento de los compromisos de la CSCE por los Estados participantes. De esta
85 A este respecto, señala el Documento de Copenhague III, 26: “Los Estados participantes reconocen que una sólida democracia depende de la existencia, como parte integrante de la vida nacional, de valores y prácticas democráticas, así como de una amplia gama de instituciones democráticas”.
483 Tras el final de la guerra fría, han sido los propios Estados que en su día formaron parte del bloque
comunista los que han sometido al amparo y la fiscalización internacional sus incipientes democracias. Tal y como afirma J. Roldán Barbero, en Europa persiste la regla de no intervención, pero también se pretende forjar un orden público democrático de responsabilidad compartida. Vid. ROLDAN BARBERO, J.: Democracia y Derecho Internacional... op. cit, pg. 184.
484 El Presidente del Gobierno español, F. González Márquez, resaltó en su intervención en la Cumbre de
París (19 de noviembre de 1990)la relación entre la participación en la CSCE y la adhesión a un sistema democrático: “El compromiso que renovamos en esta Cumbre se resuelve, en el fondo, en la adhesión de todos nosotros a la democracia dentro de nuestros países, y en nuestras actitudes respecto a otros pueblos, en Europa y en el resto del mundo. Europa debe trabajar por la promoción universal de los derechos humanos y las libertades fundamentales”. Vid. CSCE. Textos fundamentales, MAE, Secretaria General Técnica, Madrid, 1992, p. 372.
485 El principio de integridad de la seguridad tiene, sin lugar a dudas, un marcado carácter humanista. Es
un ejemplo de la progresiva humanización que se ha pretendido dar a la vida internacional desde 1945. Supone el reconocimiento de que el Estado soberano territorial no es el único centro de gravedad del sistema regulador de las relaciones internacionales y la afirmación del lugar supremo del interés humano en el orden de los valores. Vid. DE VISSCHER, Ch: Teorías y realidades en Derecho Internacional
Público, trad. española, Barcelona, 1962, p. 162. A este respecto, convendrá señalar que en algunos textos fundamentales de la OSCE está presente el papel protagonista en materia de seguridad no sólo de los Estados sino también de los individuos. Así, por ejemplo, en el párrafo 1 in fine de la Declaración de la Cumbre de Lisboa se manifiesta la intención de los Estados participantes de construir una región pacífica de la OSCE en la que "todos nuestras naciones y todos nuestros individuos puedan sentirse seguros". En idéntico sentido, hay otras referencias en la Declaración de Lisboa sobre un Modelo Común y Global de Seguridad para Europa en el siglo XXI: "La libertad, la democracia y la cooperación entre nuestros pueblos y naciones son ahora la base de nuestra seguridad común" (párrafo 1); "Sus elementos fundamentales (del espacio común de seguridad de la OSCE)... inspiran nuestra visión de facultar a los gobiernos y a los individuos para que puedan construir un futuro mejor y más seguro" (párrafo 4); y "Nuestro objetivo consiste en transformar nuestra búsqueda de una seguridad mayor en un esfuerzo mutuo encaminado a colmar las aspiraciones y mejorar la vida de todos nuestros ciudadanos" (párrafo 12).
manera la CSCE trascendía progresivamente su carácter intergubernamental. La participación de las ONGs en este marco paneuropeo, pese a las inevitables reticencias de algunos Estados contra todo aquello que pueda mermar su legitimidad interna, es un ejemplo más de que cómo amplios sectores de la opinión pública se niegan a considerar el ámbito internacional como algo al margen de valores éticos486.La percepción humanista de
la paz y la seguridad que encontramos en muchas ONGs, no admite diferencias, como tradicionalmente hicieran algunos Estados, entre el ámbito interno y el internacional: tampoco las admitiría el concepto mismo de sociedad civil, presente en la teoría y la práctica de las ONGs 487. Las ONGs son un acicate esencial para que los Estados no sólo
se interesen por la dignidad estatal sino también por la dignidad humana488.
En el preámbulo del Documento de Moscú de la Conferencia de la Dimensión Humana de la CSCE, de 4 de octubre de 1991, los Estados participantes no sólo volvieron a subrayar la importancia de la dimensión humana en la edificación de ‘un orden europeo’sino que hicieron también hincapié en que las cuestiones relacionadas con la dimensión humana son objeto de preocupación internacional. Esta preocupación lógicamente pone en entredicho el clásico principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados. Dicho principio pierde gran parte de su significación y justificación a partir de esta solemne declaración de los Estados participantes en el preámbulo del Documento de Moscú: “declaran categórica e irrevocablemente que los compromisos contraídos en el campo de la dimensión humana de la CSCE son asuntos de