III. La Evolución de la Cooperación Judicial y Policial en el Ámbito Penal.
V.3. El ordenamiento jurídico de la Unión Europea 147
V.3.3. Los instrumentos del Derecho Derivado en el Tratado de Lisboa 150
Como bien sabemos, el Derecho derivado se constituye de las normas elaboradas por las Instituciones de la Unión Europea. La elaboración y la adopción de estas normas jurídicas se basan en el resultado de las disposiciones del Derecho originario y de las competencias que el mismo reconoce a cada una de las Instituciones para lograr los objetivos de la Unión Europea.
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y la desaparición de los tres pilares de la Unión, la tipología de los actos jurídicos de la Unión Europea se simplifica, con la reducción del número y de los tipos de los hasta entonces instrumentos jurídicos. A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se supone que ya se debe aplicar el método de integración en la mayoría de las políticas europeas369, incluyendo las materias para la creación de un Espacio de libertad, seguridad y justicia.
367 Vid. Art. 34 ap. c) del TUE, Versión Niza.
368 Los Estados miembros deberían iniciar los procedimientos para la adopción dentro del plazo fijado por el Consejo. Art. 34 ap. d) del TUE, Versión Niza.
369 La política de exterior y de seguridad común será la única materia que sigue siendo regulada por el Tratado de la Unión Europea y no se incluye en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Ahí es donde se incluye, igualmente, la Cooperación Judicial en materia penal y la armonización del Derecho Penal Sustantivo, que viene a regularse, ahora ya por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
A partir del Tratado de Lisboa, para la regulación del antiguo tercer pilar las Instituciones siguen el método de integración370. Consecuentemente, solo pueden
adoptar los instrumentos legislativos mencionados en el artículo 288371 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea y actos atípicos372, mencionados en otras
disposiciones de los Tratados373.
En lo que se refiere a la elección del tipo de norma jurídica que se debe adoptar por las instituciones competentes en cada caso concreto, los mismos Tratados son los que establecen el tipo de norma para cada supuesto. Cuando no se menciona en el Tratado el tipo de acto concreto que se debe adoptar para la regulación de la materia, según el artículo 296 del TFUE, son las Instituciones competentes para la adopción de la medida, quienes deciden el tipo específico de norma que debe adoptarse, conforme a los procedimientos aplicables y en base del principio de proporcionalidad.
En este punto analizaremos brevemente los instrumentos jurídicos previstos en el artículo 288 del TFUE y las características de cada uno de ellos:
370 En vez del método de cooperación que se seguía hasta entonces
371 Deberíamos mencionar en este punto el artículo 290 del TFUE que prevé la posibilidad de delegar a la Comisión la posibilidad de aprobar actos no legislativos de carácter general con el objetivo de complementar o modificar elementos no esenciales de los actos legislativos.
372 En este tipo de instrumentos reguladores podemos incluir las recomendaciones, las comunicaciones, las resoluciones, los informes, los acuerdos interinstitucionales, los programas de acción, los libros verdes, los libros blancos etc.
373 Vid. Parlamento Europeo, Fichas técnicas sobre la Unión Europea – 2014, ROSA RAFAELLI, Fuentes y ámbito de aplicación del Derecho de la Unión Europea, págs. 1-‐2. (04/2014). Disponible en la página
WEB de la Institución del Parlamento Europeo:
a. El Reglamento
El Reglamento, pertenece a las fuentes del Derecho derivado, y más en concreto a la categoría de los actos unilaterales374 mencionados en el artículo 288 del
TFUE. Este instrumento jurídico, emanado de las instituciones de la Unión Europea, tiene un alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y es directamente aplicable en cada Estado miembro375.
Este tipo de norma legislativa, como se aclarará en los puntos siguientes, se utiliza para garantizar la aplicación uniforme, completa e inmediata del Derecho de la Unión Europea en todo el terreno de la Unión, ya que sus efectos jurídicos se imponen en todos los ordenamientos internos de los Estados miembros de manera simultánea, automática y uniforme376.
La propia definición del Reglamento proporcionada en el TFUE indica las características del mismo:
- Se trata de una norma general y abstracta377: El Reglamento no tiene destinatarios identificables, sino que es aplicable a “categorías consideradas en abstracto y en su conjunto”378. Este tipo de norma va dirigido a todos los sujetos de derecho que se encuentran dentro de su alcance de aplicación379 y produce efectos jurídicos
374 Vid. la Página WEB de la Unión Europea/ síntesis de la legislación. 375 Véase art. 288 del TFUE.
376 Haciendo, de este modo, la aplicación de normas nacionales contrarias o incompatibles a sus disposiciones, imposible.
377 Vid. G.-‐E.F. KALABROS – TH. GEORGOPOULOS, en el libro “Tο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης” (El Derecho de la Unión Europea), op.cit., pág. 222. Como, correctamente, indica el autor en esta página, el alcance general de esta norma, hace que la misma se pueda asimilar a las “leyes” del Derecho Nacional. 378 Vid. Tribunal de Justicia de la Unión Europea, SENTENCIA DE 14.12.1962 — ASUNTOS ACUMULADOS 16/62 Y 17/62 de 14-‐12-‐62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes, Fédérationnationale des producteurs de fruits, Fédération nationale des producteurs de légumes contra el Consejo de la Comunidad Económica Europea y Fédération nationale des producteurs de raisins de table contra el Consejo de la Comunidad Económica Europea, pág. 308.
“erga omnes”380.
- Es una norma obligatoria en todos sus elementos381: Es un acto jurídico-‐vinculante
para todos sus destinatarios (las instituciones, los Estamos miembros y los particulares). Los destinatarios de un Reglamento lo deben acatar en su totalidad y no se puede aplicar de forma incompleta o parcial.
- Este instrumento legislativo tiene aplicabilidad directa382, es decir es directamente
aplicable en cada Estado miembro: El Reglamento como “lex perfecta”383 no está
sujeto a ninguna medida de transposición del derecho nacional384. De este modo esta norma es aplicable en todos los Estados miembros a partir de su entrada en vigor385, independientemente de las medidas de ejecución del derecho nacional386.
- Como norma del Derecho de la Unión Europea posee efecto directo, como resultado directo de la característica anterior (la aplicación directa): Los particulares tienen la posibilidad de apelarlo directamente ante las autoridades nacionales de los Estados miembros y alegarlo en sus relaciones tanto con los Estados miembros y las instituciones de la Unión Europea, como con otros particulares387.
380 Véase G.-‐E.F. KALABROS – TH. GEORGOPOULOS, “Tο ΔίκαιοτηςΕυρωπαϊκήςΈνωσης” (El Derecho de la Unión Europea), las Fuentes, el Reglamento, pág. 222.
381 Esta característica del “Reglamento” es la que lo distingue de la “Directiva”, que impone obligaciones solo en lo que se refiere al resultado
382 Vid. Más detalles, L-‐J Constantinesco, L’aplicabilité directe dans le droit de la CEE, Ed. Bruylant, Bruselas, 2006.
383 Véase G.-‐E.F. KALABROS – TH. GEORGOPOULOS, “Tο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης” (El Derecho de la Unión Europea), pág. 223.
384 Esta característica del “Reglamento” es otra que lo distingue de la “Directiva”, que en un principio necesita trasponerse a al derecho interno de cada Estado miembro.
385 Si no se determina la fecha de su entrada en vigor, eso es veinte días después de su publicación en el DO.
386 Sin embargo no debemos llegar a la conclusión que esta característica impide a los Estados miembros la competencia de adoptar medidas de ejecución. Todo lo contrario, en muchas ocasiones cuando es necesaria la toma de una medida nacional para la aplicación correcta y completa, los Estados miembros deben adoptarlos, conforme la obligación de lealtad, impuesta por el art. 4 del TUE.
387 Véase Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 1971, Asunto 43-‐71, Politis.A.S. contra Ministero delle Finanze del la Repubblica Italiana. Petición de decisión prejudicial: Tribunale civile e penale di Torino -‐ Italia.
b. La Directiva
La Directiva como instrumento jurídico del derecho derivado, pertenece junto con el Reglamento y la Decisión, a la categoría de los actos unilaterales. Este tipo de norma tiene un alcance general y es obligatoria para todos los estados miembros destinatarios, en lo que se refiere al resultado que se debe conseguir, dejando el tipo y las medidas a la selección de los Estados miembros.
Es el instrumento típico para el conseguimiento de armonización y la aproximación de las legislaciones nacionales de los Estados miembros, ya que aun teniendo un carácter flexible, necesita una actuación en dos niveles para conseguir un resultado correcto y completo388. En una primera fase deben actuar las Instituciones de la Unión estableciendo este tipo de norma y en la segunda fase deben actuar las autoridades nacionales adoptando las medidas necesarias nacionales para la transposición de esta norma de la Unión Europea en su ordenamiento interno, dentro del plazo previsto. Es obvio que este tipo de norma hace obligatoria la colaboración entre las autoridades europeas y las autoridades nacionales para el conseguimiento del resultado. Esta intervención obligatoria por parte de los Estados miembros en la segunda fase de adopción de esta norma es la que le da este carácter tan especial.
Veamos las características de esta norma europea:
- La Directiva, al igual que el Reglamento, tiene un alcance general: Esta norma tiene como destinatarios todos o algunos Estados miembros389.
- Es obligatoria: La Directiva es vinculante para todos los Estados miembros a los cuales va dirigida y en todos sus elementos. Sin embargo, el contenido de la Directiva incluye tan solo una obligación de resultado para los Estados miembros
388 Vid. Guy Isaac, Manual de Derecho Comunitario general, Ed. 4ª, 1997, págs. 152ss.
destinatarios dejando los medios y la forma para su aplicación a la elección de los Estados miembros destinatarios390.
- Necesita ser traspuesta: En un principio la Directiva para surtir efecto, necesita por parte del legislador nacional la adopción de una norma de derecho interno que incorpore los objetivos previstos en la Directiva al ordenamiento jurídico nacional de cada Estado miembro. Sin embargo, la transposición debe realizarse dentro del plazo391 establecido por la propia Directiva.
Estas dos últimas características de este tipo de norma europea son los que le diferencian claramente del resto de los instrumentos legislativos europeos. Por un lado, deja a los Estados miembros un margen de maniobra que permite que las autoridades nacionales, conociendo mejor la realidad jurídica, social y sociológica, la situación real y las peculiaridades de cada Estado miembro elijan las medidas internas mejor adecuadas para la transposición de esta norma en su ordenamiento jurídico interno. Por otro lado, los ciudadanos perciben la función legislativa de las Instituciones europeas de forma menos suspicaz, podríamos decir, ya que la norma no se impone a los ordenamientos internos directamente por Instituciones de la Unión Europea, sino a través de sus órganos legislativos nacionales392.
En el fondo, la necesidad de trasposición y la falta de inmediatez de este tipo de norma producen también peligros en lo que se refiere a la correcta aplicación del
390 Hay que mencionar en este punto que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en cuanto a la elección de los medios y la forma de trasposición los Estados miembros deben adoptar actos capaces de conseguir de forma adecuada y clara los resultados exactos que indica la norma a transponer. Vid. Tribunal de Justicia de la Unión Europea , Sentencia de 23 de mayo de 1985, Asunto 29/84, Comisión contra Alemania, Rec. 1985, p. 1661; Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de
abril de 1988. Asunto 252/85,
Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa. Incumplimiento de una Directiva -‐ Conservación de las aves silvestres. Disponible en la página WEB del Tribunal de Justicia de la Unión Europea: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=Directiva&docid=94054&pageIndex=0&doclang=ES&mod e=req&dir=&occ=first&part=1&cid=299703
391 Este plazo es entre seis meses y dos años
392 Véase Véase G.-‐E.F. KALABROS – TH. GEORGOPOULOS, “Tο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης” (El Derecho de la Unión Europea), op.cit., págs. 224-‐225.
Derecho de la Unión Europea. Es posible que aunque una Directiva se haya adoptado correctamente por las Instituciones de la Unión Europea para el logro de los objetivos de la Unión, los Estados miembros o algunos de ellos, no adopten las medidas necesarias dentro del plazo previsto para su trasposición o las adoptan de forma inadecuada. El resultado será la aplicación incompleta, errónea e incompleta de esta norma europea y, finalmente la ineficacia del Derecho de la Unión Europea y la imposibilidad de logro de los objetivos fijados por los Tratados en cuanto a la materia específica en la que se refiere dicha norma en el territorio de la Unión.
Por esta razón, a nivel europeo, se han desarrollado varias modalidades a través de las cuales se intenta conseguir soluciones para la falta de trasposición o la trasposición incorrecta por parte de los Estados miembros, una vez transcurrido el plazo fijado por la Directiva393.
En primer lugar, aunque en un principio como se ha mencionado con anterioridad la Directiva no posee efecto directo, el Tribunal de Justicia en casos determinados394, sí que le reconoce un efecto directo395. Cuando se cumplen unos requisitos establecidos por la jurisprudencia396, dicho Tribunal considera que la Directiva tiene un efecto directo397, pero sólo vertical398 y no horizontal.
393 Vid. la Página WEB de la Unión Europea/ síntesis de la legislación/
394Véase Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de diciembre de 1974, Asunto 41-‐74, Yvonne van Duyn contra Home Office. Petición de decisión prejudicial: High Court of Justice, Chancery Division -‐ Reino Unido. Orden público. En especial pág. 535 ss. ;
395Vid. T. von Danwitz, Effets juridiques des directives selon la jurisprudence récent de la Cour de justice, RTD, eur. 2007, págs. 575, citado en G.-‐E.F. KALABROS – TH. GEORGOPOULOS, “Tο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης” (El Derecho de la Unión Europea), pág. 225 (Np. 317).
396 Los tres requisitos para ello son,
-‐ la no adopción de una medida o la adopción de una medida inadecuada en el derecho interno para la trasposición de la Directiva dentro del plazo previsto,
-‐ que las disposiciones de la Directiva sean suficientemente claras y precisas e incondicionales -‐ y que sus disposiciones confieran derechos a los particulares
397Vid. Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto 8/81, Sentencia de 19 de septiembre de 1982, Ursula Becker contra Finanzamt Münster-‐Innenstadt. Petición de decisión prejudicial: Finanzgericht Münster -‐ Alemania. Efecto de las Directivas. ap. 25y ss.;
Al mismo tiempo, la Comisión, en su papel de guardiana de los Tratados, tiene derecho de pedir al Tribunal de Justicia que condene al Estado miembro que no ha traspuesto o que ha traspuesto incorrectamente, dentro del plazo previsto399. Si el
Estado miembro incumple esta sentencia del Tribunal de Justicia, es posible que le condene con la imposición ya de una multa400.
Por último, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en casos concretos, el mismo ciudadano tiene derecho a reclamar una indemnización al Estado miembro, por la no trasposición o la trasposición incorrecta. El mismo Tribunal de Justicia, a través de su jurisprudencia ha establecido los requisitos necesarios para la concesión de una indemnización a favor de un particular401.
Disponible en la página WEB del Tribunal de Justicia de la Unión Europea: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=91168&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir =&occ=first&part=1&cid=300716
398 El efecto directo vertical que significa que los particulares tienen el derecho de alegar las disposiciones de la Directiva contra un Estado miembro ante los tribunales, se distingue del efecto directo horizontal, según el cual los particulares pueden apelar el contenido de una norma jurídica ante los Tribunales contra otros particulares.
399Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 1988. Asunto 252/85, Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa. Incumplimiento de una Directiva -‐ Conservación de las aves silvestres. Disponible en la página WEB del Tribunal de Justicia de la Unión Europea: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=Directiva&docid=94054&pageIndex=0&doclang=ES&mod e=req&dir=&occ=first&part=1&cid=299703
400 Véase, Página WEB de la Unión Europea relacionada a las fuentes de derecho de la Unión Europea: http://europa.eu/legislation_affairs/decisionmaking_process/l14527_es.htm
401 Véase, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 19 DE NOVIEMBRE DE 1991. -‐ ASUNTOS ACUMULADOS C-‐6/90 Y C-‐9/90. -‐ ANDREA FRANCOVICH Y DANILA BONIFACI Y OTROS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. -‐ PETICIONES DE DECISION PREJUDICIAL: PRETURA DI VICENZA Y PRETURA DI BASSANO DEL GRAPPA -‐ ITALIA. -‐ NO ADAPTACION DEL DERECHO NACIONAL A UNA DIRECTIVA -‐ RESPONSABILIDAD DEL ESTADO MIEMBRO, Recopilación de Jurisprudencia 1991 página I-‐05357; Disponible en la página WEB de la Unión Europea EUR-‐Lex:
http://eur-‐lex.europa.eu/legal-‐content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:61990CJ0006&from=ES;
Tribunal de Justicia de la Unión europea, Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1996. Asuntos acumulados C-‐46/93 y C-‐48/93, Brasserie du Pêcheur SA contra Bundesrepublik Deutschland y The Queen contra Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd y otros. Peticiones de decisión prejudicial: Bundesgerichtshof -‐ Alemania y High Court of Justice, Queen'sBenchDivision, Divisional Court -‐ Reino Unido. Principio de la responsabilidad de un Estado miembro por los daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que le son imputables -‐ Violaciones imputables al legislador nacional -‐ Requisitos de la responsabilidad del Estado -‐ Cuantía de la reparación. Disponible en la página WEB del Tribunal de Justicia de la Unión Europea:
c. La Decisión
Las Decisiones son actos obligatorios en todos sus elementos y cuando designan destinatarios son vinculantes solamente para ellos402. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se inserta como instrumento jurídico la Decisión sin destinatario. De esta manera, el TFUE distingue entre dos tipos de Decisiones: Las que se dirigen a destinatarios concretos y las decisiones sin destinatario403.
La decisión con destinatarios concretos, va dirigida a uno o varios Estados miembros, o a uno o varios particulares que pueden ser personas físicas o jurídicas. En este caso, una Decisión es jurídico vinculante sólo para sus destinatarios, y se tiene que notificar a los interesados, surtiendo efecto, precisamente en virtud de dicha notificación404. En cuanto a las decisiones sin destinatario, a tenor del artículo 297 pár.
2 ap. 2 del TFUE, su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea es obligatoria405.
Este instrumento se ha utilizado por las instituciones de la Unión Europea para la regulación de casos concretos. Si la Decisión tiene destinatarios precisos, se puede asimilar a los actos administrativos del ordenamiento jurídico nacional. En varias ocasiones, a través de una decisión las instituciones exigen a un particular o a un http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=81389&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir =&occ=first&part=1&cid=302841
402 Vid. Art. 288 del TFUE
403 Vid. Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sentencia de 20 de septiembre de 1959. , Asunto Nold, 18/57. Disponible en inglés en la Página WEB del Tribunal De Justicia de la Unión Europea: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=9ea7d0f130de23464d5563924ae08613a303d8f850b 8.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Ob3aQe0?text=&docid=86883&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir