III. La Evolución de la Cooperación Judicial y Policial en el Ámbito Penal.
IV.1. Observaciones generales 60
El Tratado de Lisboa, no supone cambios radicales en relación con el Tratado de Constitución. Mantiene las disposiciones introducidas por ella y las innovaciones que éstas suponen, con unas modificaciones mínimas108.
Al contrario que el Tratado Constitucional, el Tratado de Lisboa vuelve a la forma tradicional de los Tratados constitutivos. La desaparición de la Comunidad Europea provoca la sustitución del Tratado de la Comunidad Europea (TCE) por el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El Tratado de la Unión Europea (TUE), por otro lado, se mantiene, modificando su contenido. El espacio de libertad, seguridad y justicia se encuentra en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en concreto en su título quinto, artículos 67 a 89.
En términos generales, el Tratado de Lisboa significa la desaparición del sistema de los pilares de la Unión, y la integración del tercer pilar en el sistema comunitario. Esto supone unos avances en materia de cooperación policial y judicial en el ámbito penal, que antes pertenecían al tercer pilar, manteniendo algunas de sus particularidades109, debido exactamente a esta pertenencia.
Los instrumentos legislativos, que en el Tratado sobre la Constitución Europea adoptaban la forma de leyes y leyes marco, mantienen la denominación que tenían en los Tratados anteriores, es decir directivas y reglamentos, manteniendo su carácter
108 Véase. GAROT Ma J., J. M. DE AREILZA CARVAJAL, Europa sin Europeos: La ratificación del Tratado de Lisboa en un contexto de crisis política, Revista Novos Estudios Jurídicos – vol. 14 – n. 1, jan-‐abr 2009, págs. 23 ss., en particular pág. 26.
109 Vid. ALONSO GARCÍA R., El “espacio de libertad, seguridad y justicia” y el sistema de los pilares de la Unión Europea, Barcelona, 27/28 de Noviembre de 2008. Págs. 5 a 6. op. Cit.
obligatorio110. En la mayoría de los supuestos, las Directivas y los Reglamentos se
adoptarán con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, con algunas excepciones donde se prevé su establecimiento a través de un procedimiento legislativo especial111.
La Carta de los Derechos Fundamentales no se incluye como texto íntegro de los Tratados, pero se reconocen los derechos, libertades y principios mencionados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y a la misma se le atribuye, expresamente, el mismo valor jurídico que los Tratados112.
Empezando por las disposiciones generales, resulta muy interesante, la mención a los derechos fundamentales, en el primer artículo de este capítulo. La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia, aclarando que este espacio se constituye dentro del respeto a los derechos fundamentales, y a los distintos sistemas y tradiciones jurídicos de los Estados miembros113.
La Unión debe garantizar por un lado, la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollar una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores, basada en la solidaridad entre Estados miembros. Por otro lado, y como medida compensatoria la Unión se debe esforzar “por garantizar un nivel elevado de seguridad mediante medidas de prevención de la delincuencia, el racismo y la xenofobia y de lucha en contra de ellos, medidas de coordinación y cooperación entre autoridades policiales y judiciales y otras autoridades competentes, así como mediante el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en materia penal y, si es necesario, mediante la aproximación de las legislaciones penales”114.
110 Vid. DOCUMENTOS ELECCIONES 2008, DELEGACIÓN ESPAÑOLA EN EL PARLAMENTO EUROPEO, Enero de 2007, Documento 1: El Tratado de Lisboa, pág. 7.
111 Estas excepciones son: El artículo 77 ap. 3 del TFUE, El artículo 86 ap. 1 del TFUE, El artículo 87 ap. 3 del TFUE y el artículo 89 del TFUE.
112 Véase artículo 6 del TUE del Tratado de Lisboa.
113 Artículo 67 del TFUE del Tratado de Lisboa (Artículo III-‐257 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa)
En términos generales, y destacando los avances más importantes, que supone la comunitarización del tercer pilar115, tenemos que mencionar116:
§ El procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo, pasa a ser el procedimiento ordinario.
§ Se generaliza la práctica de la toma de decisiones por mayoría cualificada del Consejo, con algunas excepciones para las materias más críticas y problemáticas del ámbito, en las cuales se mantiene la necesidad de unanimidad del Consejo. A partir del año 2014, las decisiones del Consejo tendrán que ser aprobadas por el 55% de los Estados miembros, que reúnan como mínimo el 65% de la población europea, para que obtengan las decisiones, de este modo, una doble legitimidad117.
§ El poder de la iniciativa se concede a la Comisión, exclusivamente, con la excepción de la cooperación judicial penal y la cooperación policial, donde los actos se pueden adoptar también por iniciativa de la cuarta parte de los Estados miembros118.
§ Los instrumentos legislativos aplicables a toda la materia, dejan de ser instrumentos particulares del tercer pilar y pasan a ser los previstos por el sistema comunitario. Es decir, las medidas se adoptan por Directivas, Reglamentos y Decisiones. Sin olvidar, que para algunos casos específicos en la materia se prevén actos no legislativos.
§ Por último, se amplía la competencia del Tribunal de Justicia para todas las materias relacionadas con el espacio de libertad, seguridad y justicia, con unas excepcionas previstas por el Tratado.
115 Vid. TERRÓN I CUSÍ A., Un nuevo marco institucional para afrontar los retos del Espacio de Justicia, Libertad y Seguridad de la UE, en la Revista TIEMPO DE PAZ nº 87 del invierno de 2007, ejemplar denominado El rescate constitucional: El Tratado de Lisboa, págs. 34 ss., y en concreto págs. 36 a 41. 116 Véase Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, Edición preparada por: ALDECOA LUZARRAGA F., Edit. Biblioteca Nueva, Real Instituto Elcano, 2004, págs. 43, y 71 a 73. Disponible en el sitio WEB: http://www.realinstitutoelcano.org/especiales/constitucioneuropea/nuevo/ 117 Véase. Comisión Europea, Dirección General de Comunicación, Texto original finalizado en julio de 2009, “SU GUÍA SOBRE EL TRATADO DE LISBOA” (pág. 3). Folleto disponible en la página WEB de la Comisión Europea: ec.europa.eu/publications/booklets/others/84/es.doc
Las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa se definirán por el Consejo Europeo119. Se crea un Comité permanente en el Consejo para
garantizar el fomento y la intensificación de la cooperación en materia de seguridad interior, que tiene como labor principal la coordinación de la actuación de las autoridades competentes de los Estados miembros120.
Por otro lado, el papel de los Parlamentos Nacionales se ve reforzado121,
fortaleciendo de este modo la democracia representativa en el marco de la Unión122. El
título IV, a través de varias disposiciones establece la medida de la participación de los Parlamentos Nacionales en la materia de libertad, seguridad y justicia. El artículo 70 TFUE les atribuye la competencia de participar en los mecanismos de evaluación, por las autoridades de los Estados miembros, de la aplicación de las políticas de la Unión relacionadas con la materia. Igualmente, en las materias de la cooperación judicial en el ámbito penal y de la cooperación policial, los Parlamentos Nacionales deben vigilar y asegurar el respeto al principio de subsidiariedad y proporcionalidad, con arreglo al Protocolo relativo123. Además, los Parlamentos Nacionales junto con el Parlamento Europeo, participarán en la evaluación de las actividades de Eurojust y en el control político de Europol124.
Acto seguido, el Tratado de Lisboa aclara que la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia, no puede de ninguna forma modificar las responsabilidades de los Estados miembros para el mantenimiento del orden público y
119 Artículo 68 del TFUE, del Tratado de Lisboa.
120 Artículo 71 del TFUE, del Tratado de Lisboa. Según el mismo artículo, tanto el Parlamento Europeo como los Parlamentos nacionales deben permanecer informados sobre los trabajos de este Comité. 121 Vid. PRADO MELLADO P., El funcionamiento de las Instituciones en el espacio de libertad, seguridad y justicia, Revista de derecho de la Unión Europea, nº 10 – 1er semestre 2006 (Ejemplar dedicado a: La Unión Europea como espacio de libertad, seguridad y justicia), (págs. 35 a 49), págs. 44 a 48. Artículo disponible en la página WEB de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED): http://e-‐ spacio.uned.es/fez/eserv.php?pid=bibliuned:19799&dsID=FuncInstit.pdf.
122 Vid. EUROPA, Tratado de Lisboa, El Tratado en pocas palabras, Una Europa más democrática y transparente. Disponible en el sitio WEB de la UE, relativo al Tratado de Lisboa (Llevar a Europa al XXI): 123 Artículo 69 del TFUE y Protocolo nº 2 de los Protocolos anexos al Tratado de Lisboa: Protocolo relativo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
la salvaguardia de la seguridad interior ni puede de alguna forma impedirles cumplir dichas responsabilidades125. En todo caso, los Estados miembros cuando lo consideran
necesario, pueden siempre organizar entre ellos, bajo su responsabilidad formas de cooperación y coordinación entre los servicios competentes de sus administraciones responsables para velar por la seguridad nacional126.
Finalmente, se debe destacar que, después de una serie de negociaciones, tanto, el Reino Unido e Irlanda como Dinamarca guardan una regulación especial respecto a la materia de libertad, seguridad y justicia127. Dicha regulación se refleja y se define en dos Protocolos anexos al Tratado de Lisboa128. En términos generales, estos
Estados miembros guardan la posibilidad de elección de participar o no, cada vez, en los instrumentos adoptados en base a la cooperación judicial en materia penal.
125 Art. 72 del TFUE, del Tratado de Lisboa 126 Art. 73 del TFUE, del Tratado de Lisboa
127 El Tratado Constitucional incluía la misma previsión para estos Estados miembros.
128 Véase Protocolo nº 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de Libertad, Seguridad y Justicia; Protocolo nº 22 sobre la posición de Dinamarca.