III. La Evolución de la Cooperación Judicial y Policial en el Ámbito Penal.
III.2. Desde la CAJI hasta la COPOJUPE 30
III.2.2. La modificación del tercer pilar en el Tratado de Ámsterdam 38
establecía la posibilidad de aplicar el artículo 100C del Tratado CE previa decisión del Consejo por unanimidad a iniciativa de la Comisión o de un Estado miembro. Sin embargo, aunque dicha disposición se podía aplicar en los asuntos relacionados con la lucha contra la toxicomanía y el fraude internacional, los asuntos relacionados con la cooperación judicial en el ámbito penal quedaban excluidos de esta posibilidad, según mención explícita del artículo relativo52.
III.2.2. La modificación del tercer pilar en el Tratado de Ámsterdam.
a. Las deficiencias del Tratado de Maastricht y el camino hacía el Tratado de Ámsterdam.
La importancia del Tratado de Maastricht para los asuntos de justicia e interior es indudable, ya que era la primera vez que la materia entraba en los Tratados Constitutivos y esto podía suponer un primer paso para una eventual integración de aquella. Pero desde un punto de vista práctico, el texto y la estructura del tercer pilar no dejaba oportunidades para un verdadero avance en la materia. Las instituciones comunitarias53, la doctrina54, y varios Estados miembros55 comenzaron a criticar la
52 Véase MANZANARES CASTILLEJO R., el intercambio de información policial en el marco de la Unión Europea, publicaciones del portal Iberoamericano de las Ciencias penales, Instituto de Derecho Penal Europeo e Internacional, Universidad de Castilla la Mancha. Pág. 3 Disponible en: http://www.cienciaspenales.net.
53 La Comisión en su Dictamen sobre la celebración de la Conferencia Intergubernamental que establece el artículo N del TUE y cuyo título es: “Reforzar la unión política y preparar la ampliación.”, Boletín UE 1/2 -‐ 1996, entre las orientaciones que debería tener la Unión menciona en cuanto al acercamiento de la Unión al ciudadano la necesidad de realizar un espacio de libertad y seguridad, y la necesidad de corrección de las insuficiencias del Tratado en los ámbitos de Justicia e Interior, y también defiende la idea de transferir algunas materias incluidas en el capítulo VI del TUE, al pilar comunitario. El Dictamen está disponible en la página WEB de la Unión Europea: http://europa.eu/bulletin/es/9601/p202001.htm 54 Vid. DIAZ BARRADO, C. M., “La cooperación policial y judicial en materia penal en el seno de la Unión Europea”, Noticias de la Unión Europea, nº 186, 2000, p. 70.
55Véase, propuesta Española en la Conferencia intergubernamental: CONFERENCE OF THE REPRESENTATIVES OF THE GOVERNMENTS OF THE MEMBER STATES, Brussels 25 September 1996
estructura y la regulación del tercer pilar, poniendo de manifiesto la falta del control real por las instituciones, la complejidad, la lentitud y la falta de transparencia. De esta manera, nació la necesidad de modificar los puntos débiles del tercer pilar para conseguir la efectividad de su función.
En primer lugar, en cuanto al texto y a la estructura del título VI del TUE de la versión de Maastricht, observamos que, por un lado, los campos que formaban el objeto del tercer pilar eran limitados, ya que se trataba de una lista cerrada56, dejando
materias importantes relacionadas con la justicia e interior sin regulación. Por otro lado, no se concretaban los objetivos de la cooperación intergubernamental del tercer pilar57. El artículo K.1 mencionaba que las materias del tercer pilar “se consideran de interés común”, pero dejaba sin regulación los métodos, las medidas, los procedimientos y los instrumentos.
La distribución de algunas materias entre el sistema intergubernamental y comunitario no era clara, mientras en otras el sistema de cooperación resultó insuficiente58.
(02.10), CONF 3925, COVER NOTE from Spanish Government, Subject Proposal on Justice and Home Affairs. ;
56 Nos referimos a la lista del artículo K.1 del TUE
57Véase. CONFERENCE OF THE REPRESENTATIVES OF THE GOVERNMENTS OF THE MEMBER STATES, Brussels, 17 June 1996 (18.06), (OR. F), CONF 3860/1/96, REV 1, REPORT from the Presidency to the European Council, Subject: Progress report on the Intergovernmental Conference. Disponible en la
página WEB del Consejo de la Unión Europea:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/cig1996/03860-‐r1en6.pdf, pág. 17:
“(…)There is broad acceptance that Union action on justice and home affairs needs to be made more effective (…) Initials discussions show that there are two complementary avenues which might be explored more thoroughly:
- clarification of the objectives assigned to Justice and Home Affairs (…)
- An extension of scope by adding new areas to the list of “matters of common interest” currently referred to in Article K.1 (…)”
58Véase. CONFERENCE OF THE REPRESENTATIVES OF THE GOVERNMENTS OF THE MEMBER STATES, Brussels 13 November 1996 (15.11), CONF 3909/96, Translation of letter from Permanent Representation of Belgium, signed by Mr. P. de Schoutheete de Tervarent, Permanent Representative, Subject Proposal on Justice and Home Affairs – BENELUX Proposals, pág. 2. Disponible en la página WEB
del Consejo de la Unión Europea:
La limitación de la actuación de las instituciones comunitarias era otro defecto que contribuía a la ineficacia y la falta de transparencia del método del tercer pilar: la Comisión no tenía la posibilidad de la iniciativa exclusiva y en la mayoría de los casos, por lo que concierne la materia penal, los únicos que tenían el poder de una iniciativa para la toma de medidas por el Consejo eran los Estados miembros. El Parlamento Europeo no tenía ningún papel en el procedimiento decisorio ya que se informaba a posteriori y realmente tampoco podía ejercer un control efectivo en la materia, mientras el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas actuaba sólo en el caso de disposición expresa en un Convenio, estando el resto de los casos fuera del control judicial.
Además, la exigencia de unanimidad del Consejo para tomar cualquiera decisión en este ámbito paralizaba su trabajo. Los instrumentos establecidos para la regulación de esta materia, igualmente, eran nuevos y su carácter vinculante, en muchos casos provocaba serias dudas. El Convenio, que ya era conocido como instrumento de derecho internacional con carácter vinculante, requería de largos plazos para su adopción y ratificación, y esto ralentizaba el desarrollo en la materia59.
Todos estos defectos se han detectado en varios momentos por las instituciones comunitarias. En los Consejos Europeos, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, se acordó, en varias ocasiones, la necesidad de modificar el tercer pilar, a la luz de la experiencia adquirida tras los años que han pasado. Se veía la
59 Sobre los defectos del método del tercer pilar, vid. MELLADO PRADO P., El funcionamiento de las instituciones en el espacio de libertad, seguridad y justicia, Revista de derecho de la Unión Europea, Nº 10, 2006 (Ejemplar dedicado a: La Unión Europea como espacio de libertad, seguridad y justicia), pág. 36. Disponible en el sitio WEB de la UNED: http://e-‐ spacio.uned.es/fez/eserv.php?pid=bibliuned:19799&dsID=FuncInstit.pdf; IÑIGUEZ HERNANDEZ D., Las magras rentas del Tercer Pilar de la Unión Europea. Seis años de cooperación en los asuntos de Justicia e Interior, Los vicios dinámicos y estructurales de un Pilar defectuoso. págs. 87 – 88. Disponible en la página WEB de la Universidad de la Rioja: dialnet.unirioja.es/servlet/fichero_articulo?codigo=174784...
necesidad de una respuesta más clara y eficaz en el ámbito de seguridad interna de la Unión60.
El Consejo Europeo de Turín de 29 de marzo de 1996 que estableció el mandato de la Conferencia Intergubernamental del año 1996, para la modificación del TUE, en los ámbitos prioritarios, hizo referencia a una Unión más próxima a sus ciudadanos. El refuerzo y la salvaguardia de los derechos humanos, la mejora de la protección de los ciudadanos de la Unión frente a la delincuencia internacional y transfronteriza, el desarrollo de políticas eficaces para el asilo, la inmigración y los visados, y el control efectivo jurisdiccional y parlamentario de las decisiones de la UE en el ámbito de la Justicia e Interior se incluían en los objetivos de la Unión de aquella época61.
La Conferencia Intergubernamental de 1996 estaba, en cierto modo, prevista en el artículo N del Tratado de Maastricht, y su objeto era una primera revisión del Tratado de Maastricht y la modificación del mismo, para un funcionamiento más eficaz, teniendo en cuenta, asimismo, una posible ampliación de la Unión62.
La Conferencia Intergubernamental tenía como objetivo y como resultado último, a través del intercambio de propuestas e ideas entre los Estados miembros y la Instituciones, la modificación del Tratado de Maastricht y la elaboración del Tratado de Ámsterdam.
60 El Consejo Europeo de Cannes, del 26 y 27 de junio de 1995, menciona en sus prioridades “(…) responder mejor a los imperativos de nuestro tiempo en materia de seguridad interna y, en términos más generales, en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior (…)”.
61 Véase LIBRO BLANCO SOBRE LA CONFERENCIA INTERGUBERNAMENTAL DE 1996, VOLUME II. Disponible en la página WEB del Parlamento Europeo: http://www.europarl.europa.eu/igc1996/pos-‐ intr_es.htm#pref
62 Sobre la Conferencia Intergubernamental de 1996, véase el artículo Europa y la Conferencia Intergubernamental de 1996, por IÑIGO BULLAIN, en la Revista de Instituciones Europeas, Vol. 23, Nº 1, 1996, págs. 119 -‐ 140. Disponible en la página WEB de las publicaciones del Ministerio de la Presidencia: http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/5/RIE_023_001_119.pdf
Es a partir del Consejo de Dublín de 1996 y la CIG, cuando surgió por primera vez la idea de desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia que iba a sustituir en los Tratados siguientes, el hasta entonces término“asuntos de justicia e interior”63, concretando mejor el objetivo de la cooperación del tercer pilar.
b. El espacio de Libertad Seguridad y Justicia en el Tratado de Ámsterdam.
El Tratado de Ámsterdam64 venía a corregir, a cierto modo, las deficiencias del
tercer pilar del Tratado de Maastricht, mencionadas en el título anterior. Dicho Tratado supuso un avance muy importante en la materia ya que introdujo unas reformas muy concretas y necesarias en el tercer pilar de la Unión65.
En primer lugar, vemos que la Cooperación en los Asuntos de Justicia e Interior (CAJI) desaparece, siendo sustituida por la idea de desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, garantizando al mismo tiempo la libre circulación de personas y las medidas adecuadas para el control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia66. La intención de la Unión en la materia se ve más clara, y el espacio de libertad, seguridad
63Véase. CONFERENCE OF THE REPRESENTATIVES OF THE GOVERNMENTS OF THE MEMBER STATES, Brussels 5 December 1996, CONF 2500/96. THE EUROPEAN UNION TODAY AND TOMORROW, ADAPTING THE EUROPEAN UNION FOR THE BENEFIT OF ITS PEOPLES AND PREPARING IT FOR THE FUTURE, A GENERAL OUTLINE FOR A DRAFT REVISION OF THE TREATIES, DUBLIN II, SECTION I – AN AREA OF FREEDOM, SECURITY AND JUSTICE, págs. 9 – 37: “(…) The European Union must be maintained and developed as an area of freedom, security and justice (…)”
64 Tratado De Ámsterdam, firmado en Ámsterdam el 2 de octubre de 1997. Entrada en vigor: 01.05.1999. DOC 340 de10.11.1997
65 Sobre la importancia del Tratado de Ámsterdam véase Antonio Vitorino, Comisario responsable de Asuntos de Justicia e Interior, La construcción de un Espacio de Libertad, de Seguridad y de Justicia en el contexto del futuro de la Unión Europea, Real Academia de ciencias Morales y Políticas, Madrid, 14 de marzo 2002 en el apartado “situación actual”. Reference: SPEECH/02/109 Date: 15/03/2002. Disponible en la página WEB de las publicaciones de la Unión Europea, Press Releases Rapid: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/02/109&format=HTML&aged=1&la nguage=ES&guiLanguage=en
y justicia se considera como un objetivo de la Unión, demostrando la importancia de dicho objetivo para ésta67.
Se ha producido, al igual, una doble comunitarización en el antiguo tercer pilar68: Por un lado, unas materias que hasta entonces se encontraban dentro del
tercer pilar, pasan a regularse en el TCE. Se inserta en el TCE un título nuevo, el Titulo III bis, denominado “VISADOS, ASILO, INMIGRACIÓN Y OTRAS POLÍTICAS RELACIONADAS CON LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PRESONAS”69. Este título comprendía los asuntos relacionados con los visados, el asilo y la inmigración, y la protección de los derechos de los nacionales de terceros países; los asuntos relacionados con la libre circulación de las personas, con los controles en las fronteras exteriores y con la cooperación judicial en materia civil70. Aun así, la integración de estas materias fue un poco peculiar: se preveía un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado, dentro del cual se establecía un régimen especial, entre el método intergubernamental y el comunitario. Dentro de este plazo se produciría una comunitarización gradual de las materias del título IV hasta su integración total transcurridos estos cinco años71.
67 Arteaga F., artículo La seguridad interior europea y su internacionalización, op.cit.
68 Así lo describe ALONSO GARCÍA R. en el artículo suyo El “espacio de libertad, seguridad y justicia” y el sistema de los pilares de la Unión Europea, 27/28 de Noviembre de 2008. Págs. 2 a 3., op. Cit.
69 ALEJANDRO VALLE en su artículo La refundación de la libre circulación de personas, tercer pilar y
Schengen: El espacio de libertad, seguridad y justicia, en la Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 3, año 1998, describiendo el contenido del título III bis TCE, menciona que “se trata por tanto de medidas o políticas vinculadas directa o indirectamente a la libre circulación y residencia de las personas físicas, cualquiera que sea su nacionalidad, en el interior de la Unión”. (pág. 52).
70 Véase en la síntesis de la legislación de la UE, en el sitio WEB de la UE, Asuntos Institucionales, La construcción europea a través de los Tratados, El Tratado de Ámsterdam: instrucciones de uso, Establecimiento progresivo de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia. Disponible en el sitio
WEB de la UE:
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/amsterdam_treaty/a11000_es.ht m
71 Vid. CALONGE VELÁZQUEZ, A., “Sistema Competencial y de fuentes en el “Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia”,” Revista de derecho de la Unión Europea, 2006, pág. 102, Op. Cit.
El título VI del TUE, en otro orden, se quedaba constituido por la Cooperación Policial y Judicial en el ámbito penal. En estas materias, también se previeron reformas, que en aquel momento hacían la regulación del tercer pilar más eficaz.
En cuanto al título IV del TCE, aunque no forma objeto de esta investigación, podemos anotar de forma muy breve, los puntos más significativos. Esto porque consideramos que la evolución de estas materias afecta hasta un cierto punto también el desarrollo de la materia penal, y porque, por otro lado, la evolución de las mismas y su regulación se pueden utilizar como puntos de comparación con la evolución de nuestra materia de investigación. De este modo para las materias del título IV del TCE se prevé una gradual comunitarización, un tanto extraña: En un plazo de cinco años, se debían adoptar, por el Consejo por unanimidad, todas las medidas necesarias para la realización del objetivo del “Espacio de libertad, seguridad y justicia”72.
Durante el periodo transitorio de los cinco primeros años, la Comisión tenía el poder de iniciativa, compartido con los Estados, y el Consejo debía adoptar sus decisiones por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo. Sin embargo, el párrafo tercero del artículo 73 O, establecía unos ámbitos (limitados), en los cuales se podían adoptar medidas por el Consejo por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, previa consulta al Parlamento Europeo73.
Transcurridos cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el poder de iniciativa se concedía a la Comisión en exclusivo, considerando, al mismo tiempo, cualquier petición de un Estado miembro relacionada con una propuesta al Consejo. El Consejo, por unanimidad previa consulta al Parlamento Europeo debía adoptar una decisión con vistas que todas o parte de las
72 Véase artículos 73 I, 73 J y 73 K, del Tratado CE, Ámsterdam, texto consolidado.
73 Estas materias son las mencionadas en el artículo 73 J letra b) incisos i) e iii): La lista de los terceros países cuyos nacionales tengan la obligación de ser titulares de visado para cruzar una frontera exterior, y de aquellos cuyos nacionales estén exentos de esta obligación, y un modelo uniforme de visado,
materias del título IV se regularían por el procedimiento de codecisión y adaptar las disposiciones relativas a las competencias del Tribunal de Justicia.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas tenía una competencia de control judicial limitada. Tenía competencia jurisdiccional para las materias74 incluidas
en este Título, en las ocasiones contempladas en el artículo 73 P.
En último termino, hay que subrayar que a través de un Protocolo anexo, el Tratado de Ámsterdam, incorporaba el acervo Schengen en el marco de la Unión Europea, permitiendo a los Estados miembros signatarios de los Convenios Schengen establecer entre sí, una cooperación reforzada en los ámbitos de aplicación de dichos convenios, en el marco jurídico e institucional de la Unión75. La integración del acervo Schengen en el marco de la Unión supuso una importancia significativa para el espacio de libertad, seguridad y justicia, ya que incluía asuntos vinculados a ella.
c. La Cooperación Policial y Judicial en el Ámbito Penal en el Tratado de Ámsterdam. La cooperación judicial en materia penal, como hemos aludido, se quedó en las materias incluidas en el tercer pilar de la Unión. Con la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el tercer pilar se quedó reducido a la Cooperación Policial y Judicial en el Ámbito Penal, regulada por el título VI del TUE. Estas materias, aunque seguían siendo reguladas por la práctica intergubernamental, sufrieron unas modificaciones
74 Véase, también, PARLAMENTO EUROPEO, DIRECCION GENERAL DE COMISIONES Y DELEGACIONES, Comisión de Asuntos Institucionales Análisis del Tratado de Ámsterdam, SECCIÓN I – LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA, Sobre la base de una versión provisional del Tratado (conf. 4001/97 de 19 de junio de 1997), Bruselas, 25.06.1997, Capítulo 2. Establecimiento progresivo de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia. Disponible en el sitio WEB: http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/analysis/index_es.htm
75 Véase Informe General 1997, Capítulo I, Proyecto del Tratado, Creación progresiva de un espacio de libertad, seguridad y justicia. Punto nº 9. Comunidades Europeas, Bruselas -‐ Luxemburgo 1998, Comisión Europea; Texto adoptado en enero de 1998. Informe disponible en la página WEB de los documentos oficiales de la Unión Europea: http://europa.eu/generalreport/es/1997/esx10097.htm
significativas76, en cuanto a la precisión de los objetivos del tercer pilar, el papel de las
Instituciones de la Unión y los instrumentos jurídicos utilizados77.
Observamos, como el objetivo del tercer pilar quedo más preciso, dejando claro los Tratados que se debía ofrecer un alto grado de seguridad, mediante la cooperación policial y judicial en el ámbito penal y añadiendo la prevención y la lucha contra el racismo y la xenofobia. Un gran avance de este Tratado, por otra parte, es la introducción en el marco de la Unión del objetivo expreso de creación en el territorio de la Unión de un espacio de libertad, seguridad y justicia78.
El artículo K.1, ofrecía una descripción más precisa de las acciones necesarias a tomar en común en este ámbito y las materias cubiertas por esta cooperación. Los ámbitos delictivos se ampliaban, incluyendo de forma clara la prevención y la lucha contra la delincuencia, organizada o no, y en particular el terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas, la corrupción y el fraude. Estas acciones incluían una mayor cooperación entre las fuerzas