III. La Evolución de la Cooperación Judicial y Policial en el Ámbito Penal.
V.1 Las Reformas institucionales en el marco de la Unión Europea en el
V.1.4. El Consejo 115
El Consejo es, junto con el Consejo Europeo el instrumento de representación de los Gobiernos de los Estados miembros en el marco de la UE268, estando compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto269.
Esta Institución ejerce junto con el Parlamento Europeo la función legislativa en la Unión Europea. Sin embargo, puede llegar a jugar un papel en la legislación y la adopción de normas en el ordenamiento europeo incluso más importante que el del Parlamento Europeo, ya que los Tratados guardan materias en las cuales el Consejo actúa como legislador principal (o podríamos llegar a decir exclusivo a la hora de la adopción de la norma), teniendo el Parlamento un papel segundario de previa aprobación (sistema legislativo especial)270.
Como es bien sabido el Consejo se reúne en diferentes formaciones, en función de los temas del orden del día271. El Tratado de Lisboa prevé la creación de dos
formaciones del Consejo, la de Asuntos exteriores y la de Asuntos Generales, mientras para el resto de las formaciones indica al Consejo Europeo como responsable de la toma de decisión del listado en relación272.
Las modificaciones más importantes introducidas por el Tratado de Lisboa relacionadas con esta Institución se refieren al sistema de la mayoría cualificada, al establecer el sistema de mayoría cualificada como regla general para la toma de
268 Art. 10 par. 2 del TUE, Versión consolidada 269 Art. 16 par. 2 del TUE, Versión consolidada
270 Anteriormente esta Institución ha llegado a tener en varias materias según el periodo el poder legislativo en exclusividad o como titular principal.
271 Esta Institución trabaja a tres niveles. En un principio los grupos de trabajo preparan el trabajo del Comité de Representantes Permanentes (Coreper), que es quien prepara el trabajo de las diferentes formaciones del Consejo
decisiones, con las excepciones previstas en los Tratados e introducir el sistema de doble mayoría. Este último significa que se introducen dos criterios para el alcance de la mayoría cualificada, la mayoría de los miembros del Consejo (y mayoría de los Estados miembros) y mayoría de la población de la Unión. Es decir la mayoría cualificada se define como un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que debe incluir al menos a quince de ellos y representar a Estados miembros que reúnen como mínimo el 65% de la población de la Unión273.
En lo que se refiere a nuestra materia el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior (JAI), formado por los ministros de Justicia y Asuntos de Interior274 de los
Estados miembros de la UE275 se ocupa de las políticas de cooperación y políticas comunes sobre varias cuestiones transfronterizas, para la creación de un espacio de Justicia e toda la UE. El Consejo (JAI) se suele reunir cada tres meses y se dedica a, entre otras materias, la cooperación judicial en el ámbito penal y la lucha contra la delincuencia grave y organizada y el terrorismo276.
Como se ha mencionado en el capítulo referido al Parlamento Europeo, el Consejo es junto con el Parlamento Europeo en la mayoría de los casos el colegislador en las materias de la cooperación judicial en el ámbito penal. De este modo van a ser
273 Para una información más detallada sobre varios supuestos de toma de decisiones por parte del Consejo, vid. el art. 16 par. 4 del TUE en combinación 238 del TFUE., Versión consolidada. (Se prevé igualmente una minoría de bloqueo que estará compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo). 274 En términos generales, podríamos constatar que los ministros de Justicia se encargan de las materias de cooperación judicial en asuntos civiles y penales y de derechos fundamentales, y los ministros de Interior de las materias de migración, gestión de las fronteras y cooperación policial. Pero, esta nota se hace guardando todas las reservas, ya que no todos los Estados miembros de la UE tienen la misma división de funciones entre ministros.
275 Dinamarca, El Reino Unido e Irlanda guardando una relación especial con esta materia, no participan de forma plena en la aplicación de algunas de las medidas relativas a la materia o su participación está sujeta de condiciones específicas.
276 Más información sobre el Consejo JAI es disponible en la página WEB del Consejo, en el apartado sobre el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior: http://www.consilium.europa.eu/es/council-‐ eu/configurations/jha/
estas dos Instituciones en conjunto, quienes van a adoptar las normas previstas en los artículos 75, 82 par. 1 y 2, 83 par. 1, 84 y 85 del TFUE277.
Sin embargo, el papel que viene a jugar el Consejo en la materia investigada es todavía más significante, puesto que es esta Institución la que actúa unilateralmente en supuestos críticos para la misma. Es el Consejo, la Institución que pone en marcha el mecanismo de “freno de emergencia”. Si un miembro del Consejo estima que un proyecto de directiva sobre las materias previstas por los artículos 82 y 83 del TFUE afecta a aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal, tiene la capacidad por los Tratados de solicitar que el asunto se remita al Consejo Europeo, dejando suspendido el procedimiento legislativo ordinario, y siendo el Consejo Europeo en ese momento quien va a tener la posibilidad de encontrar una solución para poner un fin a la suspensión del procedimiento legislativo ordinario278.
Además, pertenece a las competencias propias del Consejo la posible ampliación de la lista exclusiva de las materias delictivas previstas en el artículo 83 en las cuales el Parlamento Europeo junto con el Consejo pueden adoptar normas mínimas279. Según las directrices del Tratado de Lisboa el Consejo, teniendo en cuenta la evolución de la delincuencia y pronunciándose por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo, tiene la capacidad de adopción de una decisión para determinar otros ámbitos delictivos que responden a los criterios previstos en las normas del Tratado280. Así mismo, corresponde a esta Institución la competencia del
establecimiento, por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo de otros elementos específicos del procedimiento penal, aparte de los previstos en la lista del artículo 82 par. 2, para los cuales el Parlamento Europeo junto con el Consejo puede adoptar normas mínimas281.
277 Más detalles sobre las materias y los artículos del TFUE, más arriba en el capítulo V.1.2. 278 Más detalles, podrá ver más arriba en el capítulo V.1.3.
279 Más detalles sobre las materias puede encontrar en el capítulo V.1.2. 280 Art. 83 par. 1 ap. 3 del TFUE, Versión consolidada.
No hay que olvidar que esta Institución participa en el procedimiento del establecimiento de una “cooperación reforzada” prevista en los artículos 82, 83 y 86 del TFUE, ya que los Estados miembros interesados, cuando se cumplen los requisitos numéricos fijados por los Tratados, tendrán que comunicárselo a esta Institución, al Parlamento Europeo y a la Comisión para conseguir una autorización para iniciar la cooperación reforzada.
El artículo 70 del TFUE, se le concede la posibilidad de adoptar, a propuesta de la Comisión, medidas que establezcan los procedimientos que seguirán los Estados miembros para efectuar, en colaboración con la Comisión, una evaluación objetiva e imparcial de la aplicación, por las autoridades de los Estados miembros, de las políticas de la Unión referidas en el espacio de libertad, seguridad y justicia, en particular con el fin de favorecer la plena aplicación del principio de reconocimiento mutuo, siendo el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales informados sobre el contenido y los resultados de esta evaluación. Por otro lado, en cuanto a la cooperación administrativa entre los servicios competentes de los Estados miembros y entre dichos servicios y la Comisión, en los ámbitos referidos al espacio de libertad, seguridad y justicia el Consejo debe adoptar medidas para garantizar dicha cooperación, pronunciándose a propuesta de la Comisión o de la cuarta parte de los Estados miembros, y previa consulta al Parlamento Europeo.
Especialmente para la prevención y la lucha contra el terrorismo y las actividades relacionadas con él, el Consejo, a propuesta de la Comisión tiene la competencia exclusiva para adoptar medidas para la aplicación del marco de medidas administrativas sobre movimiento de capitales y pagos, mencionado en el artículo 75 par. 1 del TFUE.
Por último, esta Institución tiene la competencia exclusiva de la creación de la Fiscalía Europea282 y el establecimiento de su Estatuto, adoptando las normas en
relación, por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo.