III. La Evolución de la Cooperación Judicial y Policial en el Ámbito Penal.
IV.2. La Cooperación Judicial en materia Penal en el Tratado de Lisboa
Como se ha mencionado ya, las modificaciones más significativas que supondría el Tratado de Lisboa en el ámbito de libertad, seguridad y justicia son los referidos al capítulo 4 y 5, que anteriormente representaban el tercer pilar de la Unión. El traspaso de la materia, de la práctica intergubernamental a la práctica comunitaria, supone una mejor claridad, transparencia, estructura y eficacia de las medidas previstas129.
En términos generales podemos destacar que desaparecen los actos particulares, utilizados hasta ahora para la regulación del tercer pilar: posiciones comunes, decisiones, decisiones marco, decisiones y convenios, y se sustituyen por actos legislativos de la práctica comunitaria: Reglamentos, Directivas y Decisiones130. Estos instrumentos legislativos se adoptan con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, es decir por codecisión entre el Consejo y el Parlamento, salvo determinadas excepciones, podríamos decir considerables, para los asuntos en los cuales los Estados miembros, aún resisten al uso del mecanismo de integración. La regulación de la materia mantiene algunas de sus particularidades, debido probablemente a su antigua pertenencia en el tercer pilar y a la particularidad y sensibilidad de los temas que trata.
La cooperación judicial en materia penal se basa en el principio de reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales, incluyendo como base importante la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. De este modo, observamos que los objetivos de la materia poco a
129 Véase también. MATÍA SACRISTÁN A., El Tratado de Lisboa en el proceso de construcción europea Boletín de información del Ministerio de Justicia, núm. 2058, año 2008 – págs. 7 y ss. y más en concreto págs. 16 a 20. Disponible en la página WEB del Ministerio de Justicia: http://www.mjusticia.es/cs/Satellite?blobcol=urldescarga&blobheader=application%2Fpdf&blobkey=id &blobtable=Boletin&blobwhere=1161678480321&ssbinary=true
130 Los artículos 288 y 289 del TFUE, aclaran que los actos jurídicos previstos por el Tratado de Lisboa son el Reglamento, la Directiva, la Decisión, la Recomendación y el Dictamen. Los primeros tres tienen fuerza obligatoria y se consideran actos legislativos ya que se adoptan a través del procedimiento legislativo ordinario o procedimientos legislativos especiales.
poco se aclaran y se especifican hasta un cierto punto, en comparación con la estructura antigua del tercer pilar.
La materia, viene regulada, ya dentro del TFUE, junto con el resto de las materias de integración. En términos generales, Lisboa propone el establecimiento de normas y procedimientos, indicando como base para la materia y para el logro de un verdadero espacio de libertad, seguridad y justicia cuatro objetivos131:
- El reconocimiento en toda la Unión de las sentencias y resoluciones judiciales en todas sus formas.
- La prevención y resolución de los conflictos de jurisdicción entre los Estados miembros.
- El apoyo a la formación de magistrados y del personal al servicio de la administración de justicia.
- La facilitación de la cooperación entre las autoridades judiciales o equivalentes de los Estados miembros en el marco del procedimiento penal y de la ejecución de resoluciones.
Para todas estas medidas se introduce por primera vez el procedimiento de la codecisión entre el Consejo y el Parlamento Europeo. No obstante, aunque la codecisión, como indicamos con anterioridad, pasa a ser el procedimiento ordinario en el Tratado de Lisboa, y a pesar de las anunciaciones celebres por parte de la Unión de la intención de integrar la materia, las excepciones introducidas en este ámbito no son pocas. Como veremos a lo largo de este capítulo, y examinando la estructura de la materia en el Tratado de Lisboa, si bien el avance es notable, la resistencia por parte de los Estados miembros a pasar a un sistema de integración en la materia resulta obvia.
Respecto al procedimiento penal, se establece la posibilidad de establecimiento de normas mínimas, mediante el procedimiento de codecisión, en ámbitos determinados por el Tratado, en la medida que eso es necesario, y resaltando
siempre el propio Tratado las diferencias entre las tradiciones y los sistemas jurídicos de los Estados miembros. El Tratado deja claro que estas normas serán lo mínimo exigible para los Estados miembros. El Tratado aspira garantizar un mínimo de derechos a las personas implicadas en un procedimiento penal en todo su territorio. Esto significa que como mínimo se les exigirá a los Estados miembros la transposición de estas medidas a su legislación nacional. Sin embargo, si ellos pretenden introducir o mantener en su ordenamiento nacional normas para conseguir un nivel todavía más elevado de protección de las personas, esto se considera perfectamente compatible con el ordenamiento europeo132.
El Tratado reconoce tres ámbitos para el posible establecimiento de normas mínimas. Dos de estos ámbitos tienen el fin de garantizar los derechos de los implicados en un procedimiento penal en todo el territorio de la Unión, mientras el otro es más práctico, siendo referido a la admisibilidad de la prueba y tiene como objetivo la facilitación de los procedimientos penales en los cuales si implican dos o más Estados miembros:
- La admisibilidad mutua de pruebas.
- Los derechos de las personas durante el procedimiento penal. - Los derechos de las víctimas.
La lista no es exhaustiva. Sin embargo, aquí vemos la primera excepción e intuimos el papel que va a jugar el Consejo, y los Estados miembros por consecuencia en la materia. Para la ampliación de la lista la decisión pertenece al Consejo. Será esta institución, e incluso por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo, el que tendrá la competencia de determinar, otros elementos específicos del procedimiento penal en los cuales se podrán adoptar normas mínimas133.
En cuanto al derecho penal sustantivo, aquí podemos observar diez materias consideradas de interés y de peligro común en el territorio de la Unión, los cuales
132 Art. 82 ap. 2, último párrafo del TFUE
generan la necesidad de una confrontación común. El interés de una regulación común para estas materias deriva del carácter de los delitos, de su dimensión y de las consecuencias a nivel europeo. Requieren una regulación común, ya que se considera que la regulación a nivel nacional no es suficiente para conseguir una respuesta eficaz a nivel europeo. De este modo, el Consejo junto con el Parlamento Europeo, a través del procedimiento de codecisión, pueden establecer normas mínimas para definir las infracciones penales y las sanciones para una lista de delitos graves con dimensión transfronteriza134:
1. El terrorismo135.
2. La trata de seres humanos.
3. La explotación sexual de mujeres y niños. 4. El tráfico ilícito de drogas.
5. El tráfico ilícito de armas. 6. El blanqueo de capitales. 7. La corrupción.
8. La falsificación de medios de pago. 9. La delincuencia informática. 10. La delincuencia organizada.
Es destacable que no se trata de una lista cerrada, ya que el Tratado de Lisboa, teniendo en cuenta la evolución de la delincuencia prevé la posible compleción de estas materias con la inclusión de otros delitos que guardan las características antes mencionadas y por lo tanto necesitan una regulación común. No obstante, aquí se
134 Más información puede encontrar en el capítulo X de este trabajo, que se refiere a la regulación de las materias del artículo 83 del TFUE
135 El artículo 75 también del TFUE hace especial referencia a la lucha contra el terrorismo e indica que “cuando sea necesario para lograr los objetivos enunciados en el artículo 67, en lo que se refiere a la prevención y lucha contra el terrorismo y las actividades con él relacionadas, el Parlamento Europeo y el Consejo definirán mediante reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, un marco de medidas administrativas sobre movimiento de capitales y pagos, tales como la inmovilización de fondos, activos financieros o beneficios económicos cuya propiedad, posesión o tenencia ostenten personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales. El Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, medidas para aplicar el marco mencionado en el párrafo primero. Los actos contemplados en el presente artículo incluirán las disposiciones necesarias en materia de garantías jurídicas.”
prevé otra particularidad de la materia: Para la ampliación de esta lista, se guarda la regla de la unanimidad del Consejo, previa aprobación del Parlamento Europeo136.
La regulación de la materia en este punto resulta interesante. En lo que se refiere al Derecho Penal sustantivo, observamos un intento por parte de la Unión de conseguir la integración en estos ámbitos delictivos en base a la imposición de normas mínimas comunes en el marco de la Unión para la definición de las infracciones penales y sus sanciones. En lo que atañe a la definición de las infracciones penales se prevé, básicamente, la posibilidad de establecer a través de normas comunitarias un mínimo de elementos que van a construir los diferentes delitos de estas materias. Las normas europeas van a mencionar el elemento objetivo y el elemento subjetivo de la infracción al respeto, que tendrá cada Estado miembro de transponer en su derecho penal nacional. En cuanto a las sanciones, la Unión podrá establecer normas mínimas referidas a las sanciones que cada Estado miembro igualmente tendrá que ajustar las disposiciones de su Derecho Penal nacional a las sanciones previstas en dichas normas comunitarias.
Podríamos atrevernos a decir, por lo que hemos analizado hasta ahora las dos disposiciones del TFUE el artículo 82 y 83 podrían construir en un futuro los antecedentes de una posible regulación de esta materia en base a un sistema federal, conforme a nuestra propuesta.
Volviendo al análisis del artículo 83 del TFUE, anotamos que el mismo introduce igualmente, la posibilidad de adopción de normas mínimas en materia penal, para la ejecución de otras políticas armonizadas de la Unión. De este modo, en caso de que para garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión en un ámbito que haya sido objeto de medidas de armonización, se considera necesaria la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros en materia penal se pueden establecer normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en el ámbito de que se trate. Estas normas tendrán el tipo
de directivas y serán adoptadas con arreglo a un procedimiento legislativo ordinario o especial idéntico al empleado para la adopción de las medidas de armonización en cuestión.
Por otro lado y de forma “compensatoria”, los Estados miembros para asegurar sus intereses nacionales en la regulación de estas materias, han conseguido mantener también en el Tratado de Lisboa, los introducidos ya en la materia, desde los Tratados anteriores, “frenos de emergencia”. Tanto en lo que se refiere al procedimiento penal como para el Derecho Penal sustantivo, la adopción de normas a nivel europeo, se puede bloquear por un solo Estado miembro.
Observamos como los pasos hacia la integración del antiguo tercer pilar “se equilibran” a través de la puesta en marcha de varios “frenos de emergencia”137 que permiten a los Estados miembros estar respaldados en el caso de que una Directiva referida a la materia de la cooperación judicial en el ámbito penal afecta intereses importantes internos relacionados con dicha materia138. El Tratado de Lisboa permite que un Estado miembro suspenda su participación en una nueva medida y bloquee el procedimiento legislativo, si considera que esta puede afectar a aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal. De tal modo, que cuando un miembro del Consejo considere que un proyecto de directiva afecta a aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal, puede solicitar la remisión del asunto al Consejo Europeo, suspendiendo, el procedimiento legislativo ordinario. Si hay acuerdo el Consejo Europeo en un plazo de cuatro meses a partir de la suspensión, y previa
137 Cabe destacar que el proyecto de la Constitución proponía como norma, la mayoría cualificada, pero tras el debate la CIG introdujo una modificación estableciendo el llamado “freno de emergencia”. 138 Véase. Dirección General de Asuntos Europeos y Cooperación con el Estado. VICEPRESIDENCIA Y PORTAVOCIA DEL GOBIERNO. Comunidad de Madrid. GONZÁLEZ TEROL (Coord.), BURRIEL DEVESA C, CORCHETE HERNÁNDEZ I., GARCÍA POSADA E., .Madrid, Europa, publicaciones. Nº 1. Septiembre 2008. Publicación especializada. El Tratado de Lisboa. Disponible en la página WEB de la Comunidad de Madrid:
http://www.madrid.org/cs/Satellite?blobcol=urldata&blobheader=application%2Fpdf&blobkey=id&blob table=MungoBlobs&blobwhere=1220444245649&ssbinary=true
deliberación debe devolver el proyecto al Consejo, poniendo fin con ello a la suspensión del procedimiento legislativo ordinario.
En el caso de que no se logre el consenso previsto en el seno del Consejo Europeo dentro del plazo establecido, el procedimiento legislativo como entendemos queda suspendido y la materia queda sin poder regularse en el marco de la Unión. En este caso, se podrá instaurar una cooperación reforzada por los Estados miembros más decisivos, si se cumplen los requisitos previstos en el Tratado, que son más bien numéricos. En este sentido, el TFUE en los artículos 82 y 83 ofrece la posibilidad de establecer una cooperación reforzada, con arreglo al proyecto de directiva de que se trate, si quieren al menos nueve Estados, comunicando dicha voluntad al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión.
Por otro lado el Tratado de Lisboa, deja claro que el Consejo junto al Parlamento Europeo, a través del procedimiento de codecisión, tendrán la competencia para el establecimiento de medidas para el apoyo y el impulso de la actuación de los Estados miembros en la materia de prevención de la delincuencia, manteniendo la disposición de exclusión expresa de cualquier tipo de armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
A continuación el tratado de Lisboa dedica un artículo a Eurojust, un órgano ya introducido por el Tratado de Niza, aclarando su función y especificando sus competencias. Eurojust debe apoyar y reforzar la coordinación y la cooperación entre las autoridades nacionales responsables para la investigación y el perseguimiento de la delincuencia grave que afecta dos o más Estados miembros o que se debe perseguir según criterios comunes, basándose en las operaciones efectuadas y en la información proporcionada por las autoridades de los Estados miembros y por Europol. Se concretan las competencias de esta agencia, mencionando que este órgano también podrá iniciar diligencias de investigación penal, y proponer el inicio de procedimientos penales por las autoridades nacionales competentes, en particular los relativos a infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unió, y
coordinar estas investigaciones y procedimientos, y por último intensificar la cooperación judicial, entre otras cosas mediante la resolución de conflictos de jurisdicción y una estrecha cooperación con la Red Judicial Europea.
Para la protección de los intereses financieros de la Unión, el Tratado de Lisboa, introduce un nuevo órgano de la Unión que contribuirá al avance de la materia. El TFUE prevé la posibilidad de creación de una Fiscalía europea139 para la lucha contra
las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión. Este órgano se podrá crear a través de reglamentos adoptados por unanimidad del Consejo, previa aprobación del Parlamento Europeo. Como la norma impone la obligación de unanimidad en el seno de Consejo para la creación de la Fiscalía, y esto podría resultar difícil o incluso imposible, el Tratado intenta esquivar las posibles barreras a través de la alternativa de la cooperación reforzada. De este forma el TFUE prevé la posibilidad de instaurar una cooperación reforzada en el caso de falta de unanimidad del Consejo, bajo determinadas condiciones: Si hay una solicitud de un mínimo de nueve Estados miembros, el proyecto de reglamento se debe remitir al Consejo Europeo, quien, dentro de los cuatro meses siguientes, si se alcance un acuerdo, devolverá el proyecto al Consejo para su adopción. En caso contrario, dentro del mismo plazo si al menos nueve Estados miembros quieren establecer una cooperación reforzada, lo comunicarán al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión, considerando ya concedida la autorización necesaria para una cooperación reforzada, una vez realizada dicha comunicación.
Los reglamentos, anteriormente mencionados, deben establecer el estatuto de la Fiscalía, las condiciones para llevar a cabo sus funciones, las normas de procedimiento que se aplicarán a sus actividades a la admisibilidad de las pruebas y al control jurisdiccional de los actos procesales realizados por la misma.
Cuando sea necesario la Fiscalía actuará en colaboración con Europol. Sus competencias serán:
-‐ El descubrimiento de los autores y cómplices de infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión.
-‐ El inicio de un procedimiento penal contra ellos. -‐ Solicitud de la apertura de juicio contra ellos.
Tanto el fin, como las competencias de la Fiscalía Europea se podrán ampliar para combatir la delincuencia organizada grave con una dimensión transfronteriza. Para esta ampliación, es necesaria una decisión, adoptada por unanimidad del Consejo Europeo y previa consulta a la Comisión.
Como vemos hasta el momento, las piedras angulares de la cooperación judicial en materia penal consisten en la armonización de ciertos puntos del Derecho Penal Procesal y del Derecho Penal Sustantivo a través de los artículos 82 y 83 del TFUE. Dejando al lado, la aproximación de las legislaciones nacionales en cuanto al Procedimiento Derecho Penal, el objetivo de este trabajo, enfocará más adelante, a la armonización del Derecho Penal Sustantivo de las materias enunciadas en el artículo 83 ap. 1 del TFUE, en el marco de la Unión.